העיר שהוחרבה לה יחדיו
את ההרים סביב לה מילאו התנחלויות, את החומה שבליבה - שכונות ערביות, ועכשיו הרוב היהודי בסכנה. איך במו ידיהן והחלטותיהן המיטו ממשלות ישראל אסון על הבירה - ולא הגשימו אף יעד? מסמך
אפילו קוסטה-ריקה נטשה
הראשון מבין היעדים - וייתכן כי החשוב מכולם מבחינתה של ישראל - היה היעד המדיני: השגת הכרה בינלאומית לריבונות בירושלים. ב"החלטת החלוקה" של האו"ם מ-1947 נקבע כי בעיר יוקם משטר בינלאומי. המאמץ הדיפלומטי הישראלי להשיג הכרה בריבונות על העיר (המערבית) נשא בחלקו פרי בשנות החמישים: 24 מדינות (ללא ארצות-הברית והחשובות שביבשת אירופה) הסכימו להכיר בירושלים כבירת ישראל והעבירו אליה את שגרירויותיהן. בעקבות כיבוש העיר ואיחודה מחדש ב-1967, שוב הועלתה סוגיית ירושלים על שולחן הדיונים של האו"ם - ושוב עמדה על הפרק, למגינת לבה של ישראל, אופציית בִּנאוּם העיר או החזרתה לידי ירדן. ממשלת ישראל האמינה כי גם הפעם תשיג לגיטימציה באמצעות מדיניות של "קביעת עובדות בשטח"; מטרה הייתה להרוויח זמן, ובינתיים לבסס את הריבונות בירושלים המאוחדת.
סיפוח המקומות הקדושים לנצרות ולאיסלאם ב-1967, לא כן שכן חקיקת "חוק יסוד: ירושלים" ב- 1980, קוממו את הקהילה הבינלאומית. חוק היסוד, אותו יזמה ח"כ גאולה כהן בתמיכת ראש
ארבעים שנות מאמץ דיפלומטי זימנו לישראל רק אכזבות וכישלונות. הנחת העבודה של ממשלת אשכול, לפיה הזמן פועל לטובתנו, הוכחה כמוטעית. גם העובדות שיצרה ישראל בשטח לא הביאו את העולם להשלים עם איחוד העיר.
המערב הפרוע של המזרח
שני היה היעד הטריטוריאלי: התיישבות לשם שליטה במזרח העיר. החלטת ממשלה מיוני 1967 הביאה להרחבה משמעותית ומיותרת של שטח השליטה במזרח מ-7 קמ"ר (שטח העיר הירדנית) ל-70 קמ"ר - תחילה בעיר העתיקה בלבד, באמצעות חגורת "השכונות הפנימיות" שסגרו עליה, ובהמשך - בימי גולדה מאיר - בשטח כולו, עם בניית חגורת "השכונות החיצוניות" (ההיקפיות). ראש וראשון למבקרי הממשלה היה ראש העיר טדי קולק, שסבר כי הבנייה מיותרת לחלוטין מבחינה פוליטית. הוא צדק: חרף המשאבים האדירים שהשקיעה גולדה, הבנייה - לא זו בלבד שלא השיגה את היעד הטריטוריאלי של העמקת האחיזה, אלא אף פגעה ביעד הדמוגרפי בהַגדילהּ את שיעור הערבים בעיר.
כיום משתרעות השכונות היהודיות רק בשליש מן השטח, ואילו בשני-השלישים הנותרים התרחבו עד מאוד השכונות הערביות. המאבק הטריטוריאלי יצר תגובת נגד ערבית - בנייה בלתי חוקית, שלישראל לא הייתה עליה תשובה. בשנות השמונים והתשעים נבנו ללא היתר כ-20 אלף יחידות דיור, שהפכו את מזרח ירושלים ל"מערב פרוע" שנזקיו האורבניים חמורים ביותר. גם הניסיון ליצור הפרדה טריטוריאלית בין ערביי העיר לאחיהם בגדה המערבית לא צלח: מזרח ירושלים הפך למרכז הפוליטי והכלכלי של הגדה.
ראש עיר פלסטיני לבירה היהודית?
שלישי היה היעד הדמוגרפי: הגדלת הרוב היהודי בעיר לשיעור של 90%-80%, כדי ליצור עיר "חד-לאומית". מהנתונים לשנת 67' עולה כי אילו הסתפקה הממשלה בסיפוח ירושלים הירדנית, אזי שיעור הרוב היהודי בעיר המאוחדת היה עומד על 82%. ההחלטה לספח לבירה שטחים נרחבים מהגדה המערבית, בהם 28 כפרים ערביים, הגדילה את מספרם של ערביי ירושלים מכ-40 אלף לכ-68 אלף, והעלתה את שיעורם בקרב אוכלוסיית העיר ל-24%. צחוק הגורל הוא, כי דווקא מדיניות הממשלה לבניית השכונות ההיקפיות בשנות השבעים יצרה עבור ערביי העיר מקומות תעסוקה. המדיניות הליברלית מצדה הקנתה להם שירותי בריאות מתקדמים והטבות סוציאליות רבות, במסגרת הביטוח הלאומי. ירושלים הפכה אפוא מוקד משיכה לאוכלוסייה הערבית מהגדה, ונעצר תהליך ההגירה השלילית שאפיין את ירושלים הירדנית. שיעור הערבים בה עלה בהתמדה וכבר מגיע ל-34%, בעוד הרוב היהודי הצטמק ל-66% בלבד.
אבל בכך אין די לאיוולת: בשנות השמונים פעלו ממשלות ישראל במודע לצמצום שיעור היהודים בבירה! עליית הליכוד לשלטון ב-77' הביאה לסתירה בין שני יעדים לאומיים: הגדלת הרוב היהודי בבירה מחד - ויישוב ההתנחלויות ביהודה ושומרון מאידך. הן עיריית ירושלים והן המומחים המליצו להפסיק את מפעל ההתנחלויות סביב העיר, כדי שלא לפגוע באפשרויות להגדיל את הרוב היהודי בה. אך אל כולם כאחד סירבו הממשלות להטות אוזן. בעקבות בניית מעלה אדומים, בית"ר עילית, גבעת זאב, אפרת והתנחלויות אחרות ברחבי המטרופולין המקיף את הבירה, נטשו בשנות השמונים והתשעים כ-120 אלף יהודים את ירושלים ועברו להתגורר בשטחים. בדיעבד התברר כי היעד הלאומי של ההתנחלות הכשיל את היעד הלאומי של הגדלת הרוב היהודי בבירה.
בהדרגה, אך באופן עקבי, הופכת ירושלים לעיר דו-לאומית. שיעור הריבוי הערבי השנתי בה הוא כ-3.5%, בעוד שזה היהודי עומד על כ-1.5% בלבד. תיאורטית, אם יחליטו ערביי העיר, המונים כיום כשליש מאוכלוסייתה, שלא להחרים את הבחירות העירוניות בשנת 2008 - יוכלו להקים מפלגה לאומית, שתמיכה מאורגנת בה עשויה לזכותם ברוב במועצת העיר, אולי אף בראשות העירייה.
תל-אביב תהיה פרבר ירושלמי
היעד הרביעי במסגרת מדיניות האיחוד היה יעד כלכלי: תנופת פיתוח לחיזוקה של העיר, כך שתהיה לא רק מרכז שלטוני - אלא גם המרכז הכלכלי של ישראל. באופוריה של ימי האיחוד האמינו קובעי המדיניות כי ירושלים תשוב למעמדה האיתן, כפי שהיה בתקופה המנדטורית, וחזו: "תוך עשור או שניים תהיה תל-אביב לפרבר של ירושלים". הם צפו כי שגשוג כלכלי יבטיח גם את הצלחת מעשה האיחוד הפוליטי, וכי תמו ימי ההגירה השלילית, שאפיינה את העיר בשנים בהן הייתה מחולקת. אל מול הקונספציה של גידול מואץ במניין התושבים, שיהפוך את ירושלים לגדולה ולחזקה מבין ערי הארץ, הציבו כלכלנים ומומחים תזה הפוכה: דווקא "ירושלים קטנה" תאפשר להשיג את היעדים הכלכליים והפוליטיים. ברם, בהתרוממות הרוח ששררה באותם ימים, נטו הכל לחשוב 'בגדול'. הפוליטיקאים התחרו זה בזה בשליפת רעיונות גרנדיוזיים לפיתוח: הקמת קריית תעשייה שתתחרה בחיפה, כריית תעלת ימים מירושלים לים מלח, בניית שדה תעופה בעטרות (קלנדיה) שיאפיל בגודלו על זה הקטן בלוד - שום דבר לא היה גדול מדי לעיר הנצח. ושום דבר מזה לא יצא לפועל.
החלטת הממשלה על הצורך ב"ירושלים גדולה" יצרה באותן שנים סדר עדיפויות מעוות. מדיניות ההתפשטות הטריטוריאלית, שבעקבותיה נבנתה טבעת השכונות החדשות (ההיקפיות) בעיר, הייתה בעוכרי פיתוח התעשייה והתיירות; בניית עשרות-אלפי יחידות דיור והכנת התשתיות לשכונות הענק נגסו בכ-80% מעוגת ההשקעות הממשלתית בעיר. בשנות השמונים, כאמור, השתנה מקומה של ירושלים בסדר העדיפויות הלאומי, ועיקר ההשקעות הופנו לחיזוק ההתנחלויות סביב לה. אמנם, ירושלים הפכה לגדולה בערי ישראל - פי שלושה מתל-אביב - אולם חוסנה הכלכלי הלך והתערער: העיר הידרדרה, עד שבסוף שנות התשעים הגיעה למקום האחרון בדירוג הכלכלי של הערים הגדולות והבינוניות בארץ. עם הזמן הפכה לענייה שבערים, עם שיעורי עוני כפולים כמעט מִשל כלל האוכלוסייה בישראל. גם הפערים שבה, במיוחד בין יהודים לערבים, היו הגדולים בארץ. במונחים מספריים (נכון ל-2006): 36% מהירושלמים חיים מתחת לקו העוני; שיעור המשפחות היהודיות שמתחת לקו עומד על 23.2%, ואילו בקרב המשפחות הערביות - 63.5%.
ישראליזציה? פלסטיניזציה!
היעד החמישי, הפוליטי, נועד להביא ל"ישראליזציה", לשוויון ולדו-קיום עם ערביי העיר. בהופעה באו"ם לאחר איחוד העיר, הודיע שר החוץ אבא אבן כי ישראל מבטיחה למיעוט הערבי בירושלים שוויון מלא בזכויות ובשירותים. בעוד שעתידם הפוליטי של הפלסטינים היה לוט בערפל (היו שדיברו על מדינה עצמאית או על אוטונומיה), הרי שלגבי ערביי ירושלים, המדיניות הייתה ברורה: אלה מהווים חלק בלתי נפרד מהעיר המאוחדת. גם כאן, באנלוגיה הידועה, היו קובעי המדיניות בטוחים כי בתוך שנים אחדות ישתלבו התושבים הערבים בחיי העיר, כשם שערביי ישראל השתלבו אחרי 1948 בחיי המדינה. הממשלה החליטה להקדיש משאבים מיוחדים לקידומם ואף הסדירה בחקיקה ליברלית את מעמדם וזכויותיהם. אלא שעד מהרה התברר כי המשאבים, שנדרשו להעלאת רמת השירותים והתשתיות במזרח העיר, הופנו רק לחיזוקו ולהגדלתו של הרוב היהודי. ה"ישראליזציה", שדיברה על שוויון לערביי ירושלים, התחלפה עד מהרה במדיניות חדשה - כזו שהערימה עליהם קשיים רבים ונועדה לגרום להם לנטוש.
מדיניות התכנון העירונית יצרה שני סטנדרטים של תכנון בעיר: תכנון אורבני ליהודים ותכנון פוליטי לערבים, במסגרתו צומצמו עד מאוד אפשרויות הבנייה שלהם. נוכח צעדים אלה הגיבו
ה"ישראליזציה" הפכה אפוא ל"פלסטיניזציה"; הפלסטינים בירושלים הזדהו עם המאבק לשחרור לאומי. שוב לא ביקשו שוויון זכויות או שירותים והטבות, כי אם היפרדות מישראל וקביעת מזרח העיר כבירתם.
הר הבית בידינו - ואז?
היעד השישי והאחרון של מדיניות ישראל בירושלים לאחר 1967 היה בין-דתי: הפרדת המקומות הקדושים בירושלים מהסכסוך הפוליטי על הארץ - יעד, שליווה למעשה את התנועה הציונית מראשית דרכה. את העמדה הזו ביטא בצורה ציורית חיים ויצמן, באומרו: "לא אקבל את העיר העתיקה, אפילו יתנו לי אותה בחינם". הקשר הגורדי בו נקשרו המקומות הקדושים בעיר היה תמיד לרועץ עבור הציונות, וזו ביקשה להיפטר מהם. גם אחרי 1948 תמכה ישראל הרשמית ב"בִּנאוּם פונקציונלי" של המקומות הקדושים, כתחליף לבנאום שביקש האו"ם להחיל על העיר כולה. ביולי 1967, לאחר נפילת המקומות הקדושים בידי ישראל, הודיע מזכ"ל "הקונגרס המוסלמי העולמי" (לימים "ועידת מדינות האיסלאם") כי "700 מיליון מוסלמים לעולם לא יסכימו לשליטה פיזית של ישראל במקומות הקדושים להם בירושלים. הפיתרון היחיד לבעיה הוא בִּנאוּם פונקציונלי שלהם בחסות האו"ם".
אם כן, לראשונה בתולדות הסכסוך נקרתה לישראל הזדמנות נדירה
לפתור את הבעיה בהסכמה עם הקהילה הבינלאומית והעולם המוסלמי. אך כפי שאפשר היה לצפות, באווירת האופוריה והביטחון העצמי דאז נדחו ההצעות שהעלו אז שרים ומומחים בישיבות הממשלה, לפיהן יש להסתפק בהחלת הריבונות הישראלית על הרובע היהודי ועל הכותל המערבי - ולהימנע משליטה במקומות הקדושים לאיסלאם ולנצרות. כך החמיצה ישראל הזדמנות פז לבִּנאוּם המקומות הקדושים ולהפרדתם מסוגיית הסכסוך הישראלי-ערבי.
שורת החמצות היסטוריות ליוותה את הניסיונות לפיתרון בעיית הר הבית, דוגמת השיחות עם סאדאת בשנות השבעים והשיחות הסודיות עם חוסיין על אופציית הבִּנאוּם או האופציה הירדנית בשנות השמונים. היום כבר אפשר לומר בפה מלא כי ישראל נכשלה במדיניותה לבסס את ריבונותה ואת שליטתה בהר הבית, בכל הממדים המקובלים לבחינת הסוגיה: הלגיטימציה הבינלאומית לא הושגה; הסמלים, החוק והמשפט הישראליים לא הוחלו במקום; ישראל אינה האחראית (ודאי לא הבלעדית) לסדר הציבורי ולביטחון בהר. את הביטוי הבולט ביותר לכישלונה של ישראל בהפרדת סוגיית הר הבית מהסכסוך הישראלי-ערבי אפשר לראות במשקל הנכבד שניתן לה בדיוני ועידת קמפ-דייוויד 2000. כך, בניגוד למדיניות הממשלה ושאיפותיה, הפכה סוגיית המקומות הקדושים ללב לבו של הסכסוך.
לחשוב את ירושלים מחדש
"חשבון נפש" עניינו חשיבה מחדש והסקת מסקנות מן הכישלון. הסיבות לכישלון חלקן בתחום קביעת המדיניות - וחלקן בתחום ביצועה בפועל. המחויבות לקונספציה שהפכה לאידיאולוגיה ולשטחים שהפכו למקודשים יצרה קיבעון מחשבתי, אשר מנע מקובעי המדיניות לחשוב מחדש. אלא שככל שהתבררו ממדי כישלונה של המדיניות, כך דבקו בה הפוליטיקאים עוד. בדיעבד, ניתן אולי להבין את האילוצים של קובעי המדיניות בירושלים, שגרמו להם ליזום או לאשר, בשנים הראשונות לאיחודה, את ההחלטות החפוזות, היומרניות והבלתי שקולות. ניתן אולי להבין ואף לסלוח על טעויות שנעשו מאוחר יותר בשלבי ביצוע המדיניות בשנות השבעים והשמונים, על אפם ועל חמתם של המומחים ולמרות אזהרותיו של טדי קולק. אך לא ניתן להבין, ודאי לא לסלוח, על ההתעקשות המוזרה של קובעי המדינות ומבצעיה להמשיך בדרכם, גם כאשר נראו בעליל תוצאותיה ההרסניות.
אולי עכשיו, בהזדמנות החגיגית של יום השנה ה-40 לאיחוד העיר, יהיו בין קובעי המדיניות מי שיעצרו לחשבון נפש לאומי, לשאול את עצמם: אחרי שכבר ניסינו כמעט הכל, וכמעט הכל נכשל, אולי "נחשוב את ירושלים מחדש"? משלא הצלחנו להפוך אותה לעיר חד-תרבותית, חד-דתית וחד-לאומית, נשאלת ביתר תוקף
השאלה: לשם מה? אולי ההיפך הוא הנכון? אולי דווקא בגישה שונה, השוברת את המוסכמות, נוכל להשיג מה שלא הצלחנו עד כה? אולי במקום לנסות לשנות את פני ירושלים, לקבוע בה עובדות חדשות ולהרחיבה - ננסה פשוט לשנות את עצמנו, לשחרר את מוחנו מקיבעונו רב-השנים? אולי ננסה לקבל את ירושלים כמות שהיא: עיר רב-תרבותית, בין-דתית ודו-לאומית, מושגים שכה הפחידו אותנו בעבר? אולי צוחקת לה ירושלים בסתר לבה, מתבוננת בלעג ממרומי ההיסטוריה על הישראלים החדשים המבקשים להפוך אותה לְמה שאיננה, ולעולם לא תהיה?
אולי דווקא "חלוקת ירושלים" כמִתווה פוליטי ישיג עבורנו, הישראלים, יותר מן המתווה הפוליטי האנכרוניסטי של ה"איחוד"? ומה מחלקנו ייגרע אם תהפוך העיר העתיקה - פחות מאחוז אחד משטחה של הבירה - למקום שבו נהיה שותפים, ולא בעלים? ומה נורא יהיה אם חלק קטן כזה יהיה במעמד בין-לאומי? אולי אז תהפוך ירושלים מ"בעיה" ל"פיתרון"; ל"מפתח הגדול" של הסכסוך במשמעותו הרחבה יותר, לא רק הפוליטית. עיר המריבה יכולה להיות המפתח לשערים חדשים: ללבו של העולם המוסלמי, להתפייסות עם מדינות ערב, לשלום עם הפלסטינים.
הכותב הוא ראש החוג למדיניות ציבורית במכללת בית ברל, ומחבר הספר "סינדרום ירושלים". במשך 12 שנים עבד לצידו של ראש העיר קולק, ואף שימש יועץ לרה"מ ברק לנושא ירושלים במו"מ עם הפלסטינים
לפנייה לכתב/ת 
