דו"ח מצא: המדינה כשלה, רוב המפונים בקרוואנים

"מדינת ישראל כשלה בטיפולה במפונים" - זו המסקנה המתנוססת בראש דו"ח ועדת החקירה הממלכתית לבחינת טיפול המדינה בשיקומם של 9,000 בני אדם, בני 1,940 משפחות, ש-26 יישוביהם פונו במסגרת יישום תוכנית ההתנתקות. הוועדה בראשותו של השופט העליון בדימוס אליהו מצא הגישה היום (יום ג') את הדו"ח המסכם של עבודתה לנשיאת בית המשפט העליון, דורית ביניש, וליו"ר הכנסת, ראובן ריבלין.

• לקריאת הדו"ח המלא
  

"חמש שנים לאחר הפינוי, ומבחן התוצאה חושף תמונה עגומה ביותר", מסכם הדו"ח. "רוב המפונים עדיין מתגוררים באתרי קרוואנים זמניים; בנייתם של מרבית בתי הקבע טרם החלה; הרוב המכריע של מבני הציבור טרם נבנו;

שיעור המובטלים מקרב המפונים כפול מהשיעור באוכלוסייה הכללית (לידיעה נפרדת בעניין מצב התעסוקה בקרב המפונים); מצבם הכלכלי של חלק מהמפונים קשה, ויש ביניהם לא מעט הזקוקים לסיוע של גורמי רווחה; יש שעדיין מתדיינים בערכאות השונות מול המדינה באשר לגובה הפיצוי. נמצא אפוא, כי מלאכת שיקומם של המפונים רחוקה מסיומה".

את האחריות למצב זה מטיל הדו"ח - בן קרוב ל-500 עמודים - ראשית כל על המדינה, אך גם על המפונים עצמם. המדינה, נקבע, כשלה לאורך תקופות ממושכות בהטמעת התפיסה ששיקום המפונים הוא בבחינת "משימה לאומית דחופה", והזניחה את הטיפול בשיקום במסגרת קהילתית - המסלול שבו בחרו בסופו של דבר רוב רובם של המפונים.

ואולם, גם המפונים עצמם זוכים לביקורת לא מועטה מצד הוועדה - בעיקר על כך ששיתוף הפעולה שלהם עם הרשויות היה לקוי, דרישותיהם היו מופרזות לעתים, ורובם נמנעו מכל פעולה עצמאית "לקחת את גורלם בידם" - אולם כל זאת, מובהר, אינו גורע דבר מהאחריות השיורית הבסיסית של המדינה.

לדו"ח הביניים הייתה "השפעה דרמטית"

נקודת אור מרכזית בדו"ח היא הקביעה המופיעה בו, כי מאז פרסום דו"ח הביניים של הוועדה, שהצביע על מרבית הכשלים כבר בספטמבר שעבר, חל "שינוי משמעותי במצב". לדו"ח הביניים, על פי הוועדה, הייתה "השפעה דרמטית על קידום הטיפול במפונים מצד הממשלה ועל דחיפת רבים מן המפונים עצמם לקבלת החלטות ולביצוע פעולות הנחוצות לשיקומם". שבחים יוצאי דופן מופנים בדו"ח כלפי מנכ"ל משרד ראש הממשלה, אייל גבאי, שגילה "מעורבות פעילה".

עם זאת, ממהרים להבהיר כותבי הדו"ח, "נותרו בעיות לא מעטות שטרם נפתרו", והמסר בדבר העמדת הנושא בראש סדר העדיפויות הלאומי "לא הועבר באופן ברור דיו אל כל פקידי הממשלה, ובהתייחסותה לחלק מהעניינים ממשיכה הרשות המבצעת להתנהל בדרך שגרתית, שלא הביאה לתוצאות הדחופות המיוחלות".

השופט מצא מגיש את הדו"ח ליו"ר הכנסת ריבלין (צילום: גיל יוחנן)

מגמת השינוי לטובה, קובעת הוועדה, "חייבת להימשך". היא אף קובעת לכך מסגרת נוקשה: "על הממשלה לפעול כך שתאריך היעד לסיום המעבר לבתי הקבע, לפחות ברוב רובם של היישובים, יהיה סוף שנת 2011". בתוך מסגרת זו, דורשת הוועדה מהממשלה להגדיר בהקדם האפשרי "לוח זמנים מפורט וקשיח להשלמת משימותיהם של כל הנוגעים בדבר".

את הכנת לוח הזמנים הזה דורשת הוועדה להשלים בתוך שלושה חודשים לכל היותר. כל הטיפול בנושא זה, מובהר, "קודם לכל משימה שוטפת אחרת".

בטווח הרחוק יותר, ממליצה הוועדה למדינה להכין "תוכנית מגירה" מסודרת למקרים שבהם יתעורר צורך לפנות אוכלוסיה שלמה ממקום מגוריה - לא רק בגלל מהלך מדיני, אלא גם, למשל, בגלל אסון טבע.

אין מסקנות אישיות

ועדת מצא קמה בעקבות דו"ח של מבקר המדינה, שפורסם בתחילת השנה שעברה. במסגרת עבודתה, קיימה הוועדה 38 ישיבות רשמיות שבמהלכן הושמעו בפניה 105 עדויות.

עדותם של עוד קרוב ל-400 עדים נגבתה באמצעות חוקרים.

הוועדה נמנעה מהסקת מסקנות אישיות, והציגה שלושה טיעונים להחלטה זו: אין במסקנות אישיות ערך מבחינת שיפור המצב הקיים; הוועדה התרשמה ש"לא הייתה כוונת זדון" מצד אף גורם מדינתי שטיפל במפונים; והסיבה העיקרית: הסקת מסקנות אישיות הייתה מאריכה מאוד את עבודת הוועדה, בגלל הצורך לאפשר לכל מבוקר להציג את עמדתו ולחקור את העדים - בעוד האיטרס המרכזי שלה היה לסיים את עבודתה במהירות, כדי לקדם את הטיפול במפונים.

במעמד ההגשה ליו"ר הכנסת, אמר השופט בדימוס מצא, שאליו נלוו וחברי ועדת החקירה, פרופ' ידידה שטרן וד"ר שמעון רביד, כי "זה הדו"ח שישים חותם של סופיות על הבעיות הלא פשוטות של המפונים. לדברי מצא, "לא כולם יהיו מרוצים" ממסקנות הדו"ח. "במבחן התוצאה", קבע, "אנו מדברים על כישלון שקשה להפריז בחומרתו". במסיבת עיתונאים שכינס בצהריים, הוסיף השופט בדימוס כי "בלי שום היסוס, מדובר בכישלון מוחלט וברור לחלוטין של הרשות המבצעת. החובה המוסרית, החברתית והתרבותית מוטלת על המדינה".

המדינה "קפצה את ידה" בתחילה, ואז נגררה לפזרנות

בראש רשימת הכשלים, מציבה הוועדה את כשלונה של המדינה בהגדרת חשיבותה של המשימה. מחברי הדו"ח הצביעו על "פער ניכר בין הרטוריקה הגבוהה של כל ראשי הממשלה לבין התפקוד המעשי של המדינה. רבים מבין המשרדים ראו את שיקום המפונים כמשימה שגרתית נוספת המונחת על שולחנם". עם זאת, הצביעה הוועדה על שתי תקופות שבהן הטיפול בנושא הואץ: השנה שסביב יישום ההתנתקות עצמה (אפריל 2005 - אפריל 2006), והחודשים שחלפו מאז דו"ח הביניים (ספטמבר 2009) ועד היום.

חלק בולט ומרכזי במסקנות הוועדה מוקדש ליישום הלקוי של מה שמכונה "פתרונות קהילתיים" - שיקום קבוצות של מתיישבים ויישובם המחודש באופן משותף. המדינה הניחה "הנחת יסוד שגויה", לשון הדו"ח, לפיה פתרון זה יועדף על ידי חלק קטן מהמפונים - ולכן יוחד לו סעיף קצר ולקוני בלבד בחוק יישום ההתנתקות. בין היתר, החוק לא הטיל כל מגבלות על תוכן ההסכמים לשיקום קהילתי, ו"איפשר העתקה לכל מקום, בכל תקציב וכמעט לכל קבוצה, אפילו ל-20 איש שאין ביניהם קשר קהילתי קודם".

אתר קרוואנים שבו שוכנו באופן זמני מפוני נצרים, באריאל

אלא שבפועל, בחרו 85 אחוז מהמפונים בפתרון זה - ואלו מצאו עצמם במאבקים משפטיים פרטניים שנמשכים עד היום, בגלל העדר חקיקה מתאימה המגדירה במפורש מה מגיע להם.

7 מיליארד שקל הוציאה עד כה המדינה על הטיפול במפונים, אולם רק מעט יותר ממחצית הסכום - 3.8 מיליארד שקל - תוקצב בהוראת חוק. עוד 3.2 מיליארד שקל  (סכום ביניים שממשיך לצמוח) נאלצה המדינה להוציא בעקבות החלטות מנהליות והסכמים "עוקפי חקיקה" שנערכו בנפרד. "מלכתחילה, קפצה המדינה את ידה בקביעת הפיצוי בחוק יישום ההתנתקות באופן לא סביר", קובע הדו"ח. כתוצאה מכך, נאלצה לאחר מכן להגדילו בדרכים שונות, תוך "כניעה מתמשכת ללחצים", ובסופו של דבר, עקב כך - "נהגה בפזרנות יתרה".

הסיבה המרכזית לכך היא אותו "מרוץ לקבלת הטבות", שנוצר בגלל "המסגרת חסרת הגבולות" לשיקום הקהילתי. כל קבוצת מפונים פעלה בנפרד באמצעים משפטיים ובאמצעות הפעלת לחצים על הרשויות, וכך נוצרו "הסכמי העתקה שאינם משיגים את תכליתם השיקומית, בשל העדר קשר קהילתי של ממש בין הפרטים השונים שהתאגדו בקבוצה". הוועדה מבקרת בחריפות הסכמים אלה, "שגיבושם ארך שנים, שעלו למדינה ממון רב, שהקנו למתיישבים הטבות מוגזמות, שכללו הקצאת קרקעות יקרות באזורי ביקוש במרכז הארץ, ושיצרו פערים בלתי מוצדקים בין קבוצות מפונים שונות".

זהו, קובעת הוועדה, אחד הגורמים העיקריים לעיכוב השיקום.

"על כל אדם מוטלת אחריות לשקם את עצמו"

אשר למפונים עצמם, הדו"ח פותח בשורת מחמאות כלפיהם: "הם מלח הארץ. בעבודה קשה, בהקרבה גדולה, בכישרון מעשה ובאמונה תמימה הקימו באזורים שפונו יישובים לתפארת". על הפינוי נכתב כי "הם נקרעו מביתם וממרכז עולמם. לרבים מהם גרם הפינוי טראומה נפשית עמוקה. עבור חלקם נלווה לשבר הנפשי גם שבר דתי, משפחתי, כלכלי ואידיאולוגי קשה".

ואף על פי כן, לא נפקד מקומם בין מושאי הביקורת. "גם בשים לב להתנהלותן הבעייתית של הרשויות", נכתב בדו"ח, "רבים מבין המפונים יכלו להקדים ולקחת את גורלם בידיהם - כפי שחלק אכן עשו - להשאיר מחלוקות שנותרו בינם לבין הרשויות לבירור עתידי, ולפעול במקביל לבניית בית הקבע, בלי להמתין עד שתיענה האחרונה בכל דרישותיהם ודרישות נציגיהם".

ניצן. "מצב בלתי רצוי של הנצחת האתר הזמני" (צילום: חיים הורנשטיין)

הוועדה מזכירה כי חלק מהמפונים (כמו גם חלק מהיישובים הקולטים), העלו לעתים "דרישות מופרזות במסגרת תהליכי משא-ומתן ממושכים שניהלו עם הרשויות". עוד נקבע, כי "העדר שיתוף הפעולה של חלק גדול מהמפונים בתקופה שקדמה להתנתקות - למרות שהיה מובן וצפוי מראש, ולמרות שאין בו כשלעצמו כדי לגרוע מאחריות המדינה - היה בעוכריהם ועיכב את שיקומם".

בעניין הקשיים החוזרים בהידברות בין המפונים לרשויות, מכירה הוועדה בכך שהמפונים הם האחראים לכך - אבל גם כאן, אין בכך כדי להסיר את האחריות השיורית מעל הממשלה, שהייתה צריכה "לצפות ולהיערך מראש" למצב של חוסר שיתוף פעולה, ו"לתפקד בהתאם".

בעניין זה מצאה הוועדה חריג אחד: "אף שניתן להבין את העדר שיתוף ההפעולה של המפונים, אין לקבל בהבנה את התנהלות המועצה האזורית חוף עזה, שהתנגדה באופן רשמי לכל שיתוף פעולה עם תוכנית ההתנתקות, ובכך זנחה את תפקידה כזרוע שלטונית שאמורה לפעול לקיום החוק ולטובת תושביה. דגם הפעולה של המועצה האזורית שומרון - אמפתיה למתיישבים תוך הכנה לקראת העתיד - הוא המודל הראוי לחיקוי".

נושא זה מסוכם בדו"ח כך: "אף שברמה הרעיונית סבורה הוועדה, כי על המדינה מוטלת האחריות ליצור את התנאים הנאותים לשיקומם של המפונים, אין לכחד כי השיקום עצמו הוא בראש ובראשונה משימתם של המפונים. על כל אדם, משפחה וקהילה מוטלת האחריות לשקם את עצמם".

מנהלת "תנופה" - "נמר חסר שיניים"

ובכל זאת, עיקר האחריות, קובע הדו"ח, מוטלת על רשויות המדינה: "האחריות המוטלת על המדינה כלפי המפונים מעוגנת בחוזה האזרחי הבסיסי המבטיח את זכויות האדם של כל אזרח במדינה, קל וחומר של אזרחים שהמדינה הפכה אותם לפליטים במולדתם".

הדו"ח מגולל ומפרט עוד שורת תחומים שבהם כשלה המדינה. אחד מאלה הוא הטלת האחריות על שיקום המפונים על מנהלת סל"ע ליישום ההתנתקות - ששמה שונה לאחר מכן ל"מנהלת תנופה". הדו"ח קובע כי נכון היה היה להטיל את המשימה על החטיבה להתיישבות - אך גוף זה התנגד פוליטית לנסיגה, ולכם סייע בעקיפין בלבד. "יש לגנות את התקדים שעל פיו גופים ביצועיים הם שמכריעים בדבר המשימות שהם יבצעו או יימנעו מלבצע", קובע הדו"ח. הטלת המשימה, בסופו של דבר, על גוף חסר נסיון בתחום ההתיישבות, ללא סמכויות ביצוע מספיקות וללא סמכות תקציבית רחבה - "הייתה מהלך שגוי", שהפכה את המנהלת ל"נמר חסר שיניים".

"נקרעו מביתם וממרכז עולמם". הפינוי (צילום: אביגיל עוזי)

הדו"ח סוקר באופן פרטני את מצב השיקום, וקובע בין היתר כי "קרוב לחמש שנים לאחר הפינוי, טרם הסתיימה מסירת המגרשים למפונים. יתרה מכך, בחלק מיישובי הקבע המוקמים - נמצא פיתוח המגרשים בשלביו ההתחלתיים, או אף טרם התחיל. הוועדה סבורה כי מציאות עגומה זו היא עדות לכשל חמור של טיפול המדינה במפונים, והיא עומדת בניגוד גמור להתחייבות להוביל לשיקום מהיר. לכישלון סיבות מגוונות, וחלק ממנו אפשר לייחס לעיכובים שלא-לצורך של גורמים חוץ-ממשלתיים". לגבי ארבעה "הסכמי העתקה" שטרם נחתמו, המליצה הוועדה על מינוי מגשר, מומחה להתיישבות, ש"יבדוק במהירות אם קיימת היתכנות להשלמת ההסכמים בזמן קצר".

כך למשל נכתב בדו"ח על היישוב ניצן, שבו מיועדים להיות מיושבים רבים מהמפונים: "על-פי עדויות ששמעה הוועדה, עשרות משפחות השוהות בניצן חסרות תעצומות נפש והנהגה אפקטיבית, חסרות מוטיבציה, כלים ומנגנונים להגיע לבתי קבע משלהן. יישום הפתרונות שהציע מנכ"ל משרד ראש-הממשלה מחייב תושייה ונחישות; דא עקא, לחלק מיושבי האתר הזמני בניצן אלו חסרות. אין בנמצא מידע מדויק באשר להיקף הבעיה - כמה מהמשפחות המאכלסות את האתר הזמני בניצן אינן מסוגלות לממש את הפתרונות שהוצעו - אך ברור הוא שקיימת קבוצה לא קטנה של משפחות שפעולת הממשלה כמתואר לעיל, לא תוביל אותן אל בית הקבע. כך עלול להיווצר מצב בלתי רצוי של הנצחת האתר הזמני בניצן".

"טרם הושלמה בנייתו ולו של מבנה ציבור אחד"

נושא נוסף שאליו התייחסה הוועדה הוא הטיפול באתרים הזמניים שבהם שוכנו המפונים, שהיה "נגוע במספר כשלים". כך כתבה הוועדה: "האתרים הזמניים הוקמו ללא הסמכה חוקית ספציפית, אף שעלותם הגיעה למאות מיליוני ש"ח... האתרים קמו על בסיס תחזית שיפונו תוך שנתיים, אף שתחזית זו הייתה בלתי ריאלית מעיקרה. משהוקמו, ייחוד האתרים הזמניים רק למפונים הזכאים לפיצוי בגין בית מגורים, פגע ללא הצדקה בשיקומם של המפונים האחרים". ועוד: "התארכותה שהות במגורים הארעיים בבתי מלון גרמה סבל רב".

נושא אחר שזוכה לקיתונות של ביקורת הוא הקמת מבני ציבור למפונים: "גם כאן מבחן התוצאה מניב תמונה עגומה. למעט במקום אחד, ביישוב יד בנימין שבו לקחה המועצה האזורית על עצמה את הקמת מבני הציבור (ועל כך היא ראויה לשבח), באף אחד מהסדרי ההעתקה טרם הושלמה בנייתו ולו של מבנה ציבור אחד.

אף ביישובים שבהם החלה בניית התשתיות, טרם החלה בניית מבני הציבור, כך שעל-פי הצפי התכנוני, רבות מן המשפחות יסיימו את בניית בתיהן לפני שתסתיים הקמת מבני הציבור".

מלבד כל אלה, מזכיר הדו"ח כי המפונים נפלו קורבן ל"קשיי משילות כלליים המאפיינים את התנהלותן הרגילה של רשויות השלטון במדינת ישראל". בין כשלים אלה מונה הדו"ח את הביורוקרטיה הסבוכה, את חוסר התקשורת בין משרדים ממשלתיים, ואת הקושי הבסיסי של כל ממשלה באשר היא לקדם תוכניות ארוכות טווח, בגלל חילופי הממשלות התכופים. לגבי בעיות אלה, נכתב, "אין בידי הוועדה להציע פתרון גורף".