כך שולט האוצר בסדר העדיפויות הלאומי
מדי שנה, ולאחרונה מדי שנתיים, מאשרים חברי הכנסת לממשלה את התקציב השנתי. אך בפועל, התקציב עובר שינויים רבים ולאורך כל השנה כסף עובר מסעיף לסעיף. איך זה קורה ואיך קורה שחברי הכנסת לא יודעים על מה ויתר הציבור
בשבוע שעבר אושרה בממשלה התכנית הגרנדיוזית למימון חינוך חינם. שרי הממשלה הצביעו בעד תכנית חומש שתעביר סכום כולל של כ-15.5 מיליארד שקל עד שנת 2016 מתקציבי המשרדים השונים אל משרדי החינוך והתמ"ת, באמצעות קיצוץ בבסיס תקציב הביטחון, ביטול או דחייה של פרויקטים שאושרו בעבר וקיצוץ רוחבי של 4% בתקציבי המשרדים.
שינויים בתקציב המדינה - התפתחויות אחרונות:
- הסכם בעניין גמלאי צה"ל: האוצר יעביר מיליארדים
מדובר במקרה בולט בהיקפו של העברה תקציבית – שרי הממשלה התכנסו, בעקבות המחאה החברתית והחליטו לאשר שינוי בסדר העדיפויות הלאומי שמתבטא בהעברה של כספים מסעיפים מסוימים בתקציב המדינה לסעיפים אחרים.
השבוע הגיע האומדן הראשוני של משרד האוצר לביצועי התקציב בשנת 2011 והזכיר לכולנו כי הקיצוץ הרוחבי למימון חינוך חינם אולי הועבר ברעש תקשורתי גדול, אך לאורך כל השנה, מתחת לרדאר, עוברים סכומים לא פחות גדולים ממשרד למשרד ומסעיף לסעיף. סכומים אלה עוברים ידיים באישורה של ועדת הכספים, לעתים בנוכחותם של 4 או 5 חברי כנסת.
לא פעם מדובר בהעברות של עשרות מיליוני שקלים, לעתים, בעיקר כשמדובר במשרד הביטחון, יכולים הסכומים להגיע גם למאות מיליוני שקלים. המקור לכסף הוא לרוב, מעורפל. משרד האוצר מחזיק כיסים נסתרים בתקציב המדינה, סעיפים שהגדרתם מעורפלת ועודפים שנוצרו מתכניות שלא יצאו לפועל והסכמים שלא אושרו.
חברי הכנסת מאשרים את ההעברות על סמך מידת התמיכה שהם מגלים במטרה שלשמה מעבירים את הכסף, אך אינם מצליחים לקבל תשובה לשאלה, מדוע הכסף לא נוצל מלכתחילה, אילו שירותים נמנעו מהאזרח בשל כך.
על פי נתוני האוצר שפורסמו השבוע, כ-20 מיליארד שקל נוספו לתקציבי המשרדים ב-2011 כתוצאה מעודפים ושינויים.
| משרדים | תקציב מקורי (במיליוני שקלים) | תקציב על שינויו (במיליוני שקלים) | סכום ההפרש (במיליוני שקלים) | הפרש באחוזים (מהתקציב המקורי) | ניצול תקציב |
| מינהלתיים | 36,917 | 42,723 | 5,806 | 15.7% | 98.57% |
| חברתיים | 105,570 | 111,927 | 6,357 | 6% | 98.73% |
| כלכליים | 19,348 | 23,331 | 3,983 | 20.5% | 101.93% |
| ביטחון | 51,238 | 63,326 | 12,088 | 23.6% | 116.92% |
| הוצאות שונות | 5,681 | 3,195 | 2,486 - | 43.75% - | 43.72% |
| רזרבה כללית | 6,099 | 2 | 6097 - | 99.9% - | לא נוצלה |
מקור: דו"ח ביצועי התקציב והכנסות המדינה לשנת 2011, אומדן ראשוני
מהטבלה ניתן לראות, כי היקף התוספות למשרד הביטחון ולמשרדים הכלכליים (התמ"ת, החקלאות, התיירות, האנרגיה והמים) עולה על שיעור של 20%, בעוד שהיקף התוספות למשרדים החברתיים (החינוך, הרווחה, הבריאות,קליטת עלייה, המדע, התרבות והספורט, הפנים) הוא רק 6%.
הפער נובע הן מאופי העבודה השונה של המשרדים - משרד הביטחון והמשרדים הכלכליים יוצרים התקשרויות לטווח ארוך יותר ובהמשך יובהר כיצד זה משפיע על היקף התוספות לתקציבם - והן מכך שלאורך השנה יותר ויותר כסף זורם אל משרד הביטחון והמשרדים הכלכליים, לעתים, על חשבון המשרדים החברתיים.
הפער בין תקציב לביצוע תקציב
מהיכן מגיע הכסף? חלק ניכר מהכסף משויך לפער שבין התקשרויות לתשלומים. משרדי הממשלה מקבלים תקציב בתחילת השנה ועל סמך התקציב הם מתקשרים עם ספקים, אך לא כל הכסף שאמור לעבור ידיים במסגרת ההתקשרויות עם הספקים משולם בשנה התקציבית שבה סוכם על ההתקשרות.
הסכומים שעליהם התחייבו המשרדים בשנה התקציבית אך לא שולמו בפועל, נרשמים כתת-ביצוע של אותו משרד ומועברים לשנה התקציבית הבאה. בשל כך, התקציב על שינויו גבוה מהתקציב שאישרה הכנסת.
בנוסף, ישנן פעולות מתוקצבות של משרדי הממשלה שאינן יוצאות לפועל. הסיבות לכך יכולות להיות רבות ומגוונות: אי יכולת של המשרד להוציא לפועל את התכנית, התפתחויות במהלך השנה שמייתרות את התכנית, התנגדויות מצד הכנסת או מצד גורמים אחרים ועוד. כאשר סעיף תקציבי מסוים לא מנוצל יכולים לקרות שני דברים: האחד, הכסף יועבר לפעולה אחרת של אותו משרד. השני, הכסף יועבר אל סעיף הרזרבה הכללית של תקציב המדינה ומשם יגיע למשרד אחר.
לא לחינם מתעקש משרד הביטחון בחודשים האחרונים על העצמאות התקציבית שלו. משרדים רבים מאבדים כספים חיוניים שלא נוצלו ולא תועלו לסעיף אחר ובסופו של דבר אותם כספים מוצאים את דרכם לשני הכיסים הנסתרים של תקציב המדינה – סעיף ההוצאות השונות וסעיף הרזרבה הכללית.
הקופה הקטנה של המדינה
כ-6 מיליארד שקל מהרזרבה הכללית ועוד כ-2.5 מיליארד שקל מסעיף ההוצאות השונות עברו השנה לתקציבי המשרדים. מה כוללים שני הסעיפים הללו ועל מה מוותר הציבור כאשר מעבירים מהם כספים לתקציבי המשרדים?
סעיף ההוצאות השונות משמש בעיקר למימון הסכמים קואליציוניים והסכמי שכר עם ההסתדרות ולרזרבות מיוחדות, כמו רזרבה שנשמרת בשנים האחרונות למימון הפחתת מס הכנסה ומס חברות ורזרבות למימון השפעת התייקרויות על תקציבי המשרדים. לא פעם, הסכמים שעליהם נחתם לא יוצאים לפועל או שעלותם נמוכה יותר ממה שהוערך ואז ניתן לשחרר כסף מסעיף ההוצאות השונות למשרדים.
הרזרבה כללית, כשמה כן היא רזרבה להוצאות בלתי צפויות ומצבי חירום. היא אינה משמשת כעתודה לתווך ארוך (את התפקיד הזה תמלא הקרן הריבונית שתרכז את רווחי הגז והנפט, לכשתוקם) וכספיה אמורים לעבור במהלך השנה למטרות שונות.
אך לרזרבה הכללית יש תפקיד נוסף, משמעותי יותר. היא משמשת כתחנת מעבר לכספים שעוברים בין משרדים. על פי חוק, אם בוטלה תכנית להתעצמות צבאית בהיקף של מיליארד וחצי שקל, לדוגמא, והממשלה החליטה להעביר את הכסף לפרויקט חינוכי בנגב, משרד האוצר אינו רשאי להעביר את הכסף ישירות מתקציב הביטחון לתקציב החינוך. הוא צריך להעבירו לרזרבה הכללית ואז לבקש אישור מוועדת הכספים של הכנסת להעביר את הכסף מהרזרבה לפרויקט החינוכי המיועד.
התוצאה של החוק הזה, היא שהכסף שמועבר לתקציבי המשרדים מאבד את ה"צבע" שלו. כלומר, חברי הכנסת יודעים, במקרה הטוב, לאן הכסף הולך אך כמעט אף פעם לא יודעים מאין הכסף בא. פרוטוקול של ישיבת ועדת הכספים מתחילת השנה ממחיש את הסיטואציה.
ב-8 בפברואר 2011 התבקשו חברי הכנסת משה גפני, יעקב אדרי, חיים אורון, יריב לוין ופאינה קירשנבאום, לראשונה באותה שנה, לאשר העברה בתוך התקציב. נציגת האוצר ביקשה להעביר 700 מיליון שקלים מהרזרבה הכללית למשרד הביטחון. מטרת ההעברה, במקרה זה, הייתה חסויה ולחברי הכנסת נמסר כי היא תידון בישיבה הסגורה של הוועדה המשותפת לכספים ולחוץ וביטחון, שתוכן ישיבותיה חסוי.
את ההסבר הזה קיבלו כמובן חברי הכנסת בהבנה, אך מה לגבי מקור הכסף? בוודאי יש לאוצר תשובה לשאלה איזה פעולה ממשלתית בוטלה כדי שסכום משמעותי של 700 מיליון שקל יפונה מתקציבי המשרדים ויעבור לרזרבה. חילופי הדברים בין חברי הוועדה לנציגת האוצר מובאים כאן במלואם על מנת להמחיש את האופן שבו משפיעה ההעברה לרזרבה כללית על יכולתם של נבחרי הציבור להבין את ההשלכות של חלוקת התקציב מחדש:
חיים אורון: "אני רוצה להבין. אני רואה שהכסף נלקח מהוצאות שונות, מהרזרבה לפעולות מיוחדות".
נציגת האוצר: "כן, זה מהרזרבות. המקורות הם מרזרבות של 2010".
חיים אורון: "מאיפה הגיע כסף לרזרבה?"
נציגת האוצר: "ממשרדים שונים".
חיים אורון: "למה הכסף לא נשאר במשרדים השונים?"
נציגת האוצר: "חלק מהרזרבות נשארות וחלק עוברות".
חיים אורון: "תביאו לנו נתונים".
נציגת האוצר: "כתוב לכם שזה מסעיף 45, מהרזרבה הכללית".
חיים אורון: "לרזרבה הכללית זה הגיע ואותי מעניין מאיפה זה הגיע, כמה השארתם במשרדים וכמה לקחתם. גפני, אני מבין שאנחנו לא נדע מה עושים עם הכסף כי זה סודי".
משה גפני: "זה בוועדה המשותפת".
חיים אורון: "אני יודע".
נציגת האוצר: "הסברים ניתנים בוועדה המשותפת".
חיים אורון: "אבל אני שואל מהיכן מגיע הכסף. אתם מעבירים 700 מיליון שקלים".
נציגת האוצר: "הרזרבה היא מאי ניצול תקציב".
חיים אורון: "סליחה, אבל נשאר במשרד הבריאות תקציב ואנחנו נרצה שהכסף יישאר במשרד הבריאות ויעשו אתו מיטות. אם הוא נשאר בתקציב הכבישים, אנחנו נרצה שיתקנו כבישים שקורות בהם תאונות דרכים".
נציגת האוצר: "רזרבות הם לא עודפים מחויבים. עודפים מחויבים עוברים באופן אוטומטי למשרדים".
פאינה קירשנבאום: "אנחנו לא מדברים על הרשאות להתחייב אלא על כסף שנשאר".
משה גפני: "ג'ומס (כינויו של חיים אורון, א.ל), הם לא מקצצים כאן במשרדים. הם לא הביאו קיצוץ פלט (קיצוץ רוחבי, א.ל)".
חיים אורון: "מה פתאום? אותו תרגיל שעשיתם כאן, אתם יכולים לבוא ולומר שאתם ארגנתם 700 מיליון שקלים מהמשרדים ועכשיו נתתם לביטחון 200, לחינוך 100, לבריאות 10,000".
נציגת האוצר: "חלוקת תקציב נעשתה. יש תקציב לשנת 2011".
חיים אורון: "אבל כאן אנחנו מעלים אותו. אתם מעלים את תקציב הביטחון. גפני, יכול להיות שזה לא מעניין אותך".
משה גפני: "מעניין אותי מאוד".
חיים אורון: "אתם מעלים את תקציב הביטחון".
נציגת האוצר: "אלה סיכומים שהיו ב-2010".
חיים אורון: "הסיכומים לא מעניינים אותי, הסיכומים של שר האוצר וראש הממשלה. אני טענתי בדיונים על התקציב שתקציב הביטחון שאנחנו מאשרים הוא בלוף כי בפועל יעבירו עוד כספים. אתם כאן מעבירים תקציב מעבר לגג של תקציב הביטחון. נכון? עד כאן אני מדייק. אם אתם מעבירים כספים מעבר לגג של תקציב הביטחון, לכאורה תקציב פנוי שאנחנו יכולים להחליט להעביר אותו לביטחון או לחינוך או לבריאות או לחינוך התורני. אתם באים ואומרים כאן שאתם לקחתם משם, ואנחנו לא יודעים מהיכן לקחתם".
נציגת האוצר: "אבל מרזרבות. זה לא שלקחנו תקציב של משרדים שצריך להשתמש בו".
חיים אורון: "מה זאת אומרת מרזרבות?"
נציגת האוצר: "רזרבות של המשרדים".
יעקב אדרי: "ג'ומס, מה שאתה אומר זה למעשה התקציב המפורסם שהם מקבלים מחוץ לתקציב".
חיים אורון: "חלק מהתקציבים האלה שעוד מעט יבואו לכאן כל פעם מחדש".
משה גפני: "כן, אבל אז יבואו עם קיצוצים וזה סיפור אחר".
חיים אורון: "באים מכמה מקומות. הם שולטים בעודפים והשליטה בעודפים הללו מנטרלת אותך לגמרי. אני רוצה להעביר לצורך העניין, אני שכנעתי את שר האוצר שמעבירים לביטחון 600 ו-100 מיליון מעבירים לחינוך, זה חוקי מה שאני אומר עכשיו? אם תגישי בקשה כזאת".
נציגת האוצר: "אני מניחה שבהתאם לסיכום. אני לא הסמכות לומר לך".
חיים אורון: "איפה שגית (היועצת המשפטית של הוועדה, א.ל)?"
משה גפני: "לשם מה להביא את שגית עכשיו? אתה יכול לאשר או לא לאשר אבל אתה לא יכול להעביר את זה למשהו אחר".
חיים אורון: "אני רוצה לשכנע אותך שמה שמוצג כאן כתהליך אוטומטי, הוא לא אוטומטי. לא אומרים לך מאיפה לקחו את העודפים, וזה לא סודי. אני מבין שאסור לדעת מה עושים עם הכסף, אבל תגידו מאיפה לקחתם את ה-700 מיליון שקלים ברזרבות. עכשיו אני יכול לומר שאת ה-700 מיליון השקלים האלה, אל תשימו אותם בביטחון אלא תשימו חצי בביטחון – ואני נדיב – וחצי תשימו בנושא אחר".
יעקב אדרי: "אתה צודק, אבל...".
משה גפני: "רבותיי, אני עובר להצבעה".
חיים אורון: "...שיסבירו מאיפה הכסף".
יעקב אדרי: "לכבודך, אני אמנע אבל לא אצביע נגד".
חיים אורון: "אם אתה נמנע, זה כמו שאתה מצביע בעד".
משה גפני: "אנחנו מצביעים".
(מתוך פרוטוקול ישיבת ועדת הכספים בתאריך 8 בפברואר 2011 המופיע באתר הכנסת)
וכך, בסופו של דיון, אישרו חברי הוועדה ברוב של 2 נגד 1 ו-2 נמנעים העברה של 700 מיליון שקל לתקציב הביטחון. חברי הכנסת לא הצליחו לקבל תשובה לשאלה, על אילו שירותים חברתיים ויתרה המדינה כדי לצבור 700 מיליון שקל בעודפים מתקציב 2010 ולדון בצדק החלוקתי לא היה טעם כי, כמו שאמרה נציגת האוצר בדיון, התקציב ל-2011 כבר נקבע.
אלא שתחת סעיף הרזרבות עובר במהלך השנה עוד תקציב קטן, שאותו לא מאשרת מליאת הכנסת מול פני האומה, אלא מאשרת קבוצה מצומצמת של חברי כנסת, הרחוקה מעין המצלמות, בסדרה של מפגשים בפרופיל נמוך. וכך, כמו שהיטיב לתאר חה"כ אורון, השליטה בעודפים מנטרלת את כוחה של הכנסת להשפיע על חלוקת התקציב.
לפנייה לכתב/ת 
