רק לא להיות שמוּם: האו"ם מחפש את דרכו
מי ישכין שלום במזרח התיכון, מה עושים עם התוקפנות בקווקז ואיך הופכים את מועצת הביטחון לגוף מייצג ורלבנטי? ביום הולדתו ה-63 ואחרי שורה של כישלונות, נדרש ארגון האומות המאוחדות לחשבון נפש נוקב. מבט על הגוף הבינלאומי החשוב מכולם, שנקלע לצומת דרכים
ואולם, דומה שהשנה התהיות על תפקודו של הארגון ועל מידת הרלבנטיות שלו במאה ה-21 הוסיפו לצלילים החגיגיים נופך צורם. זאת, על רקע הקיפאון המתמשך במועצת הביטחון בשורה של נושאים - החל בניסיון לעצור את הגרעין האיראני וכלה במאמצים להשכין שלום בסומליה - ולאור הקשיים של הארגון להביא להתקדמות משמעותית בהשגת יעדי הפיתוח העולמיים שהציב לעצמו ב-2000. אפילו מזכ"ל האו"ם באן קי-מון, הסוגר בעוד חודשיים שנה בתפקיד, הורה על רפורמה בהתנהלות הארגון שבראשו הוא עומד.
מועצה במשבר
אף שלאו"ם זרועות רבות ותפקידים רבים, בישראל מתבוננים בעיקר על מועצת הביטחון. זאת, מאחר שעם הקמת הארגון ב-1945 הונחה על שולחנה סוגיית הסכסוך הישראלי-פלסטיני. 63 שנה מאוחר יותר, נמנית סוגייה זו עם 104 הנושאים המופיעים בסדר יומה של המועצה, ועשרות ההחלטות שקיבלה המועצה בנושא עדיין לא הצליחו לקרב את הפתרון לסכסוך זה.
דגלי החברות באו"ם מתנופפים במטה האו"ם בניו יורק (צילום: דנה צימרמן)
למרות הכישלון במציאת פתרון לסכסוך הישראלי-פלסטיני, נפתרו בתיווך האו"ם סכסוכים בינלאומיים וסוגיות אזוריות משמעותיות. בין אלה: המלחמה בבוסניה, מלחמת האזרחים בליבריה, ובעיית האפרטהייד בדרום אפריקה, שכולן הגיעו לכדי פתרון בעשור הקודם, בתקופה שלאחר קריסת מסך הברזל וקץ המלחמה הקרה. אבל בעשור האחרון, נראה שירח הדבש במועצת הביטחון הסתיים. אחרי שהשנים הראשונות של המאה ה-21 התאפיינו במתיחות בין ארצות הברית למועצת הביטחון ולאו"ם כולו על רקע התוכנית האמריקנית - שהתמששה - לפלוש לעיראק, מתאפיינת התקופה האחרונה במתיחות בין-גושית חריפה בין רוסיה (ולעתים גם סין) למערב, בנוסח המלחמה הקרה.
לשם המחשה, חיפוש אינטרנטי על הצירוף "מבוי סתום במועצת הביטחון" מניב תוצאות רבות מהתקופה האחרונה - החל במבוי הסתום על קוסובו, דרך המבוי הסתום על המלחמה שאירעה הקיץ בין רוסיה לגאורגיה, וכלה בזה השורר בקרב החברות במועצה על הצורך לערוך רפורמה בגוף עצמו - רפורמה שגם בכירים הארגון מכירים בנחיצותה.
בראיון מיוחד עם ynet לפני כשבועיים, אמר מזכ"ל האו"ם באן: "יש צורך להרחיב את המועצה כך שתכלול יותר חברות, וכן דרושה התנהלות שקופה יותר של המועצה מבחינת דיוניה. שני הנושאים האלה חשובים מאוד - בהתחשב בשינויים הפוליטיים הנרחבים והמדהימים שחלו בעולם בשישים השנה האחרונות. כל המדינות החברות באו"ם מסכימות שיש צורך ברפורמות. גם נשיא האסיפה הכללית תומך בהחלטה הזאת. ואולם, הכל תלוי ברצונן ובהחלטותיהן של המדינות החברות".
וטו על הווטו
סעיף 23 בפרק החמישי באמנת האו"ם קבע כי חמש מדינות יכהנו כחברות קבועות במועצה - ארצות הברית, בריטניה, צרפת, רוסיה (וקודם לקריסת מסך הברזל, ברית המועצות) וסין. ישיבתה הראשונה של מועצת הביטחון של האו"ם התקיימה בלונדון ב-17 בינואר 1946, עת מנה ארגון האו"ם 50 מדינות חברות. ואולם, 62 שנה מאוחר יותר, מונה האו"ם 192 חברות בעוד שהרכב המועצה – כפי שהוא מתבטא בחברותיה הקבועות - עדיין משקף את המצב ששרר בעולם עם תום מלחמת העולם השנייה, ולא את תמונת המצב העולמית כיום.
מקרב מדינות אסיה, דורשת יפן - המדינה השנייה בתרומתה השנתית לאו"ם - להצטרף כחברה קבועה, אך לעומתה טוענת הודו - ענקית כלכלה מתפתחת - כי התואר ראוי לה יותר. במקביל באמריקה הלטינית, תובעת ברזיל, עוד ענקית כלכלית שנמצאת בעלייה, מושב קבוע במועצה, בעוד שארגנטינה ומקסיקו סבורות כל אחת כי הן ראויות למושב הקבוע ולא ברזיל, שברוב חוצפתה גם אינה מדינה דוברת ספרדית. הוא הדבר גם באפריקה - שם סבורה קניה כי החברות הקבועה נועדה לה, בעוד שדרום אפריקה גורסת כי היא ראויה למושב הקבוע.
פתיחת המושב ה-63 של האסיפה הכללית (צילום: דנה צימרמן)
סוגיה זו, אם כן, אינה פשוטה לפתרון, ועליה נוספת בעיה אחרת - שאלת זכות הווטו שבה מחזיקות חמש החברות הקבועות הנוכחיות. והיה ותורחב מועצת הביטחון כך שתכלול חברות קבועות נוספות - האם יקבלו המצטרפות החדשות זכות וטו גם הן, או שמא ייאלצו חמש הקבועות לוותר על הפריבילגיה שבה החזיקו יותר משישים שנה? גורם באו"ם העריך באחרונה באוזני ynet כי אף לא אחת מהחברות הקבועות תוותר על זכות הווטו שניתנה לה, למרות שבריטניה טענה כי היא מוכנה "לשקול את האפשרות" אם עמיתותיה הקבועות במועצה ישקלו אף הן.
בינתיים, המנהיג היחיד העומד בראש אחת החברות הקבועות שקרא בצורה מפורשת לרפורמה במועצה היה נשיא צרפת ניקולא סרקוזי, שטען זאת בנאומו בפתח המושב ה-63 של האסיפה הכללית בחודש שעבר. עם זאת, סרקוזי לא ציין כיצד יש לבצע רפורמה שכזו, וכמובן שלא התייחס להשלכות הפרקטיות של הצעד, בין היתר על זכות הווטו. ואולם, ייתכן שבשנה האחרונה יחולו התפתחויות בתחום זה, שכן הטיפול בנושא - שהיה עד לאחרונה נחלתן של קבוצות עבודה בלתי מחייבות - הועבר באמצע ספטמבר לידיה של האסיפה הכללית, שנשיאה הנוכחי, האב מיגל ד'אסקוטו ברוקמן מניקרגואה, ידוע בעמדותיו הביקורתיות כלפי ארצות הברית והמערב.
מציאות מורכבת
ואולם, למרות הבעיות המבניות של מועצת הביטחון והמתיחות הבין-גושית שמשפיעה לאחרונה גם על תפקודה, סבורים גורמים באו"ם כי קשייה של מועצת הביטחון וכישלונה לקצור הצלחות נובעים בראש ובראשונה מהסוגיות המורכבות המונחות על שולחנה. המועצה, שהוקמה כדי לטפל בבעיות הקשורות לשלום העולם ובטחונו, התמודדה בראשית ימיה בעיקר עם בעיות המאפיינות יחסים בין מדינות. כיום, רק סוגיה אחת המונחת על שולחן המועצה אכן עונה להגדרה הזאת - הסכסוך בין אתיופיה ואריתריאה. כל שאר הנושאים הם סוגיות מורכבות בהרבה, והקושי לפתור אותן נובע בין היתר גם מרתיעתן של המדינות החברות לשגר לאזורי העימות משקיפים.גורם בכיר במשרד תיאום פעילות משקיפי האו"ם ציין באוזני ynet כי הסכסוכים העולמיים השתנו בעשורים האחרונים מעימותים ברורים בין מדינות - למלחמות אזרחים בין מיליציות שונות. "אנחנו משגרים לאזור משקיפים לאחר שנחתם הסכם שלום ראשוני, כדי שהמשקיפים יסייעו לשמור על השלום. כאשר אין שלום שניתן לשמור עליו, אנחנו לא משגרים כוחות. זהו אחד הלקחים החשובים שהפקנו ב-15 השנים האחרונות. משקיפי האו"ם לא נועדו להשתתף בלחימה. זה פשוט לא הייעוד שלנו – ניסינו זאת בעבר, ונכשלנו. בנוסף, גם המדינות שתורמות לנו כוחות לא רוצות שהם יהיו בקו האש. התפקיד שלנו להתמקד בביטחון ובעניינים פוליטיים, ולפעמים יש לנו מנדט לפרוש כוח איתן יותר של משקיפים, שגם רשאים לפתוח באש".
שלט סמוך למטה האו"ם המוחה על הסחבת בדרפור (צילום: דנה צימרמן)
דוגמה יוצאת דופן היא סודן, לשם החליטה מועצת הביטחון לשגר כוח משקיפים ביולי 2007 במפגן אחדות יוצא דופן. ואולם, חודשים לאחר אישור המשימה התגלה כי הבטחות לחוד ומעשים לחוד, והכוח שהוצב על הקרקע סובל ממחסור חמור בציוד ובכוח אדם. "מאוד קשה למצוא משקיפים שיסכימו להיות שם", הודה הגורם באו"ם בשיחת רקע. "ברור מאוד שיהיו שם נפגעים ואפילו הרוגים בקרב המשקיפים - וכל מדינה ששולחת לשם משקיפים יודעת שתשלם מחיר ותצטרך להתמודד עם דעת הקהל. בנוסף, ממשלת סודן מציבה קשיים ותנאים בפני האו"ם שמקשים על מימוש ההחלטה", הוסיף.
אין ספק שההתנהלות בעניין דרפור פגעה באמינותו של האו"ם. בין הרפורמות שעליהן הורה המזכ"ל באן קי-מון עם כניסתו לתפקיד – דרש מהארגון – כלומר, מהמדינות החברות בו - לנהוג באחריות ולשאת בתוצאות החלטותיהן. "לא מספיק להצביע בעד החלטה מסוימת במועצת הביטחון - ואז לשכוח ממנה", אמר ל-ynet בחודש שעבר יועצו הבכיר של מזכ"ל האו"ם לענייני מדיניות, רוברט אור. "כדי שהאו"ם באמת יעבוד, אנחנו חייבים לעמוד בהתחייבויות שלנו, ולוודא שיש משאבים פוליטיים, אנושיים וכלכליים כדי לעמוד בהן".
האו"ם הוא סך חלקיו
למרות שעד כה התמקדה כתבה זו במועצת הביטחון של האו"ם, חשוב לזכור שהאו"ם אינו עוסק רק בענייני שלום וביטחון, אלא בנושאים רבים אחרים: פיתוח כלכלי וחברתי, סיוע הומניטרי, קידום זכויות אדם וענייני החוק הבינלאומי. עם כניסתו של באן לתפקיד, הציב שלושה נושאים נוספים בראש סדר עדיפויות הארגון: שינויי האקלים, שיפור הבריאות העולמית, והמאבק העולמי בטרור. לצד אלה, ממשיך באן את הפעילות להגשמת יעדי הפיתוח העולמיים של המילניום (ה-MDGS), שבראשם צמצום מספר העניים בחצי עד 2015. על פי ההערכות העדכניות, יעד זה אינו צפוי להתגשם – והעובדה שהעולם נקלע לאחרונה למשבר כלכלי חמור רק מרחיקה את הגשמתו עוד יותר."הדבר הכי טוב באו"ם - והכי קשה - הוא שהארגון הזה עוסק בכל נושא כמעט", מסכם אור. "הוא נוצר כדי לפתור בעיות קשות. אבל האתגר הוא לא לחכות שהבעיות הקשות ייזרקו לפתחנו, אלא למנוע מהן להפוך לבעיות הכי קשות. להקים קואליציות ולפתור בעיות לפני שהן הופכות לבעיות". ואולם, גם אור וגורמים אחרים באו"ם מודים כי בסופו של דבר האו"ם אינו ארגון מנותק, אלא מהווה את סך כל המדינות החברות בו. ואם אלה אינן מחליטות לפעול ומקבלות על עצמן התחייבויות, יעדיו - אצילים ככל שיהיו - לא יתגשמו.
דנה צימרמן, עורכת חדשות החוץ של ynet, שהתה במשך שישה שבועות במטה האו"ם בניו-יורק במסגרת תוכנית מיוחדת לעיתונאים שעורכת מחלקת ההסברה בארגון
לפנייה לכתב/ת 
