חמשת הכשלים של השלטון המקומי
מנכ"ל משרד ראש הממשלה ונציגי השלטון המקומי אמנם הגיעו לפשרה שמסיימת את השביתה, אך הם לא דנו בבעיות היסוד שהובילו לכך ש-133 רשויות שקועות בחובות כבדים ומנוהלות בפועל על ידי הממשלה. חמישה כשלים יצרו את המשבר העמוק בשלטון המקומי. רק אחד מהם - הוביל לשביתה האחרונה
מנכ"ל משרד ראש הממשלה, הראל לוקר, נפגש אמש (ג') עם נציגי הרשויות המקומיות והגיע עימם להסכמה שסיימה את השביתה הכללית ברשויות המקומיות. בעקבות הסכסוך, השובתו שירותי השלטון המקומי יומיים: זבל לא נאסף, דו"חות לא חולקו, מערכת החינוך סבלה משיבושים ולא היתה קבלת קהל במשרדים.
הדרישות שהציגו ראשי הרשויות לממשלה שלשום, הן רבות ומפורטות ונוגעות לנקודות מחלוקת שונות שנוצרו בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי ברבות השנים. במשרד ראש הממשלה מעוניינים, מנגד, לפתור רק את 4 הסוגיות שעלו בדיון שערך ראש הממשלה עם נציגי הרשויות ביום א', בניסיון למנוע את פרוץ השביתה.
למרות שהשביתה הסתיימה, ההסכם לא יוביל לפתרון בעיית השלטון המקומי, ששורשיה עמוקים והיקפה חמור מאוד. כ-90% מהרשויות המקומיות במגזר הערבי ועוד כ-53% מהרשויות במגזר היהודי מצויות בתהליך כזה או אחר של התערבות ממשלתית. מדובר בסך הכל ב-133 רשויות שלחלקן מוצמד רואה חשבון מטעם המדינה ורבות מהן מקבלות מענקים שנועדו לכסות הפסדי ענק שנצברו בשנים האחרונות. במקרים מסוימים הן אף מנוהלות בידי ועדה קרואה שמחליפה את המועצה, שפוזרה על ידי הממשלה.
חמישה כשלים מרכזיים הובילו למצבן העגום של הרשויות המקומיות. הפתרונות שמציע משרד ראש הממשלה נוגעים, במקרה הטוב, לאחד מהם. מה שחמור עוד יותר הוא שאפילו הדרישות של ראשי הרשויות עצמם לא מכסים את כל היקף הבעיה. ואלה הם חמשת הכשלים:
1) המעבר להצבעה בשני פתקים ברשויות המקומיות בשנת 1978: מאז המעבר, גברה התלות של ראשי מועצות ועיריות בשותפות הקואליציוניות למועצה ותקציב הרשויות מתנהל בעיקר משיקולים פוליטיים ומגזריים.
2) הפער העצום בין שיעורי גביית הארנונה בין הרשויות השונות: היקפי הגבייה נעים בין 30% ל-90% ויוצרים פערים עצומים בין היכולות התקציביות של כל רשות.
3) קיצוץ מסיבי במענקי האיזון: הממשלה יכולה לטעון עד מחר כי היא משקיעה ברשויות המקומיות. העובדה היא שמענקי האיזון ירדו בשיעור של כ-20% מאז הקיצוצים הגדולים של 2003 ומאז לא חזרו לרמתם הטבעית.
4) ייבוש מקורות המימון של הרשויות בידי הכנסת: הבעיה המרכזית שבה דנים כיום. הכנסת והממשלה מקדמות צעדים הפוגעים במקורות מימון חשובים של השלטון המקומי - כמו מפעל הפיס, הארנונה, אגרות המים והביוב ותרומות – ואינה משפה אותן בגין אובדן ההכנסות.
5) שיטת החלוקה של ההשתתפות בתקציבי חינוך ורווחה (מצ'ינג): השיטה הנוכחית גורמת לכך שתקציבי הרווחה לא מגיעים אל הרשויות שאינן יכולות להעמיד את חלקן בהשתתפות (הרשויות העניות והחלשות). התקציבים שלא מנוצלים על ידן, עוברים לשימוש הרשויות שכן יכולות להעמיד את סכום ההשתתפות שלהן, כלומר, הרשויות החזקות יותר.
"הממשלה לא עומדת בהתחייבויותיה כלפי השלטון המקומי", אומר פרופ' אבי בן-בסט מהאוניברסיטה העברית. "מענקי האיזון נמוכים כיום ב-20% מהמתחייב על פי הנוסחה הקובעת וצעדי הממשלה האחרונים מפחיתים אותם עוד יותר רק בדלת האחורית. משמעותן היא, שהממשלה מטילה על הרשויות את האחריות לדאוג לחלשים, מבלי להגדיל את מקורות ההכנסה שלהן".
בן-בסט, מנכ"ל משרד האוצר בעבר, עוסק מזה שנים רבות בחקר הרשויות המקומיות בישראל, יחד עם פרופ' מומי דהן, שכיהן בעבר כיועץ הכלכלי לשר האוצר.
מהמחקרים שערכו השניים עולות מספר מסקנות חותכות בנוגע לכשלים בהתנהלות של השלטון המקומי בישראל: מאז שהתקבלה ההחלטה לאפשר הצבעה בשני פתקים (אחד לרשות המועצה או העירייה ואחד למועצה עצמה), גדל מספר הסיעות בכל רשות מקומית בשיעור ניכר. ברשויות מסוימות נוצר מצב שבו לא פחות מ-8 סיעות חולקות 15 מושבים. "זה מקביל למצב שבו 60 סיעות זוכות לייצוג בכנסת", אומר בן-בסט.
התלות של ראש המועצה או העירייה בסיעות הקטנות יוצרת כלכלה פוליטית של הסכמים קואליציוניים בזבזניים המכניסים את קופת הרשות המקומית לגירעון כבד. בן-בסט ודהן מצאו במחקריהם מתאם מובהק בין גודל הסיעה שלה משתייך ראש הרשות לבין הגירעון בתקציבה. ככל שסיעתו של ראש הרשות קטנה יותר, הם גילו, כך הגירעון גדול יותר.
בנוסף, גילו החוקרים כי הפער בין שיעור הגבייה ברשויות השונות עצום, והוא אינו קשור לפער בין המגזר הערבי למגזר היהודי או למצב הסוציו-אקונומי הרשות. בקרב הרשויות הערביות ששייכות לאשכול החברתי-כלכלי 4 קיים פער של בין 18% ל-79% בגביית ארנונה. בקרב הרשויות היהודיות ששייכות לאשכול 8, החזק כלכלית, ניתן למצוא רשויות שגובות 95% מהארנונה המגיעה להן ורשויות שגובות רק 50%. משמעות הנתונים היא, ששורש הבעיה הוא בטיב הניהול ולא במאפיינים אתניים או כלכליים של האוכלוסייה.
בנוסף על כל זאת, הממשלה עצמה מקצצת בשיטתיות את מענקי האיזון שהיא מעניקה לרשויות. מענקים אלו, בניגוד למה שמקובל לחשוב, אינם מענקים שנועדו לכסות על בעיות בגביית ארנונה או על גירעונות שנוצרו בגלל הסכמים פוליטיים. מטרתם המוצהרת היא לדאוג שכל תושבי הארץ יזכו לאותם שירותים, ללא קשר לעוצמה הכלכלית של הרשות המקומית שבה הם חיים.
בבסיס הרעיון של מענקי האיזון עומדת ההכרה בכך שגם אם ראש העיר יעמוד על הראש – עיירת פיתוח במדבר לא תוכל לגבות בארנונה מעסקים את הסכומים שגובה עיר כמו תל אביב, שבה שוכנים משרדי ממשלה ומחנות צבא, או ירושלים, שבה יש אתרי תיירות רבים בגלל הייחוד ההיסטורי שלה. "מענק האיזון נועד לפצות על הפער בין פוטנציאל ההכנסות הטבעי של כל רשות, שהוא שונה במהותו ולא קשור לאופן שבו היא מנוהלת, לבין הרמה הנורמטיבית של שירותים שכל אזרח צריך לקבל", מסביר בן-בסט.
מענקים אלה, כאמור, קוצצו ב-20% ב-2003 ומאז לא חזרו לרמתם הטבעית, כפי שמתבקש מהנוסחה שקבעה ועדת גדיש.
| שנה | גובה המענקים בשקלים | שיעור השינוי לעומת שנת 2001 |
| 2002 | 5 מיליארד | 1.96% - |
| 2003 | 3.8 מיליארד | 25% - |
| 2004 | 4 מיליארד | 21.5% - |
| 2005 | 4.4 מיליארד | 13.7% - |
| 2006 | 4.2 מיליארד | 17.6% - |
| 2007 | 4.4 מיליארד | 13.7% - |
| 2008 | 4.2 מיליארד | 17.6% - |
| 2009 | 3.8 מיליארד | 25% - |
מקור: אתר "התקציב הפתוח" של ממשלת ישראל
פרדוקס: בשביל לקבל תקציבי רווחה - צריך שיהיה לך כסף
הסוגיות שנמנו פה, לא עלו מן הסתם במשא ומתן בין לוקר לראשי הרשויות המקומיות. הן נוגעות לתנאים הפוליטיים השוררים בשלטון המקומי ולאופן שבו כל רשות מתנהלת ולאף צד אין עניין להעלות את הכשלים הללו לתודעה הציבורית. סוגיה חשובה נוספת היא סוגיית המצ'ינג.
תקציבי רווחה וחינוך מועברים לרשויות על פי עיקרון של חלוקת ההשתתפות בין המדינה לרשות המקומית. 25% מהסכום שמוקצה לטובת רשות מקומית צריך לבוא מהקופה שלה, ו-75% מקופת המדינה. אם רשות מסוימת לא יכולה להעמיד את הכסף, היא לא מקבלת את התקציב. כך קורה, שדווקא הרשויות החלשות, שצריכות יותר משאבים בתחום הרווחה והחינוך, לא מקבלות את הסיוע מהמדינה.
הפרדוקס לא מסתיים כאן. את הכסף שלא נוצל מעבירה המדינה לרשויות שכן יכולות לעמוד בחלקן – כלומר, הרשויות שיש להן כסף. כך פועלת שיטת המצ'ינג כמנגנון משוכלל המחזק את החזקים ומחליש את החלשים. בין הדרישות הנוכחיות של ראשי השלטון המקומי, כלולה הדרישה לבטל את חובת ההשתתפות לרשויות באשכולות 1-6.
האם השלטון המקומי בכלל מושל?
עוד לפני ההסכם היום, אמר בן בסט כי הדרך הנכונה לפתור את הסיבוב הנוכחי במשבר המתמשך של הרשויות המקומיות היא להקפיא את צעדי החקיקה החדשים ל-45 יום, ולבחון בזמן הזה כיצד ניתן לשפות את הרשויות על אובדן ההכנסות. הצעדים שבהם מדובר, הם טבלת ההנחות החדשה בארנונה, העברת כספי מפעל הפיס לקופת המדינה והחוק המגביל את יכולתם של אנשים פרטיים לתרום לרשויות מקומיות. "ההצעות הללו חיוביות ותורמות ליעילות המשקית", הוא אומר, "אך צריך לשפות את הרשויות על אובדן ההכנסות".
לטווח הזמן הרחוק יותר, טוען בן-בסט, הפתרון מצוי בהגדלת מענקי האיזון ובקביעת תמריצים לגבייה יעילה יותר של הארנונה. אך גם צעדים אלה לא יפתרו את הבעיה העמוקה יותר שביחסים בין שלטון מקומי לשלטון מרכזי בישראל והיא העובדה שמדיניות הממשלה מוכיחה כי היא עצמה אינה רואה בשלטון המקומי גורם שיש לתת לו למשול.
מאז 1985 מפקיעה המדינה יותר ויותר סמכויות ותחומי אחריות מהשלטון המקומי והופכת אותו מזרוע שלטונית, הקובעת מדיניות וסדר עדיפויות לביצוע, לזרוע ביצועית שמקבלת הנחיות ברורות ומגבלות מחמירות. החל משנת 1985, קובעת הממשלה את גובה הארנונה ברשויות המקומיות וכך שולטת למעשה על גובה ההכנסות שלהן. חוק יסודות התקציב, שנחקק באותה שנה, מעניק לשר הפנים סמכות לבטל פרויקטים ברשות מקומית, להורות לה לפטר עובדים וגם למנות ועדה שתחליף את המועצה המקומית, במקרים שבהם הרשות נקלעה לגירעונות כבדים.
לכך נוספה ההפקעה של משק המים מידיהן של הרשויות המקומיות בשנת 2001, אז הוקמו תאגידי המים. אז כב-1985, היו לממשלה ולחברי הכנסת טיעונים מוצקים, מדוע לא ניתן להשאיר את העניינים הללו בסמכותו של השלטון המקומי. אך כל שביתה חדשה ברשויות מעלה מחדש את השאלה, האם כך היינו רוצים שיתנהל השלטון המקומי?
בעולם כולו מקובל לראות ברשויות המקומיות נדבך חשוב במערכת האיזונים והבלמים. הקרבה של השלטון המקומי לאזרחים ולצרכיהם גורמת לכך שמקובל לראות בו את המוסד השלטוני היותר דמוקרטי וייצוגי מבין מוסדות המדינה. יחסה של הממשלה לשלטון המקומי משדר מסר ברור לאזרחים – אסור לסמוך על נציגיו. האם עלינו לקבל את הגישה הזאת בהכרח?
בשנת 2000 נדרשה מחלקת המחקר של הכנסת לסוגיה זו וחוקריה ציינו בסקירתם כי: "רשות מקומית שאין מוסרים לטיפולה השלטוני עניינים מקומיים בהיקף מינימלי, או שהשלטון המרכזי יכול להוציא מסמכותה כאוות נפשו כל נושא המסור לטיפולה, היא חסרת ערך ממשי מבחינת השאיפה להגשים את הרעיון של השלטון המקומי, אף אם היא נבחרת לפי כללי הדמוקרטיה המשוכללים ביותר ומייצגת את רצון תושביה".
- הצטרפו לעמוד הפייסבוק של ynet כלכלה
לפנייה לכתב/ת 
