בן-בסט: הממשלה לא עושה די לצמצום האבטלה

פרופ' אבי בן-בסט לא משמש כבר שנתיים כמנכ"ל משרד האוצר, אבל כל תכניו של התפקיד ממשיכים ללוות את פעילותו. בן-בסט (59), פרופסור לכלכלה באוניברסיטה העברית, איננו אדיש להתפתחויות הקשות במשק בתקופה האחרונה ולתוכניות שבאמצעותן מנסה הממשלה לחלץ את המשק מהמשבר.
מחר (ד') ייפתח בירושלים כנס קיסריה ה-11, הכנס השלישי שבן-בסט הוא בין מכיניו, ובן-בסט מודע לכך שמדובר אמנם בכנס יוקרתי והחשוב ביותר בכנסים הכלכליים המעטים המתקיימים בישראל, אך בסופו של דבר הממשלה לא בהכרח עושה מה שיעצו לה המומחים בכנס.
בכנס נפגשים יחדיו לדיונים של יומיים ראש הממשלה, שר האוצר, כל ראשי משרד האוצר, נגיד בנק ישראל, ראשי הבנק המרכזי, מנהלים בכירים במגזר העסקי ופרופסורים לכלכלה, אבל חוץ מכמה תקריות פתאומיות כמו התפטרות השר דן מרידור או ההודעה המפתיעה על ביטול רפורמת המס של ועדת בן-בסט בעבר - לא הביא הכנס הזה לשינויים ממשיים בכלכלת ישראל.
בכל זאת, בן-בסט חושב שיש לו השפעה על קובעי המדיניות. הכנס הוא הזדמנות מצוינת, ערב הכנת התקציב והמדיניות הכלכלית לשנה הבאה, להחליף דעות בין קובעי המדיניות הכלכלית, ראשי המגזר העסקי וכלכלנים בכירים במשק, הוא אומר. לא תמיד אנחנו רואים פירות מיידיים לרעיונות שעולים בכנס, אבל הניסיון מראה שרעיונות חדשים מוטמעים בהדרגה בקרב קובעי המדיניות ובאים לביטוי בעת הכנת המדיניות, לפעמים כבר בשנה הקרובה ולפעמים בשנים שלאחר מכן.

יש לך דוגמאות?

בהחלט. בכנסים רבים משתתפי הכנס דחפו לקידום תחרות בענפי המשק השונים, הציגו רעיונות פרטניים, ותרמו בכך הן לקידום תהליך הרפורמות והן לשכלול הרעיונות. בכנס באשקלון גובשה מדיניות תחבורה כוללת לשנים הבאות, שבמרכזה הרחבה משמעותית בשירותי הרכבות. התוכנית תרמה רבות לגיבוש מדיניות התחבורה הציבורית, ובמיוחד העצמת השימוש ברכבות קלות ורכבת תחתית חלקית בתל-אביב. ועוד דוגמה לאימוץ הצעות מכנס קיסריה הייתה בכנס בזכרון-יעקב. הרעיונות שגובשו בכנס הזה לטיפול בבעיית העובדים הזרים קיבלו למעשה ביטוי בחוק שאושר בכנסת בסוף 1999.

האם לדעתך מצב המשק היום באמת כה חמור שהיה צורך בתוכנית חירום כלכלית?

המצב במשק חמור מאוד והדבר בא לידי ביטוי במיוחד בירידה בפעילות הכלכלית, שכמוה לא ראינו מאז קום המדינה. רבים מדגישים את הירידה של 1% בתוצר בכל אחת מהשנתיים הקודמות, שמשמעותה ירידה מצטברת של כ-6% בתוצר לנפש בתוך שנתיים בלבד. ביטוי חמור עוד יותר למצב רואים בפעילות המגזר העסקי, שירדה בשנתיים האחרונות בשיעור מצטבר של 6%, לעומת ירידה של 2% בתוצר הכולל.

מה חמור במיוחד בנתון הזה?

התוצר הכולל מושפע גם מפעילות הממשלה, בעוד שהתוצר של המגזר העסקי מבטא את מצב השוק לאשורו. לכן הוא מהווה אינדיקציה טובה יותר למצב החמור במשק. תמונת ראי למצב הזה היא העלייה הניכרת בשיעור האבטלה ל-10.8%.

לדעתך אנחנו בפסגה או שהאבטלה תזנק לשיעורים גבוהים עוד יותר?

ייתכן מאוד ששיעור האבטלה ימשיך ויעלה. אבל גם כאשר הפעילות במשק תתאושש, הירידה באבטלה תהיה איטית הרבה יותר, משום שבתחילת תהליך היציאה מהמיתון העסקים מנצלים יותר את העובדים הקיימים, שאצל חלקם הייתה בעצם אבטלה סמויה, ולכן לא ימהרו לגייס עובדים חדשים.

אי-אפשר לעשות משהו להקטנת ממדי האבטלה כבר עכשיו?

בהחלט ניתן, ועצוב מאוד שהממשלה לא עושה מספיק בעניין הזה. אם היו ננקטים צעדים נמרצים יותר לצמצום מספר העובדים הזרים, היה ניתן לצמצם את שיעור האבטלה עוד לפני היציאה מהמיתון. שיעור העובדים הזרים בארץ הוא הגבוה ביותר בעולם המערבי, חוץ מאשר בשווייץ. זהו אחד הגורמים העיקריים ליציאת עובדים רבים ממעגל התעסוקה. במיוחד נפגעו עובדים בלתי מקצועיים, עובדים ששכרם נמוך ועובדים בענף הבנייה והחקלאות.

אבל הוקמה משטרת הגירה ובשטח מורגשת בחודשים האחרונים פעילות של גירוש עובדים זרים.

זאת לא הדרך לטפל בבעיה. במקום מרדף אחרי העובדים הזרים, צריך להגביר מאוד את האכיפה על המעסיקים. הסיבה העיקרית ששיעור העובדים הזרים הוא כל-כך גבוה היא הכדאיות הרבה למעביד להעסיק עובדים אלה. לכן הדרך הנכונה לצמצומם עוברת דרך ייקור משמעותי של העסקתם והגברת הקנסות על המעסיקים, כך שפשוט לא יהיה להם כדאי להעסיק אותם.

הממשלה רצתה להטיל מס גבוה יחסית על ההעסקה, אבל הכנסת הכשילה את המהלך.

חבל מאוד שהכנסת נענתה לאינטרסים של המעסיקים במקום לדאוג למובטלים. לא היה מקום לצמצם את שיעור המס של 15% שהוצע על-ידי האוצר ל-8%, אלא להפך - היה רצוי להגדיל אותו עוד בטווח הקצר. הצוות שלנו, לקראת כנס קיסריה, גיבש רעיון להגביל את היקף ההיתרים לעובדים זרים ל-4% מהמועסקים, במקום 12% כיום, ולמכור את ההיתרים הללו במכרז. מחיר ההיתר יהווה תחליף למס, וכך ייקבע שיעור המס הרצוי על העסקת עובדים זרים על-ידי מנגנון השוק.

יש סיכוי שהממשלה תאמץ את הרעיון?

אני מקווה מאוד שהממשלה תחריף את התייחסותה לעובדים זרים, כי זהו אחד הגורמים המרכזיים המעצימים את האבטלה בישראל ופוגעים במיוחד בשכבות החלשות, שבקרבן שיעור האבטלה הוא הגבוה ביותר. ממשלת ישראל אינה מעניקה היתרים סיטוניים ליבוא מהנדסים, כלכלנים, עיתונאים ורופאים, אלא בעיקר עובדים בתחומי הבנייה, החקלאות ועבודות בלתי מקצועיות. לכן השכבות החלשות הן הנפגעות ביותר.

בימים האחרונים אישרה הכנסת תוכנית של האוצר לקיצוץ דרסטי בתקציב. האם הקיצוץ נעשה בדרך הנכונה לדעתך?

ראשית, טוב ששר האוצר חשף את מלוא חומרת הגירעון, שהממשלה הקודמת תכננה - יותר מ-30 מיליארד שקלים וכ-6.5% מהתוצר. גירעון בהיקף גדול כל-כך היה עלול לדרדר את המשק למשבר פיננסי, וטוב שהממשלה התעשתה ותיקנה חלק מהבעיה. אבל יש לנו, בצוות המכין לכנס, שתי השגות מהותיות על הרכב התקציב. האחת: במסגרת המדיניות החדשה הוחלט להפחית מסים בהיקף שנתי של 3.5 מיליארד שקל, בתקופה שבה הגירעון גדול ביותר, ולכן למרות הקיצוץ הניכר בתקציב, הגירעון הצפוי השנה יהיה כ-5% מהתוצר. הפחתת מסים כשלעצמה היא רצויה מאוד, אבל בשום אופן לא במחיר של הגדלת הגירעון בתקציב והגדלה נוספת של החוב של הממשלה.

מה מסוכן כל-כך במצב הזה?

השוואה בינלאומית מצביעה על כך שהבעיה המרכזית היום בתקציב המדינה היא החוב של הממשלה, ולא נטל המס. החוב נטו מגיע ל-86% מהתוצר, כמעט פי-שניים מהממוצע של מדינות אירופה וארגון המדינות התעשייתיות המתקדמות (OECD). זאת בעוד שנטל המס הממוצע דומה לזה הקיים באירופה ורק מעט גבוה יותר מזה של מדינות ה-OECD. מכאן עולה שבעיית החוב היא הרבה יותר חמורה מבעיית נטל המס.

למה עלול לגרום חוב גדול מדי?

גירעון גדול יאלץ את הממשלה להגדיל את החוב במידה רבה עוד יותר. הדבר יסכן את הסיכוי להפחתת הריבית בצורה משמעותית ויקטין את הגמישות של בנק ישראל לטפל במצבי אבטלה או להגיב למצבים משתנים ברמת הפעילות והאבטלה במשק.

אבל אתה עצמך היית ראש ועדה שהמליצה להפחית את המסים, אפילו בשיעור גבוה יותר מהמלצת ועדת רבינוביץ'?

הבעיה המרכזית איננה נטל המס הממוצע, אלא הרכב המסים, ובמיוחד שיעור המס יוצא הדופן על שכר עבודה, ומנגד בעבר הכנסות מנכסים פיננסיים כמעט לא היו ממוסות כלל. גם לאחר ועדת רבינוביץ' שיעור המס על הכנסות מנכסים פיננסיים נמוך מדי בהשוואה לעולם המערבי.

אתה יכול לתת דוגמה?

לדוגמה, אפילו בארה"ב, שבה שיעורי המס נמוכים יחסית, משלמים על ריבית לפי שיעור המס השולי האישי. אם המס של מישהו עומד על 38%, הוא ישלם גם על הריבית 38%. אצלנו המס על ריבית עומד כעת על 10% בלבד.

אז מה אתם בעצם מציעים? לבטל את השלב הבא של הרפורמה?

אנחנו מציעים להפחית את מס ההכנסה על עבודה, אולם להעלות כבר עכשיו, במקביל, את שיעור המס על הכנסות מנכסים פיננסיים בשיעור אחיד, כך שנטל המס הממוצע בישראל לא ישתנה ולא יתרום בשנה הקשה הזאת להגדלה נוספת בגירעון בתקציב. אני אישית מציע שבמקום המערכת המסורבלת של ריבוי שיעורי מס, שהממשלה יישמה בעקבות דו"ח ועדת רבינוביץ', יש לעבור לשיעור מס אחיד בשיעור של 25% על ההכנסות הריאליות מכל הסוגים של הנכסים הפיננסיים.

אתם מציעים לממשלה גם הצעה מהפכנית איך להימנע מסטייה מהגירעון שנקבע בשנים הקרובות. אתם אפילו מציעים לבטל כליל את חוק הגירעון הפוחת. מדוע?

לדעתנו, חוק הגירעון הפוחת אמנם תרם לשמירת המשמעת התקציבית מאז שהחל גל העלייה הגדול, אבל החוק מיצה את עצמו וגלומים בו חסרונות משמעותיים. למשל, הוא מתעלם ממחזור העסקים במשק, והוא גם איבד מאמינותו בשל הסטיות הרבות של הגירעון בפועל מהיעד, סטיות שהביאו לתיקונים חוזרים ונשנים בתוואי הגירעון.

מה אתם מציעים לעשות במקום זאת?

חוק הגירעון הפוחת יוחלף. ההוצאה הציבורית לנפש תגדל מדי שנה בשיעור של חצי אחוז מעבר לגידול במספר התושבים בארץ, אולם סך ההוצאה יהיה כפוף לתקרה של גירעון שלא תעלה על 3% מהתוצר. במקרה של סתירה ביניהם, יגבר כלל הגירעון. בנוסף לכך תיקבע מדיניות רב-שנתית להפחתת הגירעון הכולל של הממשלה מהרמה הממוצעת בעשור האחרון, שהגיעה ל-4%, לרמה ממוצעת של 2% בלבד.

איך עושים את זה?

ייקבע כלל פעולה מחייב חדש להתאמות תקופתיות, שיבטיח את החזרת הגירעון ליעד הממוצע לעשור, שיעמוד על 2%, בכל שנה שבה תיווצר סטייה מהיעד.

יתכן שאנחנו הולכים לתקופה שקטה יותר בתחום הביטחוני. האם לדעתך יש להתחיל בקיצוץ דרסטי של תקציב הביטחון הענק?

לדעת הצוות, כבר השנה ניתן וצריך לקצץ את ההוצאה הביטחונית בשני מיליארד שקל, על-פי ההמלצה המקורית של משרד האוצר. הקיצוץ של פחות מחצי מיליארד שקל שעליו החליטה הממשלה הוא מזערי. צריך לזכור שמלחמת עיראק הסתיימה בהצלחה וכתוצאה מכך הצטמצמו האיומים על מדינת ישראל. יתרה מזו: מאז 1996 מדינת ישראל מוציאה מדי שנה מיליארד דולר יותר על ביטחון מאשר כל המדינות הגובלות איתה גם יחד.

האם, לדעתך, נגיד בנק ישראל, דוד קליין, נוקט מדיניות ריבית נכונה בעת הזאת?

הריבית במשק גבוהה מאוד והיא אחד הגורמים למיתון הכבד. בעוד שמדינות המערב הורידו את הריבית במידה ניכרת בשנים האחרונות ובארה"ב היא אף הגיעה ל-1% בלבד, בנק ישראל העלה את הריבית בשנת 2002 במידה ניכרת, עד כדי 9.1%. הסיבה לריבית הגבוהה לא הייתה מצב הפעילות במשק. להפך, גם אנחנו שרויים במיתון חמור. אלא זה המחיר שמדינת ישראל נאלצה לשלם בגלל אובדן האמינות של קובעי המדיניות התקציבית והמוניטרית, שכמעט הביאו אותנו בשנה האחרונה למשבר פיננסי.

אז איך אתה מציע לנהוג כעת במדיניות הריבית?

האבטלה הניכרת והאינפלציה הנמוכה מחייבים את הורדת הריבית. אבל הגירעון בתקציב עדיין גבוה מאוד – 5% מהתוצר - ולאור הניסיון של השנה שעברה יש לנהוג בזהירות. לכן חשוב להפחית את הריבית בהדרגה, בשיעורים גבוהים יותר מאלה שנקט בנק ישראל בשנים 1998 עד 2001. הפחתות בסדר גודל שננקטו בחודשיים האחרונים - כחצי אחוז בחודש - הן בהחלט רצויות. אבל הפער בינינו לבין ארה"ב ואירופה עדיין גדול מאוד.

אולי צריך בכל זאת לבצע הפחתה של אחוז שלם בבת אחת?

אם נמשיך בקצב הנוכחי נגיע תוך מספר חודשים לרמת ריבית סבירה. עדיף לנהוג בזהירות, משום שההפחתה הניכרת של תחילת שנת 2002, כאשר הריבית הופחתה בבת אחת ב-2%, הסתיימה בסופו של דבר בהעלאה משמעותית של הריבית. הניסיון מראה שהפחתות חריפות מדי עולות בסופו של דבר במחיר יקר. עדיף שמהלך ההפחתה יימשך עוד חודש, מאשר שנצטרך לסגת ממנו.

מתי להערכתך נצא מהמיתון ונחזור לצמיחה בשיעורים סבירים?

אמנם הכיוונים של התוכנית הכלכלית החדשה הם רצויים ויש בכוחם לתרום להחלשת המיתון, אבל שתי הסיבות העיקריות למיתון עדיין לא נעלמו. טרם רואים התאוששות של ממש בסחר העולמי, ומה שחשוב עוד יותר הוא המשך הטרור. כדי שתהיה צמיחה משמעותית חשוב מאוד להגיע להפסקת אש מתמשכת ולתקווה מדינית. גם גדר ההפרדה יכולה לתרום רבות לצמיחה, משום שהיא תפחית את סיכון הטרור במידה משמעותית. לכן יש להצטער על כך שביצועה מתעכב זמן רב כל-כך.