הפרטה במחדל - מדיניות הדיור בישראל

המשבר בשוק הדיור הגיע בחודשים האחרונים לשיאים חדשים, והחל תופס חלקים נרחבים מתשומת הלב התקשורתית והפוליטית. מהדיון הציבורי שמתנהל כעת נעדר ניתוח חשוב של מדיניות הממשלה שהובילה למשבר זה, כמו גם הצעות למדיניות ממשלתית שונה, שתחזיר את השפיות לשוק הדיור. במאמר זה אבקש לעמוד על שני אלו, ועל הקשר שבין מדיניות ההפרטה שכבשה את ישראל בעשורים האחרונים לבין משבר הדיור.

כשאנחנו מדברים על הפרטה, על פי רוב עולים בראשנו מספר מצבים: מכירת חברות בבעלות ממשלתית לידיים פרטיות (למשל – 'אל על' או 'בזק'); ביצוע של פעילות שלטונית באמצעות קבלנים פרטיים, מיקור חוץ (למשל – איסוף אשפה); או הקמה ותפעול של תשתיות ציבוריות באמצעות יזמים פרטיים (למשל – כביש 6).

אלא שלעיתים הפרטה מתבצעת לא על ידי פעולה אקטיבית של מכירה, מכרז או רישוי, אלא על ידי צמצום הפעילות השלטונית, באמצעות קיצוץ תקציבי או שינוי חוקים ונהלים, אף שלא חל שינוי בביקוש לשירות הציבורי. פרופ' דפנה ברק-ארז מכנה הפרטה כזו בשם הפרטה במחדל.

הפרטה במחדל יכולה להתבטא בהימנעות ממימון צרכים חדשים, או הפסקת סבסוד או תקצוב של שירותים שונים באופן שקבלתם הופכת להיות תלויה בתשלום לגופים פרטיים שנכנסים לתמונה, ומספקים את השירות. כך אירע למשל בתחום החינוך והבריאות.

מדיניות הדיור של ישראל כדוגמא להפרטה במחדל

מדינת ישראל רואה עצמה מחויבת לכיבוד הזכות לדיור, שהיא אחת מהזכויות המצוינות בהכרזה הבינלאומית בדבר זכויות האדם ובאמנה הבינלאומית לזכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות, שישראל צד לה. ואכן, במשך ארבעת העשורים הראשונים ראתה ישראל בהקצאת דיור ציבורי וסבסוד משכנתאות חלק בלתי נפרד מחובותיה לאזרחיה. הדיור הציבורי היה נרחב והיווה בשיאו כמעט רבע ממאגר הדירות, והבנקים למשכנתאות עד שנות התשעים שימשו כזרוע ארוכה של הממשלה לסבסוד המשכנתא לציבור רחב.

אלא שבעשור האחרון נסוגה המדינה בצורה דרמטית ממעורבותה בתחום הדיור והשיכון והעבירה בצורה מכוונת את כובד המשקל לשוק הפרטי.

על פי מחקר של האגודה לצדק חלוקתי, תקציב משרד השיכון צנח בצורה דרמטית. ב-1999 היה משקלו 4.5% מתקציב המדינה אך בשנת 2008 רק 1.6%. בשנת 2001, עמד תקציב הסיוע בדיור לאוכלוסיות זכאיות על 7.3 מיליארד שקלים, ב-2008 רק 3.3 מיליארד, ובשנת התקציב הקרובה הוא צפוי לעמוד על 2.7 מיליארד שקלים בלבד.

גידול הפערים בין עשירים לעניים

גם הדיור הציבורי נזנח. כעשרים אלף דירות הופרטו לדיירים ותיקים שהתגוררו בהן, צעד שהוא לכשעצמו מוצדק, אך הסכום שנצבר ממכירת דירות אלו לא יועד לחידוש המאגר, וגם תקציבים רגילים לחידוש המאגר הופסקו. המדינה הפסיקה לבנות דיור ציבורי להשכרה מסובסדת לזכאים ומאגר הדירות הצטמצם לכדי 66 אלף דירות בלבד, המהוות רק כשלושה אחוזים ממספר הדירות, רבות במצב פיזי גרוע.

בהיעדר דיור ציבורי, נשלחים הזכאים למצוא דירה בשוק הפרטי. במציאות החדשה, חצי מתקציב הסיוע בדיור מיועד לסיוע בשכר דירה, והוא ניתן כיום ל-140 אלף משפחות. אלא ששוק השכירות לא מוסדר ומחירי השכירות אינם מפוקחים, והזכאים מתקשים לממש את זכאותם. כיוון שסכומי הסיוע נמוכים ולא מותאמים למחירי השכירות, הזכאים נאלצים לעבור לפריפריה בה אין להם פרנסה או לריכוזי עוני בשולי הערים, בהם מחירי השכירות עדיין נמוכים. גם כאן הפרטה שבמחדל מובילה להדרה חברתית ויצירת מרחב קוטבי המנציח פערים בין עשירים לעניים.

ההפרטה במחדל בתחום הדיור אולי הפחיתה את הנטל המוטל על הממשלה, אך הביאה לנזקים חברתיים ניכרים, המתבטאים היום במשבר דיור, המקיף קבוצות רחבות באוכלוסיה, ובהגברת הקוטביות והפערים החברתיים. דיור הפך מזכות למוצר, ואת המחיר האמיתי משלמים אלו שידם אינה משגת.

התמודדות עם הפרטה

בשנים האחרונות החל דיון ער על ההפרטה והשלכותיה. שאלות כגון האם ומתי ראוי שהמדינה תעביר מסמכויות ותפקידים שהפקידו האזרחים בידיה לתאגידים פרטיים הן שאלות חשובות והן ראויות לדיון מעמיק יותר, שלא במסגרת מאמר זה. אלא שגם מי שתומך בהפרטה בוודאי יסכים כי גם בהפרטה יש להבטיח מנגנונים שיבטיחו שזכויות האדם יכובדו, כי הפערים החברתיים יצומצמו וכי ההפרטה תקדם את רווחת כולם באופן שוויוני.

אלא שההפרטה בתחום הדיור לא לוותה בקביעת מדיניות דיור שקופה וברורה המעוגנת בחקיקה ראשית. לא נבחנו כראוי השלכות ההפרטה על אוכלוסיות מעוטות הכנסה ולא נבחנו חלופות לסיוע שהעניקה המדינה באופן ישיר. למשל, משרד השיכון ממשיך לכלול ביעדיו את הסיוע למשפחות עם הכנסה בינונית ונמוכה להגיע לדיור במחיר ההולם את יכולתה, אולם בפועל הביא לכך שהסיוע שניתן לפלח אוכלוסיה זה הצטמק בצורה דרמטית. בנוסף, נמנעת הממשלה מלבנות דיור ציבורי חדש, ובמקום זאת היא "בונה" על השוק הפרטי שיספק דיור לכולם. אלא שהדירות החדשות שנבנות הן דירות גדולות ויקרות, שאינן מתאימות לציבור שהכנסתו בינונית ומטה. לא רק זאת, אלא שגם שוק השכירות אינו מאפשר מגורים לטווח ארוך בביטחון. התוצאה: מרחבי המגורים הופכים לקוטביים יותר, ונוצרים ריכוזי עוני.

כל אלו אינם גזירה משמים. גם אם במקרים שבהם ממשלות מחליטות לקצץ בהשקעה הישירה שלהן בשוק הדיור, עדיין ישנן דרכים לקיים מדיניות דיור סבירה באמצעות רגולציה שתחייב את השוק הפרטי. ניתן היה למשל, לחייב בנקים להעמיד אשראי מתאים גם למשפחות מן המעמד הבינוני נמוך ולהשקיע בקהילות בהן הם פועלים. נשמע דמיוני? זה בדיוק מה שקובע חוק פדראלי בארה"ב בשם Community Reinvestment Act. ניתן היה להסדיר חזקת בעלות חדשה שנקראת בעלות משותפת, שמאפשרת לרוכשי דירות עם הכנסה נמוכה לרכוש חלק מדירה, גם אם אין להם הון ראשוני גבוה. בהמשך, תוכל המשפחה לרכוש חלקים נוספים. שיטה זו הונהגה באנגליה.

המדינה יכולה גם לתת תמריצים והנחות בקרקע ליזמים פרטיים שיקצו אחוז מהדירות שלהם לדיור בר-השגה לזכאים, לחייב בניית דירות קטנות ודיור להשכרה במחיר מסובסד או לקנוס יזם שהורס דיור זול קיים. האם זו לא התערבות גסה בשוק? ממש לא. בחלק גדול מהמדינות המפותחות ישנה רגולציה לחיוב דיור בר -השגה ולדיור בתמהיל חברתי, אל מול ההדרה החברתית והקוטביות בערים.

המדינה יכולה להסדיר את שוק השכירות, להבטיח שכירות ארוכת טווח בתנאי ביטחון ולפקח כי שוכרי הדירות לא יתמודדו עם עליות מחירים קיצוניות מידי שנה. אלא שבינתיים לא נעשה דבר מכל זה.

לסיכום, כפי שאין המדינה רשאית להפריט שירות מסוים בלי לוודא כי הגוף הפרטי שיעניק אותו ישמור על השוויון, ועל הנגישות ועל המטרות החברתיות, כך גם בהפרטה במחדל. המדינה אינה יכולה לחדול מפעילות בתחום חיוני כמו דיור ציבורי בלי לוודא כי לא תיגרם פגיעה בקבוצות מוחלשות. למרבה הצער, ממשלתנו לא השכילה עד עתה ללוות את הליכי הפרטת הדיור הציבורי בתהליכים מקבילים שיבטיחו דיור הולם ובר-השגה לכל, גם למי שהפרוטה אינה בכיסו ואת מילוי המטרות החברתיות שלה עצמה. יש לקוות כי היא תאמץ דרך חדשה במהרה.

• הכותב הוא עו"ד באגודה לזכויות האזרח וחבר הקואליציה לקידום דיור בהישג יד בישראל.