המבקר: כך הוזנחה בטיחות התעופה בישראל

בעיות בטיחות בתחום התעופה? לרשויות יש זמן לתקן: לפני שלוש שנים קבעה ועדת לפידות, כי מצב בטיחות התעופה בישראל הוא קשה וימשיך להידרדר, אם לא יינקטו פעולות נמרצות ובהקדם - אך בפועל רוב ההמלצות הוועדה לא יושמו במלואן. כך עולה מחוות דעת שפרסם אחר-הצהריים (יום ב') מבקר המדינה, השופט בדימוס מיכה לינדנשטראוס.

כמה חודשים לאחר פרסום דו"ח לפידות שלח שר התחבורה דאז, שאול מופז, לחברי הוועדה לענייני ביקורת המדינה מכתב ובו ציין כי אימץ את המסמך מיד עם קבלתו. עוד טען כי הדו"ח הוצג לפני ממשלת ישראל והציבור כולו, והבטיח שממצאיו ייושמו במסגרת תוכנית העבודה הרב-שנתית לשיקום בטיחות התעופה בישראל.

מופז עם חברי ועדת לפידות בשנת 2007. ההמלצות יושמו בחלקן (צילום: ששון תירם)

אך מה קרה בפועל? הביקורת העלתה כי רק 29 מ-75 המלצותיה של ועדת לפידות יושמו במלואן. 15 המלצות כלל לא בוצעו ו-31 המלצות יושמו חלקית או שיישומן טרם הושלם, למרות שחלפו כמעט שלוש שנים ממועד פרסומן. המבקר כתב כי רשות התעופה האזרחית הסבירה שיישום חלק מההמלצות אינו תלוי בה ואילו יישומן של אחרות הוא תהליך מורכב וממושך. הוא הפציר בגופים "לפעול ללא דיחוי להשלמת יישום כל המלצות ועדת לפידות".

שנה לאחר פרסום הדו"ח, בדצמבר 2008, נחתה מכה נוספת על ישראל בתחום התעופה. מינהל התעופה הפדרלית של ארצות הברית הודיע כי הוא מוריד את דירוג בטיחות התעופה של ישראל לקטגוריה 2. המשמעות: הקפאת הסכמים מסחריים, שבגינה לא תתאפשר הגשת בקשות להעלאת תדירות הטיסות, להוספת זמני נחיתה, לשינוי יעדים ולהוספתם ועוד. המבקר כתב כי "במגבלות אלה כדי להשפיע כלכלית במידה ניכרת, בין היתר, גם על התחרות בקווי התעופה בין ארצות הברית לישראל".

מהביקורת מסתבר כי ישראל ידעה כבר זמן רב על הליקויים. מעיון במסמכים הנוגעים לתפקודה של רשות התעופה האזרחית עולה כי תחומים רבים הוזנחו במשך שנים ולא עודכנו על-פי ההתפתחויות בעולם התעופה. עוד בשנת 2000 נכתב בדוח הביקורת של ארגון ICAO על מינהל התעופה האזרחית, שהתקינה בישראל אינה מעודכנת ויש לעדכנה לאלתר. נכון לעכשיו, לא עודכנה התקינה בתחומים רבים שבהם הדבר נדרש.

הוקמה ועדה - באיחור של שנה

רק בנובמבר 2008, כשנה ושלושה חודשים לאחר דוח הביניים של ועדת לפידות, ולאחר שנודע כי בכוונת רשות התעופה בארצות הברית להוריד את דירוג בטיחות התעופה של ישראל, הוקמה ועדה בין-משרדית לבחינת חיזוק עצמאותה ויכולת תפקודה של רשות התעופה האזרחית. "הסחבת של משרד התחבורה ומשרד האוצר ביישום ההמלצות גרמה לאובדן זמן יקר ופגעה ביכולת לפעול לשיפור בטיחות התעופה", קבע המבקר.

במרס 2009 שלח הסמנכ"ל למבצעים של רשות שדות התעופה, אודי בר עוז, מכתב חריף בו התריע על מצב הבטיחות: "רק מעטים מהליקויים שפורטו בדוח ה-FAA תוקנו, והמשך תפעולה של התעבורה האווירית במדינת ישראל במצב הנוכחי אינו מתקבל על הדעת. אם לא תתקבל החלטה בעניין, ייתכן שהגוף המאסדר (רגולטור) והארגונים העולמיים יכפו על הרשות את החלטתם - אולי אף, חלילה, בעקבות תאונה".

נמל התעופה בן-גוריון. התחילו ליישם המלצות (צילום: אוהד צויגנברג)

המבקר מצא כי היה כבר מי שהתריע על מצב בטיחות התעופה ועל כך שרשות התעופה האזרחית התקשתה לתפקד עקב חקיקה לא מעודכנת, מבנה ארגוני לקוי וחוסר בכוח אדם מקצועי, אולם הדבר לא בא על פתרונו באופן מידי - וזאת אחת הסיבות העיקריות שהביאה להורדת דירוג הבטיחות של התעופה בישראל.

ומה עושים בנידון? המבקר כתב כי התקיימו דיונים והממשלה החליטה לנסות לעשות הכל כדי להחזיר את הדירוג לקטגוריה 1, אך עדיין ישראל נמצאת בקטגוריה 2. "במצב הקיים נפגע המוניטין של ישראל ויש בו כדי לגרום נזקים כלכליים לחברות התעופה", כתב לינדנשטראוס.

ויש דברים שבישראל ממש לא רוצים לשנות. חוק הטיס נחקק בשנת 1927. במקום מטוסי ענק מתקדמים ומערכות קשר מתוחכמות, נכתב בו על אווירונים ועל טלגרף אלחוטי. בעבר נעשו ניסיונות לשנות את חוק הטיס ולעדכנו בהתאם למציאות המשתנה וההתפתחויות הטכנולוגיות בעולם התעופה, אך הדבר לא צלח.

בשנת 1996 הונחה על שולחנה של הכנסת הצעה לחוק טיס חדש, שהיה אמור להחליף את חוק הטיס הקיים, והיא אף אושרה בקריאה ראשונה, אולם הליך החקיקה לא הושלם. לפי דוח לפידות, הדבר נבע, בין היתר, מהתנגדות מערכת הביטחון. 

אך בכל זאת יש התקדמות. בנובמבר 2009 אישרה ועדת השרים לענייני חקיקה את טיוטת הצעת חוק הטיס. הצעת החוק הוגשה לכנסת בפברואר 2010, והועברה לדיון בוועדת הכלכלה של הכנסת. החוק החדש טרם אושר.

180 תאונות בארבע שנים

המבקר בדק גם נושא נוסף - חקירת תאונות. בשנים 2005 עד 2009 אירעו כ-180 תאונות, רובן קלות מאוד של מטוסים קלים. בנוסף אירעו אלפי תקריות, 131 מתוכן הוגדרו קשות. המבקר הביא מספר דוגמאות לתקריות קשות.

ביוני 2009, למשל, גרמה תקלה במערכת באחד המסלולים בנתב"ג למצבים חמורים בהם היו מעורבים חמישה מטוסי נוסעים. שלושה מטוסים נאלצו לבטל את תהליך הנחיתה בנתב"ג ולנחות בשדות חלופיים, מטוס רביעי נחת בתנאי ראות גבוליים והמטוס החמישי נאלץ לבטל ברגע האחרון את גישת הנחיתה ולבצע הליך נחיתה מחדש.

בעקבות אותם אירועים שלח החוקר הראשי המלצות, אך מבדיקת המבקר עולה כי רק אחוז קטן מאוד מהן יושם בפועל ורובן פשוט לא בוצעו. המבקר העיר כי "ראוי שמשרד התחבורה יבחן את הסיבות לשיעור הנמוך של יישום ההמלצות שהתקבלו". ומי מסייע לחוקר הראשי? בעיקר מתנדבים.

המבקר גם בדק את יישום הליקויים בנתב"ג. הארכת מסלול 03-21: ביצועה יחל ברבעון הראשון של 2010 ועתיד להסתיים בסוף 2013. הקמת מערך הדרכה ובניית סימולטור לפקחים: ביצוען לא הושלם. הקמת מגדל פיקוח: ביצוע הפרויקט יחל ברבעון השני של 2011, וההערכה היא שהפעלתו המבצעית תחל באמצע שנת 2013. התקנת מכ"ם קרקעי: עתיד להסתיים בסוף השנה. הקמת מנחת מסוקים: עדיין לא החלה.

לינדנשטראוס התייחס בדו"ח לנושאים נוספים בתחום התעופה. בין היתר לשדה התעופה הבינלאומי בעובדה, המרחב האווירי והמגבלות של צה"ל, פיקוח טיסה ובקרת תעבורה אווירית, כלי טיס בלתי מאוישים וגם בטיחות התעופה הספורטיבית. הוא גם התייחס לפרסום הדו"חות, שהיה בידי משרד התחבורה, שהגביל את העברתם לציבור.

חקיקה שאינה מתאימה למאה ה-21

בפרק הסיכום כתב המבקר כי מממצאי הביקורת עולה שלמרות מחויבותה של ישראל לעמידה בתקנים הבין-לאומיים, חרף ליקויי בטיחות כבדי משקל בתחום התעופה האזרחית שהועלו בדוחות ביקורת בין-לאומיים, ועל אף התרעות של בעלי תפקידים בכירים במשרד התחבורה וברשות התעופה האזרחית בעניין זה בשנים האחרונות - הגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר, ובכלל זה משרד התחבורה ומשרד האוצר, לא פעלו כנדרש להבטחת בטיחות התעופה בישראל.

עומס בנתב"ג. רשות התעופה לא ערוכה לגידול בפעילות (צילום: יריב כץ)

הוא כתב כי במשך שנים רבות הוזנחה רשות התעופה האזרחית, והאמצעים שעמדו לרשותה לא הותאמו לגידול הפעילות בענף התעופה, להתפתחויות הטכנולוגיות בענף זה ולצורכי התעופה בארץ ובעולם. לדברי לינדנשטראוס, התקשתה הרשות לתפקד עקב חקיקה שאינה מתאימה למציאות של המאה ה-21, עקב מבנה ארגוני לקוי וחוסר בכלים ובמשאבים מתאימים. "מצב זה הביא להורדת דירוג בטיחות התעופה של ישראל, ובכך נפגעו חברות התעופה הישראליות פגיעה כלכלית ונפגעה התדמית של מדינת ישראל".

המבקר ציין כי אמנם בסוף שנת 2008 החלו הרשויות לפעול לתיקון הליקויים שהועלו בדוחות הבינלאומיים, אך פעולתם לא הושלמה. "נוכח משמעותו הציבורית של הנושא והסיכונים הגלומים בו,

יש חשיבות רבה להשלמת תיקון הליקויים הללו ולתיקון ליקויי בטיחות שהועלו בחוות דעת זו. לפיכך על הגורמים הנוגעים בדבר, ובראש ובראשונה משרד התחבורה, משרד האוצר, משרד הביטחון, רשות התעופה האזרחית ורשות שדות התעופה, לפעול במהירות ובנחרצות לפתרון הבעיות הללו, ולנקוט את כל הצעדים הדרושים ליישום ההמלצות המפורטות. ראוי שהמדינה תיתן עדיפות עליונה לנושא ותפעל בלוח זמנים קצר ביותר לתיקון הליקויים שהועלו בחוות דעת זו, על מנת להביא לשיפור משמעותי ברמת בטיחות התעופה בישראל".

בדצמבר 2009 הודיע משרד התחבורה למשרד מבקר המדינה כי מנכ"ל המשרד הורה להיערך לקיום הליך יסודי ומעמיק של טיפול בממצאי הביקורת ולעקוב אחר התקדמות הטיפול בהם.

מרשות שדות התעופה נמסר בתגובה: "כל ההמלצות אותן ניתן היה לבצע בלוח זמנים קצר בוצעו - והמלצות שביצוען מורכב יותר נמצאות בתהליך ביצוע. מועצת הרשות אישרה סכום של 2.7 מיליארד שקלים לצורך יישום ההמלצות והרשות עומדת בלוחות הזמנים המתוכננים לביצוע".

ממשרד התחבורה נמסגר כי "המשרד יפיק את כל הלקחים הנדרשים וכבר החל בתיקון מיידי של כל הליקויים שצוינו בדו"ח". מנכ"ל המשרד, יעקב גנות, הורה לקיים הליך יסודי ומעמיק לטיפול בכל הממצאים שהתגלו בביקורת.