לאן נעלמו עודפי התקציב?

לקראת סוף שנת 2007, המשק הישראלי מציג כמה נתונים שאפשר לפרש כחיוביים: בקופת המדינה נותרו עודפי תקציב לא מנוצלים בהיקף של מיליארדי שקלים; שיעור המסים שנגבה בפועל גבוה הרבה יותר מהתחזיות שפורסמו בשנה שעברה; וגם שיעור הצמיחה היה גבוה מכפי שחזה משרד האוצר בסוף 2006. לכאורה, מדובר בסימנים מעודדים. יחד עם זאת, הנתונים מעוררים כמה שאלות: מדוע ההתפתחויות האלה אינן באות לידי ביטוי בשיפור המגמות השליליות בחברה הישראלית? האם משמעות עודפי התקציב היא שאין למשרדי הממשלה מה לעשות בכסף? אם בכל זאת נוצרים עודפים - מדוע הם אינם מופנים למערכת החינוך או לעיבוי סל התרופות? ואם המשק מצוי בצמיחה מוגברת, מדוע משרד האוצר מבקש גם השנה להמשיך ולקצץ בקצבאות המיועדות לאוכלוסיות החלשות? 

גודלו והרכבו של תקציב המדינה נתונים במחלוקת אידיאולוגית, פוליטית ומקצועית. יש שיאמרו שעליו להיות רחב הרבה יותר מכפי שהוא כעת, שאין לחשוש מגירעון ושעודפי התקציב צריכים להיות מנוצלים ביעילות במשרדי הממשלה - ולא 'להיזרק' לכיסוי החוב הלאומי. אחרים יטענו שהתקציב צריך להיות קטן עד כמה שניתן, ושיש להפנות כמה שיותר משאבים לכיסוי החוב ולצמצום הגירעון. התפיסה השנייה היא זו השלטת במשרד האוצר. פקידי המשרד, שבשנים האחרונות נאלצו להתמודד עם חילופי שרים תכופים ודרישות הולכות וגוברות להגדיל את תקציב המדינה לאור נתוני המשק החיוביים, פיתחה כמה כלים שנויים במחלוקת כדי לשמר את התפיסה הזו. זה הזמן למנות, בקצרה יחסית, כמה מהדרכים הללו.

תחזיות שגויות: הטעייה מכוונת או פסימיות זהירה?

אחד מתפקידיו של משרד האוצר הוא להציג מדי שנה לממשלה והציבור נתונים מאקרו-כלכליים לקראת גיבוש תקציב המדינה ואישורו. מכיוון שמרבית הוצאות המדינה ממומנות בכספי מסים שנגבים מהאזרחים, האוצר מפרסם את תחזיותיו לשיעור הצמיחה של המשק בשנה הממשמשת ולסכום ההכנסות של המדינה מגביית מסים. כגורם מקצועי, על האוצר לדייק עד כמה שניתן בתחזיותיו כדי

לאפשר למקבלי ההחלטות להגיע להכרעה הטובה ביותר. בפועל, בשנים האחרונות האוצר מפרסם באופן עקבי תחזיות שגויות ונמוכות בהרבה מהנתונים במציאות - בין אם מתוך הטעייה מכוונת ובין אם מתוך פסימיות זהירה.

בשנים 2004 ו-2005 תחזית האוצר לשיעור הצמיחה במשק היתה נמוכה בלמעלה מ-2% משיעור הצמיחה בפועל, ואילו ב-2006 התחזית היתה נמוכה ב-1.1%. ממוצע הצמיחה בשלוש השנים האלה עמד על 5%, בעוד ממוצע תחזיות האוצר עמד על 3% בלבד - כמעט מחצית מהצמיחה בפועל. הפערים מתבטאים במיליארדי שקלים המצויים בקופת המדינה, אבל 'לא נספרו' בדיונים שבהם נקבע גודל התקציב. בהצגת התחזיות הנמוכות האוצר מפיק רווח כפול: ראשית, הוא יכול לחסוך את הלחץ הציבורי להגדלת הוצאות המדינה. שנית, כשהצמיחה תתגלה כגדולה הרבה יותר, הוא יוכל להתפאר בהצלחה הגדולה של המשק הישראלי, שהתעלתה לכאורה מעל לכל התחזיות. אולם דבר אחד ברור: המצב שבו גורם מקצועי טועה בתחזיותיו שנה אחר שנה אינו תקין.

חוק הפחתת הגירעון: הגבלת ההוצאה התקציבית

למעשה, כיום אין כל קשר בין צמיחת המשק או שיעור הכנסות המדינה לשירותים הניתנים לאזרח. גם אם ישראל תהפוך למרכז תיירות עולמי, מכוניות יחלו לנסוע על דלק המורכב ממיץ תפוזי JAFFA, ובין הוד-השרון לפתח-תקווה ייחשפו שדות הנפט הגדולים בתבל - גם אז הממשלה לא תוכל להגדיל בצורה משמעותית את תקציב המדינה.

ב-1992 חוקקה הכנסת את חוק הפחתת הגירעון. מטרתו היתה להקטין את היחס בין הכנסות המדינה להוצאותיה, ולוודא - כביכול - שהמדינה אינה מוציאה יותר משהיא יכולה להרשות לעצמה. בשנת 2004, בתקופת כהונתו של בנימין נתניהו כשר האוצר, הוכנס תיקון לחוק לפיו בשנים 2005 עד 2010 תקציב ההוצאות של הממשלה יגדל ב-1% בשנה לכל היותר. משמעות התיקון היא ששיעור ההוצאה התקציבית נקבע מראש לכמה שנים, ולהכנסות המדינה תפקיד חד-צדדי בלבד בבניית התקציב: אם הן נמוכות במיוחד, הגידול בהן ייבלם כדי לא לנפח את הגירעון; אם הן גבוהות - גם אז ייבלם הגידול. למה? כי ככה אומר החוק.

ב-2005, בתקופת ממשלת אולמרט-פרץ, עלתה המגבלה על גידול תקציב ההוצאות ל-1.7% בשנה. בדיונים על התקציב שהתקיימו בימים האחרונים מפלגת העבודה דרשה להעלות את המגבלה ל-2.5%, אך ויתרה על דרישתה לעת עתה. בדיוק כמו תחזיות האוצר השגויות, גם כאן משמעותו של כל אחוז היא מיליארדי שקלים שייכנסו - או לא - לתקציב המדינה. אך כל עוד החוק קיים, הקשר בין הכנסות המדינה להוצאות ניתק, ויכולתה של הממשלה להגדיל את התקציב בהתאם להתפתחויות במשק מוגבלת.

תוספת תמורת קיצוץ: נא להכיר, ה"קופסאות"

הכלל שמתאים לרפורמות ארוכות טווח או להסכמים על תוספות שכר מדורגות - תוספת תמורת קיצוץ - בעייתי כשמדובר בתוספות חריגות ומידיות של מיליארדי שקלים. מלחמת לבנון השנייה והנסיגה מרצועת עזה דרשו תקציבים מידיים של מיליארדי שקלים, שלא ניתן היה לספוג במסגרת התקציב כפי שנקבעה בחוק. לכן במשרד האוצר המציאו פטנט שנקרא "קופסה": תוספת כסף לתקציב המדינה, שלא נספרת כחלק מההוצאה התקציבית. לדוגמה, בעקבות מלחמה לבנון נוסף לתקציב 2007 מענק מיוחד לביטחון בגובה של 1.6% מהתקציב של השנה הקודמת, שהינו שלושה עד ארבעה מיליארד שקל. תקציב 2007 היה גדול ב-3.3% מתקציב בפועל, אך רשמית הוא גדל רק ב-1.7% - כי 'חוק זה חוק', וצריך לשמור על המגבלה על ההוצאה התקציבית.

השימוש ב"קופסאות" ממחיש שבקופת המדינה מצוי כסף, ושהוצאתו לא מערערת את המשק הישראלי. לראייה, הוצאות המלחמה וההתנתקות החריגות בהיקפן לא קטעו את הגידול בצמיחה ובהכנסות המדינה ממסים, לא הבריחו משקיעים ולא הביאו להורדה בדירוג האשראי של ישראל. אם כך, מדוע בעתות חירום או כשמדובר בפרויקטים מיוחדים, ממשלת ישראל איננה מוסיפה את הכסף ישירות לתקציב במקום להמציא פטנט חדש ושנוי במחלוקת? ואם במשרדי האוצר והחינוך רוצים לשנות את פני החינוך בישראל, מדוע לא להוסיף מענק של כמה מיליארדי שקלים לתקציב 2008 כ"קופסה" - ולשמור על מסגרת התקציב?

את התשובות לשאלות הללו ניתן רק לנחש: במשרד האוצר, שמנסה לשמור על התקציב קטן ככל שניתן, יודעים שאם תוספת חירום גדולה לביטחון תיכנס לתקציב המדינה כחלק בלתי נפרד מההוצאה התקציבית, בשנה הבאה התקציב ייאלץ להיות גדול יותר. שכן במקרה כזה, הגידול של 1.7% אחוז בתקציב יתחשב גם במענק; התשובה לשאלה השנייה היא שה"קופסאות" משמשות לצורכי ביטחון בלבד. כנראה שלא הופעל עד כה לחץ ציבורי ופוליטי חזק מספיק כדי להעביר מענקים כאלה גם לתחומים אזרחיים וחברתיים.

הפניית כספים לחוב הלאומי: אידיאולוגיה תקציבית

בתחילת השיעור העלינו שאלת תם: אם יש עודפים לא מנוצלים של מיליארדי שקלים בתקציבי משרדי הממשלה, מדוע לא מפנים אותם למטרות חברתיות? כיוון שבמשרד האוצר, האחראי על ההוצאה התקציבית ועל הכספים העודפים, ובמידה רבה גם מהווה את הגורם ליצירתם, מעדיפים באופן גלוי ומוצהר להעביר את הכספים הללו לכיסוי החוב הלאומי של מדינת ישראל. מהו בכלל החוב הלאומי? בדיוק כמו שאנחנו יכולים לקחת הלוואה מהבנק ולהחזיר אותה במשך כמה חודשים או שנים - כך גם הממשלה לווה כסף מגופים שונים. החוב הלאומי של ישראל הוא סכום הכסף שהממשלה צריכה להחזיר לתושבי המדינה ולגורמים

מחוצה לה, בהם אזרחים זרים ומדינות זרות. הוא תוצר של הלוואות שהמדינה לוקחת כדי לממן פעילויות שאי-אפשר לבצע בכספי המסים. מדי שנה, המדינה מקדישה בתקציב סכום כסף שנקבע מראש לטובת החזרי חובות.

בהתחשב ביציבות הכלכלית של המדינה מצבו של החוב הלאומי אינו רע, ובפועל אין סיבה להעביר עודפי תקציב לא מתוכננים להחזרת החוב. שיעור החוב של ישראל ביחס לתוצר הוא 80% - הגבוה ב-2% בלבד מהממוצע של ארגון המדינות המפותחות (ה-"OECD"). בנוסף, קצב גידול האוכלוסייה הגבוה, המשפיע על יכולתה להחזיר את החוב, גדול משל רוב מדינות אירופה. לכן כלכלנים רבים, כמו חתן פרס ישראל אריאל רובינשטיין, טוענים כי מצבו של החוב הלאומי של ישראל בכי טוב. הסיבה שבגינה האוצר מעביר את עודפי התקציב לכיסוי החוב הלאומי היא אידיאולוגית. למרות הנתונים הכלכליים, הצמיחה וקצב גידול האוכלוסייה, באוצר מגדירים את צמצום החוב כמטרה נעלה. ושוב, כמו בסעיפים הקודמים, גם הפעם מדובר במיליארדי שקלים שאינם מנוצלים - למרות שנועדו במקור לשימושם של משרדי הממשלה.

ובשנה הבאה?

"מדיניות האוצר היא פועל יוצא לדוגמטיות ולקיפאון מחשבתי שעיקרו קיצוצים בתקציב, ועוד פעם קיצוצים בתקציב, מבלי להבחין כלל ועיקר בנקודות היפוך מאקרו-כלכליות המחייבות נקיטת מדיניות אחרת", הכריז ב-2004 אהוד אולמרט - אז שר התמ"ת והיום ראש הממשלה - במהלך הדיונים על התקציב. אולמרט היטיב לנסח אז את הביקורת על מדיניות האוצר, שממשיך גם היום לשמר תקציב מצומצם ככל הניתן ולסכל את כל הניסיונות להרחיבו, באמצעות כלים שכמה מהם פירטנו כאן. וכל זאת, כאמור, למרות שבקופת המדינה יש לא מעט כסף שניתן להפנות להשקעה במטרות אזרחיות רבות.

בין 2004 ל-2007 לא חלו שינויים רבים במדיניות האוצר ובמגמות המאקרו-כלכליות בישראל. ההפך הוא הנכון: צמיחת המשק נמשכה, ההכנסות ממסים עוקפות את התחזיות, הכלכלה ספגה בהצלחה את הוצאות ההתנתקות והמלחמה בלבנון - ובתקציבים ובחוקי ההסדרים נמשכו הקיצוצים הרוחביים. בינתיים, לא מסתמן כל שינוי במדיניות.

• יואב ריבק ויאיר טרצ'יצקי הם עיתונאים וכותבי הבלוג "לחץ חברתי" . לסברים נרחבים ומאמרים נוספים על תקציב המדינה וצמצומו לחצו כאן
  

המכללה החברתית-כלכלית  מונעת בידי פעילים ואנשי אקדמיה המלמדים בה בהתנדבות, ופועלת כדי להקנות לתלמידים בכל הארץ ידע ביקורתי ותיאורטי על החברה הישראלית - לצד כלים מעשיים לשינוי חברתי. מדור שבועי מגיש שיעורים מתוך תוכנית הלימודים של המכללה. לכל השיעורים לחצו כאן