המבקר מצא ליקויים חמורים ברשויות המקומיות

ממצאים קשים בדו"ח מבקר המדינה על הרשויות המקומיות: תלמידי בית ספר שאינם מבוטחים מתאונות בניגוד לחוק, חברי מועצה וחברי ועדות שנעדרים מישיבות רבות ופוגעים בתפקודן, מקוואות רבים פועלים ללא רשיון, מחדלים בטיפול בתשתיות הניקוז שעלולים להוביל לנזק כבד משטפונות עתידיים וכישלון משרד הפנים בפיקוח על הרשויות.

אלה חלק מהליקויים שמפרסם היום (ב') מבקר המדינה, אליעזר גולדברג, בדו"ח העוסק ברשויות המקומיות לשנת 2004.

אין ביטוח תאונות לתלמידים

מבקר המדינה בדק את אכיפת חוק הביטוח החל על כל התלמידים הלומדים במוסדות הלימוד שבתחומי הרשויות המקומיות. זאת לאור העובדה שבשנת 2003 נרשמו כ-14 אלף תאונות שאירעו לתלמידים במוסדות חינוך. הבדיקה העלתה, כי חרף הוראות החוק והנחיות משרד החינוך, לא הקפידו הרשויות המקומיות לבטח את כל התלמידים שבתחומן.

עוד עולה כי כאשר ביטוח התלמידים נעשה באמצעות מוסדות החינוך, לא דאגו הרשויות המקומיות לקבל מידע על אודות היקף הביטוח ותנאי הפוליסה.

הבדיקה העלתה עוד שהרשות המקומית אינה חייבת לבטח קבוצות מסוימות של תלמידים, למשל, תלמידי מוסדות החינוך המוכר הבלתי רשמי בגילאי גן ובית ספר יסודי, תלמידים במוסדות פטור ונערים שנשרו ממערכת החינוך הרשמית הלומדים במסגרת היחידות לקידום נוער שמפעיל משרד החינוך ברשויות מקומיות. וכך, בחלק מהמקרים אין לרשות המקומית מידע אם תלמידים אלה מבוטחים בכלל.

בעקבות זאת ממליץ מבקר המדינה למשרד החינוך לשקול ליזום תיקון לחוק, במסגרתו כל התלמידים יזכו לביטוח תאונות.

מבקר המדינה בדק עוד כי מספר רשויות מקומיות חייבו את הורי התלמידים בתשלום עבור ביטוח בסכומים הגבוהים מהסכום המרבי שנקבע בחוזרי משרד החינוך. 

כן נמצא כי בהיעדר הנחיות מחייבות להיקפי הפוליסות והתנאים לביטוח, התקשרו רשויות מקומיות ומוסדות חינוך עם חברות מבטחות בתנאי פוליסה שונים, שנפלו מתנאי המינימום שנקבעו בחוזר משרד החינוך.

חברי מועצות נעדרים מישיבות ועדות החובה

במחצית השנייה של 2003 בדק מבקר המדינה בעשר רשויות מקומיות את אופן ניהולן של המועצה ושל ועדות החובה.

נמצא כי חברי המועצות המקומיות נוהגים כבדרך קבע להיעדר מרבות מהישיבות, אליהן הם מתבקשים להגיע. עוד נמצא, כי המועצות מתכנסות בתדירות נמוכה מכפי שמתחייב בחוק.

משרד מבקר המדינה העיר לעיריות שנבדקו, כי ההיעדרויות של חברי מועצה רבים שנבחרו לוועדות חובה מישיבות הוועדות אינן עולות בקנה אחד עם המטרות שלשמן נבחרו. עוד כותב המבקר, כי מן הראוי שראשי העיריות וראשי הוועדות יבהירו לנעדרים כי אם אינם יכולים לעמוד בהתחייבויותיהם, מן הראוי שיפנו את מקומם לאחרים.

"היעדרות חברי מועצה מרוב ישיבות ועדותיהם היתה לתופעה רווחת והיא עלולה לפגוע בתפקוד הוועדות. העובדה שכחמישית מוועדות החובה שהיו אמורות לפעול ברשויות אלה לא פעלו כלל, וועדות חובה רבות שפעלו כונסו בתדירות נמוכה מן הנדרש, יש בה כדי להעיד על ניהול לא תקין של הרשויות. על ראשי הרשויות האמורות לפעול בהתאם לסמכות שהוקנתה להם כדי להביא לפעילות תקינה של ועדות החובה".

מקוואות פועלים ללא רשיון עסק 

משרד מבקר המדינה העלה ממצאים חמורים ביותר בנושא המקוואות. בבדיקה התברר כי 80 מ-94 המקוואות שפעלו בתחומי השיפוט של הרשויות המקומיות שנבדקו, הופעלו ללא רשיון עסק ובמרבית המקרים לא הביעו הרשויות המקומיות כל עניין לאכוף את חוק רישוי העסק לגביהם.

עוד עולה כי במקרים רבים בהם מופעלים המקוואות על ידי גורמים פרטיים, העיריה חסרה מידע על מיקומם. כמו כן, רוב המקוואות שהופעלו בידי גופים פרטיים, פעלו בלא שהיה כל פיקוח על מצבם התברואתי והפיזי ועל מידת עמידתם בדרישות שנקבעו בתקנות רישוי עסקים.

כמו כן, נמצאו במקוואות ליקויים רבים. בכרבע מהמקוואות שנבדקו נמצאו מפגעי בטיחות או מפגעים תברואתיים במבנה המקווה. עוד עולה כי הבדיקות היומיות הנדרשות להבטחת איכותם התברואתית של מי המקוואות, לא נעשו, ובדיקות תקופתיות שנעשו לא תאמו את הנדרש. כמו כן, לא נוהלו רישומים על בדיקות מי המקוואות ולא ניתן היה לדעת אם המים חוטאו כנדרש. במקוואות רבים הוחלפו המים בתדירות פחותה מן הנדרש.

בסמוך לחלק מהמקוואות הוצבו מיכלי דלק גדולים לחימום המים, העלולים לסכן את המבקרים ואת האוכלוסיה המתגוררת במקום. "פעילות מקוואות ללא פיקוח תברואתי יוצרת סיכונים לבריאותם של המשתמשים בהם", קובע המבקר.

המבקר מציין כי גם כאשר ערכו הרשויות בדיקות תברואתיות במקוואות, איתרו את הליקויים בהם ודרשו את תיקונם ורשויות הרישוי לא עשו זאת, "לא ניצלו לשכות הבריאות את סמכויותיהן ולא הוציאו צווי הפסקה מינהליים לפעילות המקוואות המסוכנים".

ליקויים חמורים בניהול החברה העירונית הגיחון

עוד בדק מבקר המדינה את התנהלות חברת הגיחון, החברה העירונית האחראית על אספקת המים בירושלים ובבדיקה נמצאו ליקויים חמורים בניהול החברה. כך, מדצמבר 2002 עד יולי 2004 פעלה החברה ללא מנכ"ל. ביולי 2004 בחר הדירקטוריון מנכ"ל לחברה ואז נמצאו פגמים בהליך בחירתו.

פעולותיה של החברה נוהלו יותר משנה וחצי בידי ממלא מקום יו"ר הדירקטוריון, שתיפקד כממלא מקום המנכ"ל, ובכך נפגעה ההפרדה וחלוקת הסמכויות הראויה בין התפקידים הללו.

עוד מצא המבקר, כי ישיבות הדירקטוריון לא התקיימו בתדירות הנדרשת על פי התקנון, וכי במשך למעלה משנה לא התכנס הדירקטוריון כלל. רק ביולי 2004 - יותר משנה לאחר החלת חוק תאגידי מים וביוב על הגיחון - נבחר דירקטוריון כמתחייב על פי חוק תאגידי מים וביוב. לא היתה הקפדה על נוכחות כל חברי ועדת המכרזים בישיבותיה. ועדת הביקורת קיימה את ישיבותיה לעתים רחוקות, ומאפריל 2002 לא התכנסה.

חריגות נמצאו גם במדיניות הגבייה של החברה מלקוחותיה. בבדיקה נמצא, כי ביוני 2003 החלה הגיחון לגבות מהצרכנים מקדמות על חשבון צריכת מים שטרם נקראה, וזאת בלא אישור מראש של חברי הדירקטוריון. 

לדברי המבקר: "הגיחון גבתה מקדמות על חשבון צריכת מים שטרם נקראה, ללא סמכות ובניגוד לעמדת משרד הפנים ולהנחיות הרשות לשירותים ציבוריים. לנוכח סכומי החובות המצטברים של צרכני המים והביוב, שהסתכמו במאי 2004 בכ-163 מיליון שקל, על החברה להשתמש בסמכויות המוקנות לה בחוק ולהגביר את גביית החובות. כן עליה לעשות מאמץ לאיתור בעלי יתרות הזכות בחשבונות לא פעילים ולהשיב להם את כספם".

עיריית טבריה - ליקויים בפעילות הוועדה המקומית לפיתוח ובנייה

בבדיקת הוועדה המקומית לפיתוח ובנייה בטבריה, נמצא כי פעמים רבות לאחר מתן היתרי בנייה ובמהלך הבנייה לא הקפידה הוועדה לדרוש שבעלי ההיתרים ימציאו לה את כל המסמכים הנדרשים. בתיקי הבנייה שנבדקו, חסרו מסמכים חשובים כגון כתבי מינוי של האחראים לביקורת הביצוע.

הוועדה לא פיקחה פיקוח שיטתי על הבנייה במרחב התכנון המקומי שלה, אלא פיקוח אקראי בלבד ועקב כך לא איתרה עבירות בנייה שנעברו בתחומה, ובהן עבירות בנייה של סגן ראש העירייה לשעבר ושל שני חברים במועצת העיריה.

עוד עולה שהוועדה המקומית לא ניהלה רישום מרוכז של צווים מינהליים וצווים שנתן בית המשפט להפסקת בנייה או להריסה ושל קנסות ואגרות שעל הנאשמים לשלם לה, ולא עקבה אחר ביצועם. פעמים רבות לא נקטה הוועדה המקומית הליכים משפטיים נגד נאשמים שלא מילאו את הוראות פסק הדין שניתן נגדם.

תשתיות: השטפונות הבאים יעלו ביוקר

מבקר המדינה בחן את נושא הטיפול בתשתיות הניקוז של מי הגשמים ברחבי הארץ, בעיקר עקב אירועי החורף הקשה של 1991, ומצא מחדלי אכיפה שעלולים לגרום לנזקים כבדים בעתיד.

בעקבות השטפונות פרסם מבקר המדינה ב-1993 דו"ח ובו חשף ליקויים חמורים בתשתית מפעלי הניקוז. 10 שנים אחר כך, במהלך 2003, ערך המבקר לסירוגין ביקורת על רשויות הניקוז ועל הרשויות המקומיות בעניין הטיפול בתשתית הניקוז. 

בעקבות הדו"ח, החליטו בשנת 1996 משרד החקלאות ונציבות המים על ארגון מחדש ברשויות הניקוז, והוקמה לצורך זה ועדת היגוי בין-משרדית. המבקר קובע כי למרות שוועדת ההיגוי המליצה, בין היתר, על תיקון חוק הניקוז, הטיפול בנושא לא הסתיים. כמו כן לא סוכמו נושאים נוספים שבהם דנה הוועדה כמו תיאום עם רשויות התכנון ותקציב רשויות הניקוז ואופן ניהולו. "מן הראוי כי הגורמים המעורבים יפעלו בשיתוף פעולה על מנת לסכם את הנושא ולהגיש המלצות בעניין ובין היתר, בנושאים כמו התקציב והיחסים עם רשויות התכנון" אומר המבקר.

המבקר אומר, כי על משרדי הפנים והחקלאות ונציבות המים להגדיר את תחומי אחריותן של רשויות הניקוז ושל הרשויות המקומיות בכל הנוגע להסדרת תשתית הניקוז. עוד מעיר המבקר לנציבות המים ולרשויות הניקוז כי מן הראוי שיפעלו לקדם את הליכי התקנת חוקי העזר, שביכולתם לסייע לרשויות הניקוז במילוי תפקידם, ולהסדיר באופן יעיל את תפקודו של מנגנון הפיקוח על העורקים.

בהתייחסו לניקוז נחל איילון מצא המבקר כי לא רק שבמשך יותר מ-10 שנים לא הוחל בהתאמתה של תעלת הניקוז לזרימה הצפויה, אלא שבתקופה זו גדל היקף הבנייה במעלה הנחל, והדבר מגדיל את סכנת ההצפה באזור.

המבקר קובע כי על נציב המים ורשויות הניקוז למצוא דרך יעילה יותר להגברת הפיקוח והאכיפה. לדעתו, לנוכח חשיבות נושא הניקוז ומניעת השטפונות אשר לו השפעה על בריאות הציבור ובטחונו, ולנוכח סמכויות משרד הפנים מכוח פקודת העיריות, מן הראוי שמשרד הפנים יגלה מעורבות בפעולות הרשויות המקומיות להסדרת תשתית הניקוז בתחומן.

משרד הפנים הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי במסגרת הוועדה הבין-משרדית האחרונה שהוקמה לבחינת נושא רשויות הניקוז, יועלו הערות משרד מבקר המדינה.

משרד הפנים נכשל בפיקוח על הרשויות

הרשויות המקומיות מעסיקות עובדים רבים מדי ומשרד הפנים אינו מפקח עליהן כיאות. כך עולה מהדו"ח שבדק במשך 3 שנים את ניהול כוח-האדם בירושלים, טמרה, מבשרת ציון, אשקלון ושוהם, על רקע המשבר הכספי והחברתי הפוקד את הרשויות.

על פי הדו"ח, חלק מהרשויות "לא קבעו כל מסגרת להיקף כוח האדם", או "קבעו מסגרת לא ריאלית וחרגו ממנה, או הגישו עליה דיווח לא אמין".

למרות זאת, קובע הדו"ח: "משרד הפנים אָצַל לרשויות המקומיות מסמכויותיו בנושא כוח האדם, אולם לא פיקח ביעילות על פעולותיהן בנושא. המשרד לא הפעיל כלל את סמכויות האכיפה שהקנה לו החוק במקרים שהרשויות המקומיות חרגו מתקני כוח האדם שלהן. האצלת הסמכויות אינה פוטרת את המשרד מאחריות. התעלמות המשרד בצורה גורפת מסמכותו אינה עולה בקנה אחד עם תפקידו".

הדו"ח קובע עוד כי "משרד הפנים מבצע בדיקות לכוח האדם ברשויות באופן לא שיטתי, בלא קריטריונים כתובים. המשרד מעולם לא הקפיא מענק או מתן אשראי לרשויות מקומיות שלא הגישו לאישורו מסגרת כוח אדם. אי-אכיפת הנחיותיו פוגעת בכושר ההרתעה שלו כלפי הרשויות".

למרות תוכניות הבראה, כוח-האדם גדל

עוד עולה שהרשויות שמבקר המדינה בדק קיבלו על עצמן לבצע תוכניות הבראה. ואולם, על פי הדו"ח, "הרשויות לא עמדו בהתחייבויותיהן להפחתת משרות, והוצאות השכר שלהן לא קטנו, ואף גדלו".

המבקר כתב עוד: "משרד הפנים נתן לרשויות אישורים לנטילת הלוואות, ומענקי הבראה בסכום כולל של כ-2.5 מיליארד שקל, על סמך הבטחתן לבצע התייעלות. הרשויות לא עמדו ביעדי ההבראה, ומשרד הפנים לא בדק זאת. הדבר פוגע ביכולת הסדרי ההבראה להשיג את מטרותיהם".

עיריית ירושלים: פעלה בשיטת "הדלת המסתובבת"

על פי הדו"ח: "עיריית ירושלים, התחיייבה ב-2001 לבצע תוכנית הבראה, ודיווחה למשרד הפנים על הפחתה במספר המשרות. לעירייה ניתנו הטבות ומענקים הן ממשרד הפנים והן ממשרד האוצר תמורת ביטול המשרות. אולם משרד מבקר המדינה מצא שהיקף המשרות לא צומצם. היקף פעילויות העיריה המשיך לגדול בהתמדה. העיריה פעלה בשיטת 'הדלת המסתובבת', ביטלה משרות במסגרת תוכניות ההבראה אך יצרה משרות אחרות".

אשקלון: מנהלת באגף החינוך בלא תעודת הוראה

על פי הדו"ח, העניקה עיריית אשקלון לעובדים דרגות שכר גבוהות יותר מכפי שהתיר לה התקן. הדו"ח מציין, לדוגמה, כי "העיריה העניקה דרגת שכר 11 למזכירת מנכ"ל העירייה, למרות שדרגת תפקידה הוא 8-10".

עוד קבע הדו"ח, כי העיריה מינתה עובדים מבלי שבדקה כיאות את כישוריהם. כך, למשל, התמנתה מנהלת יחידה לקידום נוער באגף החינוך ללא תעודת הוראה, ועובדת אחרת מונתה ל"מקדמת פרויקטים כלכליים" מבלי לעמוד בפני ועדת בחינה. 

תגובות

עדי אלדר, יו"ר המרכז לשלטון מקומי, קרא בתגובה לדו"ח לראשי הרשויות המקומיות המופיעים בדו"ח "לתקן במהרה את הליקויים המופיעים בו". עם זאת ציין כי "ראוי היה לו כלל הדו"ח גם התייחסות לקיצוץ החד שגזרה הממשלה על הרשויות המקומיות, קיצוץ אשר גרם לקריסת הרשויות ולמשבר השכר בהן, כפי שמציינים דו"חות בנק ישראל, כנס קיסריה וכנס שדרות".

באשר לסעיף ביטוח תאונות אישיות לתלמידים אמר הדובר: "עיריית ירושלים דואגת לבטח את כל תלמידי בתי הספר בעיר. המוסדות הבלתי מוכרים במגזר החרדי ובמגזר הערבי מבטחים את תלמידיהם באופן עצמאי ולא דרך העירייה. על-מנת למנוע חיוב כפול של ההורים, מוסדות אלה אינם מופיעים ברשימת המוסדות המבוטחים על-ידי העירייה".