מדוע לא קיימת תוכנית לאומית למאבק בעוני?

ארגונים בינלאומיים כגון הארגון לשיתוף פעולה כלכלי (OECD), קרן המטבע הבינלאומי (FID) והבנק העולמי (World Bank) מעודדות ממשלות לאמץ תוכניות לאומיות לצמצום העוני. דווקא בעיצומו של המשבר העולמי, הכריז האיחוד האירופי על שנת 2010 כאל שנת צמצום העוני, שנה בה נתבקשו ממשלות האיחוד לבנות תוכניות ואסטרטגיות המשלבות את רמה הלאומית והרמה הלוקאלית כאחד. ומה באשר לישראל?

בישראל ממשלת אולמרט החליטה ב-2007 לאמץ תוכנית מקיפה לצמצום מימדי העוני. התוכנית הוכנה על ידי המועצה הלאומית לכלכלה ברשותו של פרופ' מנואל טרטנברג. בהקדמה לדו"ח ממליץ פרופ' טרכטנברג "לקבוע בפעם הראשונה בישראל יעדים לאומיים למדיניות הכלכלית-חברתית". עיקרי הדו"ח הם העלאת שיעור התעסוקה והעלאת רמת ההכנסה של החמישון האחרון ב 10%.

במהלך שנתיים לאחר ההחלטה הזו ממשלת אולמרט לא הצליחה לקדם את יישום התוכנית. מאוחר יותר, ב-2009 ממשלת נתניהו והכנסת הנוכחית אשררו את ההחלטה, אולם דחו את מועד השגת היעדים עד ל-2013 בשל השלכות המשבר הכלכלי העולמי והמקומי.

יש לציין שהוכנו בישראל מספר תוכניות מקיפות להתמודדות עם עוני. ארגונים שונים גיבשו תוכניות לצמצום העוני ביניהם המכון הישראלי למחקר כלכלי וחברתי, מרכז טאוב, בנק ישראל, המכון הישראלי לתכנון כלכלי, הפורום הציבורי למאבק בעוני, המועצה הלאומית לכלכלה והמכון לחקר יחסי עבודה ורבים אחרים. אולם, תוכניות אלה מעולם לא תורגמו למדיניות ממשית.

מהו הדומה והשונה בין התוכניות לצמצום העוני?

תוכניות אלה מציעות צעדים שונים בהם יש לנקוט כדי לצמצם את ממדי התופעה, חלקם כרוכים בעלות תקציבית וחלקם אינם כרוכים בעלות תקציבית כלשהי. צעדים אלה כוללים עידוד יציאה לעבודה, הטבות מס בגין העסקת עובדים בתחומים מסוימים, עידוד העסקת אמהות בלתי מועסקות, הרחבת מס הכנסה שלילי; הגדלת תקציב הרווחה, העלאת שיעור הקצבאות, חיזוק מערכת החינוך, העלאת שכר מינימום, עידוד תעסוקה בקרב קבוצות בעלות מאפיינים ייחודיים, העלאת שכר מינימום, הגברת אכיפת חוקי עבודה, צמצום מספר עובדים זרים, הרחבת יום לימודים ארוך, שיפור תשתיות תעסוקה בפריפריה, וצעדים נוספים.

ניתן ללמוד כי המשותף לכל התוכניות שתוארו לעיל הוא שכולן סבורות ששוק העבודה הוא הפתרון העיקרי לבעיית העוני. לפי תוכניות אלה, הגדלת שיעור המועסקים במשק ושיפור כושרו התעסוקתי של האדם (employability) יובילו בהכרח לצמצום ממדי הבעיה. לכן, רבים מהצעדים המוצעים בתוכניות אלה מתייחסים לתחום זה.

בהקשר לתעסוקה, ממליצים רוב הארגונים להגביר את האכיפה של תשלום שכר המינימום וליזום מדיניות של מס הכנסה שלילי. יחד עם זאת, רק תוכנית אחת ממליצה גם להעלות את שכר המינימום של העובדים. ממצא זה ראוי להתייחסות מיוחדת, זאת לאור מחקרים רבים המצביעים לאחרונה על קיומה של תופעה חברתית המכונה "עובדים עניים".

תחום עיקרי נוסף העומד בבסיסן של רוב התוכניות שהוצגו לעיל הוא תחום החינוך. תחום זה נתפס כמנוף משמעותי ליציאה מעוני. לאור הישגיהם הלימודיים הדלים של תלמידי ישראל בעשור האחרון ולנוכח הקשר החזק עליו מצביעים מחקרים בין השכלה נמוכה לחיים בעוני, מנסחי התוכניות סבורים כי השקעה במערכת החינוך וביסוסה ישפיעו על משפחות החיות בעוני באופן חיובי ולטווח הארוך יצמצמו את שיעורי העוני בישראל. ההשכלה שירכשו המשפחות נתפסת כהכרחית להשתלבות בסדר הגלובלי-כלכלי הקיים כיום בעולם. בהקשר זה, המדיניות המופיעה ברבות מהתוכניות היא הרחבת יום לימודים ארוך לאזורים נוספים בארץ.

צעדי המדיניות שאינם קשורים ישירות לתחומי התעסוקה והחינוך הם מעטים, אולם ראוי לציין אותם. שלוש תוכניות מציעות להגדיל את שיעור הקצבאות, שנועדו לצמצם את העוני בישראל. צעד זה הוא הכרחי לנוכח מחקרים המצביעים על תרומתן של הקצבאות לחילוץ משפחות מחיים בעוני.

בהקשר זה, יש לציין שתוכנית אחת מהשלוש מציעה להגדיל את שיעור הקצבאות רק עבור אוכלוסיית הקשישים, זאת מכיוון שלדברי כותביה מדובר באוכלוסייה "ראויה" שאינה מסוגלת לצאת לעבוד. בנוסף, שתיים מהתוכניות שנסקרו סבורות כי יש לבטל את המע"מ על מוצרי מזון בסיסיים ככלי לחלוקת המשאבים באופן שוויוני יותר.

שתיים מהתוכניות (מרכז טאוב והמכון הישראלי לתכנון כלכלי), מציעות לחייב את האזרחים בישראל לדווח פעם בשנה על הכנסותיהם, בדומה לנהוג בארה"ב. לדברי מנסחי התוכניות, משפחות רבות החיות בעוני זוכות במהלך השנה להכנסה המוגדרת כ"אפורה" או "שחורה", כלומר הכנסה שאינה מדווחת. לאור זאת, שיעור האנשים החיים בעוני אינו מייצג נאמנה את היקפה האמיתי של הבעיה. חובת דיווח תאפשר לאתר את הנזקקים "האמיתיים" לסיוע כספי.

ניתן להסביר את עלייתן של הצעות אלה לנוכח קולות הנשמעים בשנים האחרונות לגבי השימוש לרעה או ההונאה של מוסדות המדינה המסייעים למשפחות החיות בעוני, בעיקר המוסד לביטוח לאומי. הכוונה היא להוצאת כספים באמצעות קבלת גמלאות שונות ותוך שימוש באמצעים פסולים.

השימוש באמצעים פסולים אלה כולל העלמת הכנסות או מסירת פרטים לא נכונים על השתכרות או מצב אישי. אולם, חשוב לזכור כי בעיית השימוש לרעה וההונאה, במידה ואכן קיימת בעיה כזו, היא אינה הבעיה המרכזית הנגזרת מתופעת העוני. ההתייחסות אליה עשויה להסיט את הדיון מהבעיות האמיתיות העולות לנוכח שיעורי העוני הגבוהים בישראל.

העדר השתתפות של אוכלוסיית היעד בתליך התכנון

החיסרון הבולט, המשותף לכל התוכניות הוא העדר השתתפות של אוכלוסיית היעד בתליך התכנון. דווקא עקרון זה המודגש בתוכניות האיחוד האירופי אינו קיים בתוכניות המוצעות בישראל. העדר השתתפותם האקטיבית של אנשים החיים בעוני בעצוב מדיניות חברתית הינו מימד נוסף של הדרתם החברתית.

לסיכום, התוכניות למאבק בעוני שהוכנו בישראל התמקדו בעיקר בשוק התעסוקה כפתרון לבעיה. גיבוש תוכניות אלה, המבוססות על התפיסה הניאו-ליברלית כשיח הדומיננטי בנושאי עוני ופערים חברתיים, הופך אותן למותאמות יותר לגורמים החזקים הפועלים בכלכלה הגלובלית. כלומר, תוכניות אלו מעדיפות להיות מותאמות לזרם הניאו-ליברלי מאשר לפעול נגדו. כך, הסיכוי שהתוכניות יתקבלו כמוצלחות עולים, ועם הזמן צפוי שהתמיכה בתוכניות מסוג זה רק תלך ותגבר. לראיה, חלק מהצעדים המוצעים בתוכניות אלה אומצו במהלך השנים האחרונות על ידי ממשלות ישראל.

יחד עם זאת, היבטים מבניים אחרים המשפיעים על האוכלוסייה הענייה וחוסמים מבעדה

 להיחלץ מהעוני, למשל השכר הנמוך המשולם בשוק העבודה או ההתעמרות באלה הנמצאים מחוץ לשוק, מוצנעים בשיח הניאו-ליברלי. כתוצאה מכך, תשומת הלב אינה מוקדשת לאופן בו המדיניות המוצעת על ידי הארגונים שנסקרו עשויה לא להקטין את שיעורי העוני, אלא רק לצמצם את מספרם של מקבלי הקצבאות.

נראה כדי שמהלך לצמצום העוני אכן יצליח, הוא מחייב תוכנית מקיפה הכוללת התייחסות אמיתית לקשיים של קבוצות שונות באוכלוסיה הענייה, תוך שילובם המעשי בתהליך גיבוש הפתרונות, כשהשתתפות בשוק העבודה הוא רק מרכיב אחד ממכלול מרכיבים הדרושים להתמודדות עם היקפי הבעיה. יתרה מזו, מעורבותם האקטיבית של קבוצות אוכלוסיה בתהליך גיבוש מדיניות עשויה להבטיח את ההיתכנות הפוליטית ליישומן.

• כותבי המאמר הם ד"ר רוני סטריאר ופרופ' מיכל שמאי, מרצים בבית הספר לעבודה סוציאלית, אוניברסיטת חיפה, ומר גיא פלדמן - סטודנט מ.א בבית הספר לעבודה סוציאלית, האוניברסיטה העברית.
• המכללה החברתית-כלכלית מונעת בידי פעילים ואנשי אקדמיה המלמדים בה בהתנדבות, ופועלת כדי להקנות לתלמידים בכל הארץ ידע ביקורתי ותיאורטי על החברה הישראלית - לצד כלים מעשיים לשינוי חברתי. המדור מגיש שיעורים מתוך תוכנית הלימודים של המכללה.
• לכל השיעורים לחצו כאן.