מדריך למבוכי התקציב
על מה נסב הוויכוח בממשלה? איך תשפיע הרחבת יעד הגירעון על המשק? איך משתלבת בתמונה דרישת האוצר לקיצוץ דרמטי? וכמה זה יעלה לנו? מדריך לקורא המבולבל
אלוהים נמצא בפרטים הקטנים: לתקציב המדינה, שעלה אתמול על שולחן הממשלה, צפויים לפיכך עוד ימים קשים עד שירד לאישור הכנסת. בינתיים אושרה רק המסגרת, כלומר סכום התקציב הכולל ובראש וראשונה מגבלותיו, שגוזרות את השורה האחרונה.
המאבק הפוליטי על הפרטים הקטנים של תוכן המסגרת - מה ומי יקבלו כמה פחות או יותר - נמצא רק בראשיתו. מה שהתנהל אתמול בממשלה היה הקרב
מה עומד מאחורי החלטת הממשלה, שקבלה את הצעת שר האוצר יובל שטייניץ? מה הן השלכותיה ואיזה מאבקים צפויים עד לגיבושה הסופי? להלן מדריך שיעזור לקורא הנבוך למצוא את ידיו ורגליו במבוכי התקציב ולצלוח אותם בשלום בדרכו לכנסת.
מהן מגבלות התקציב?
המגבלות הן יעד ההוצאה ויעד הגירעון. יעד ההוצאה הוא שיעור הגידול השנתי של ההוצאות לעומת התקציב בשנה שעברה. יעד הגירעון הוא הפער השלילי המכסימלי המותר, שבין הכנסות המדינה להוצאותיה בפועל.
מדובר בכללי ברזל שעל פיהם צריך להתנהל אפילו משק בית פרטי שלא רוצה לפשוט את הרגל. משק בריא הוא משק מאוזן שמתנהל במגבלות האמצעים אשר עומדים לרשותו, ובגבולות האשראי שהוא מקבל על סמך אמינותו ויכולתו לעמוד בתנאי הפירעון של חובותיו.
כיצד נקבעים היעדים האלה?
היעדים קבועים בחוק. את היקף ההוצאה השנתית ניתן להגדיל רק ב-1.7% מתקציב השנה הקודמת. שיעור התוספת נקבע בהתאם לשיעור הריבוי הטבעי של האוכלוסייה.
הגירעון מוגבל ל-1% מהתוצר הלאומי הגולמי (תל"ג) השנתי. התל"ג הוא הערך הכולל של המוצרים והשירותים שהופקו במשק, והוא מבטא בין השאר את שיעור צמיחת המשק. הערך הכולל האחרון של התל"ג היה כ-750 מיליארד שקל. לפיכך, מגבלת הגירעון החוקי הנוכחי עמדה על כ-7.5 מיליארד שקל.
מדוע הוחלט אתמול לתקן את החוק כך ששיעור הגירעון הנוכחי קפץ מ-1% ל-6%?
תקציב 2009 אושר בממשלה בקיץ שעבר על בסיס היעד החוקי של 1% כלומר בגירעון של כ-7.5 מיליארד שקל. אולם תקציב זה לא עבר בכנסת, והמשבר הפיננסי והכלכלי שפרץ בינתיים טרף את הקלפים.
הירידה הדרמטית בהכנסות ממסים, הרבה מתחת לאומדן, וגורמים נוספים, אילצו את הממשלה להתאים את יעד הגירעון החוקי לגירעון החדש שתפח בפועל באילוצי המשבר, ועלול לגדול עד סוף השנה עד כ-45 מיליארד שקל, כלומר 6% מהתל"ג..
איך תשפיע הרחבת יעד הגירעון על המשק?
זהו מצב קשה אך לא אנוש בהשוואה לקטסטרופה העולמית. הממשלה יכולה לשמור על רמת האמינות הגבוהה של המשק בשוק האשראי (לכיסוי שוטף של הגירעון במחיר זול) אם תציג לפחות תכנית רצינית להפחתה מדורגת של הגירעון עד ליעד הקודם. איש לא מצפה מכל ממשלה לעשות זאת בשנה אחת, במכת גרזן שתהרוס את המשק והחברה.
לפיכך ההחלטה החשובה ביותר שהתקבלה אתמול היא שהפחתת הגירעון תיעשה במתווה מדורג על פני 5 השנים הקרובות עד ל-1% ב-2014. מדובר במתווה משוער שיישומו תלוי בנסיבות, אבל הוא משקף לפחות שליטה במצב. לשוקי ההון זה מספיק בידיעה שמדובר במדיניות גמישה שתיבחן מדי שנה ותעודכן בהתאם לקצב ההכנסות ולחץ ההוצאות. עובדה שראש הממשלה נתניהו הוסיף להחלטה סייג לפיו חישוב המתווה יתוקן אם ישתנו הנסיבות אפילו השנה.
איך משתלבת בתמונה דרישת האוצר לקיצוץ דרמטי בתקציב?
התראת האוצר שמדיניות זו מחייבת קיצוץ של 14 מיליארד שקל, הדהימה בהיקפו שהוא חסר תקדים. אבל אין סיבה לבהלה. התקציב הוא דו-שנתי עד סוף 2010, כך שהקיצוץ השנתי הממוצע עומד על 7 מיליארד שקל. זהו סכום סביר יותר בתוקף הנסיבות, והוא יאפשר להגדיל את ההוצאה מבלי לפרוץ את מגבלות היעד של 1.7%. משרדי הממשלה אמורים לקבל באופן תיאורטי יותר מהסכום שעמד לרשותם ב-2008. עם זאת, בפועל הם יקבלו פחות, עקב הקיצוץ הצפוי.
על מה נסב הוויכוח בממשלה, בין תומכי ההחלטה למתנגדיה?
כיוון שהקיצוץ משולב עם הפחתת הגירעון, הוא חייב לבוא על חשבון משהו, אם תמשך מגמת הירידה בהכנסות ממסים. אלא שהוויכוח לא התמקד בשיעור ההפחתה אלא על שיעור הרחבת מסגרת ההוצאה.
אפילו מבקרי האוצר מהעבודה וש"ס, מסכימים שהיקף הגירעון מחייב ריסון תקיף. זאת אחרי שבקיץ שעבר תבעו בממשלת אולמרט להרחיב את מסגרת ההוצאה בתוספת לתקציבי הרווחה, בטענה שהמשק לא יינזק מגידול של מיליארד שקל בגירעון. אכן יש פער תהומי בין גירעון של 8.5 מיליארד ל-45 מיליארד שקל.
בעיקר לשרי העבודה היה אתמול קל יותר להתמקח שוב, הפעם עם נתניהו, על הרחבת מסגרת ההוצאה. אבל מבלי להזכיר את השפעתה על קצב הפחתת הגירעון. הנימוקים הושאלו מסדרת הטלוויזיה "חדר מיון". אהוד ברק, שדאג לגודל תקציב הביטחון יותר מאשר למצב המשק, המשיל את המשק במשבר לטיפול נמרץ בפצוע קשה שזקוק לעירוי דם. במצבו, אמר ברק, אין מקום לעשיית חשבון כמה מנות יצילו את חייו.
מהן ההשלכות של הצלת המשק המדמם בלי לעשות חשבון?
לא נראה כי השרים שהצביעו נגד מגמת האוצר לשמור על המשמעת התקציבית, התחשבו בהשפעה הקריטית שעלולה לגרום הרחבת ההוצאה והקטנת קצב הפחתת הגירעון, על שיעור האינפלציה והמוניטין של המשק בשווקים הפיננסיים. מוניטין זה קובע בין השאר את שיעורי הריבית שהממשלה נדרשת לשלם על גיוסי ההון שלה למימון הגירעון בתקציב השוטף.
המוניטין נמדד לפי היחס בין החוב לתוצר הלאומי (ראה לעיל). עד לא מכבר המשק קיבל ציון שלילי. היחס עבר את 100%, כלומר החוב היה גדול מהתוצר, מה שאותת על אמינות מפוקפקת והתבטא בגביית ריבית גבוהה על גיוסי ההון של הממשלה.
צעדי החירום הכלכליים של ממשלות הליכוד בעשור הנוכחי, שנעשו בתקופתם של שרי האוצר סילבן שלום ובנימין נתניהו, ריסנו את ההוצאות, הקטינו את הגירעון ייצבו את מצב המשק ותרמו רבות לצמיחה בתוצר. היחס ירד מתחת ל-80%, לקרבת השיעור המקובל במדינות המפותחות (60%-70%).
האוצר ובנק ישראל הזהירו אתמול שהצעד של הרחבת מסגרת ההוצאה והאטת קצב הפחתת הגירעון - שכרו יצא בהפסדו. זריקת המרץ למשק שאולי תזרז את היציאה מהמיתון, לא תשתלם. כבר עתה הגידול המואץ בגירעון שינה את מגמת היחס בין החוב לתוצר לכיוון השלילי שיתקרב ל-90%, שלא לדבר על הסכנה של אובדן שליטה על קצב האינפלציה, שהוביל אצלנו לקטסטרופה של שנות ה-80.
כמה זה יעלה לנו עכשיו?
במצבם הרגיש של השווקים הפיננסיים, המחיר שתידרש הממשלה לשלם על גיוסי ההון יתבטא קודם כל בהגדלה מיידית וניכרת של הריבית על גיוסי ההון בסדר גודל של 3-4 מיליארד שקל לשנה לפחות. הכסף הזה יילקחו מבסיס התקציב על חשבון הוצאות חיוניות אחרות אותן ביקשו מבקרי האוצר בעלי הגישה החברתית, לממן בהגדלת התקציב. לכן הגיב שר האוצר יובל שטייניץ על משל הפצוע המדמם של ברק, שגם בטיפול נמרץ צריכים להיזהר מפגיעה בעורק הראשי.
יש בכלל מקום להגמיש את התנגדות האוצר להרחבת מסגרת ההוצאה?
כרגע יש רק סימנים לפשרה. האוצר רמז שיסכים להגדיל את ההוצאה עד 2.5% במקום 1.7% בתוספת של 3.5 מיליארד שקל לתקציבי הרווחה, החינוך והבריאות, אבל רק בתמורה להקפאת השכר הציבורי שתקזז את עלות תוספות השכר הנגזרות מההסכמים האחרונים, בסך 3.5 מיליארד שקל. העיקר למנוע את פריצת מסגרת התקציב בכל מחיר. הדיל תלוי בהסכמת יו"ר ההסתדרות, עופר עיני, בדיוני השולחן המרובע. כרגע אין הסכמה.
במה אנחנו שונים מהממשלות ששפכו מיליארדי דולרים להצלת המשקים שלהם מהמשבר, בלי לעשות את החשבון של הגדלת הגירעון?
כי בנק ישראל לא מדפיס דולרים אלא רק שקלים שאין להם ביקוש בעולם, כפי שהתבטא הנגיד סטנלי פישר. המערכת הפיננסית שלנו אמנם יציבה לעומת הצונאמי שעבר על אמריקה ואירופה. אבל זה לא מוסיף לנו נקודות בשוק האשראי שממשיך לבחון את התנהלות המשק שלנו בזכוכית מגדלת. אנחנו עלולים לשלם ביוקר אם נעורר את הרושם שנסחפנו בהפקרות התקציבית.
מה עוד צפוי בסיבובים הבאים של המלחמה על התקציב?
שר הביטחון ברק אותת על כיוון המאבק הצפוי בימים הקרובים על "הפרטים הקטנים" שעושים את התקציב, כלומר על חשבון מי וכמה יבוא הקיצוץ השנתי של 7 מיליארד שקל. סוד גלוי הוא שחלק הארי צריך ואפילו יכול לבוא מתקציב הביטחון, לא על חשבון הביטחון אלא בקילוף שכבות השומן שצבר. ברק לא ייתן, ואף יילחם נגד כוונת האוצר להפקיע את ניהול תקציב הביטחון מהידיים הבלעדיות של חשבי מערכת הביטחון. שרי העבודה האחרים יילחמו נגד כרסום בתקציבים החברתיים. כל אחד רואה את העצים שלו וכולם יחד מתעלמים מהיער.
יש חדשות בסגנון המלחמה?
ספק אם המלחמה על תוכן התקציב סביב שולחן הממשלה, תתעלה מעל סגנון הבזאר התורכי שנערך שם בעבר. השרים יתמקחו עם ראשי האוצר, איש על תקציבו. באוצר רגילים לשריין את הקופה לקניית תמיכתם. גם אם לא
כולם יתיישרו, הרוב הגדול של תומכי התקציב שהושג בהצבעה אתמול מצביע על משקלם הפוליטי של מתנגדיו. בכנסת אומרים על שכמותם, "נלחמים כמו אריות ונופלים כזבובים".
את הפארסה הזאת, החוזרת כל שנה על עצמה, אפשר לחסוך בהליך תקין ובריא יותר שיקדים לדיונים והחלטה על סדר העדיפויות הלאומי במסגרת האמצעים הנתונים, אשר ממנו יגזרו את חלוקת העוגה. בינתיים בממשלות ישראל לדורותיהן העולם הפוך. סוף מעשה איננו במחשבה תחילה, לא רק בסוגיית התקציב.
