בנק ישראל: הפחתות המס הגדילו את הגירעון

מחקר של בנק ישראל, שיפורסם בחודש הבא במסגרת סקירת התפתחויות הכלכליות, קובע כי העלייה בגירעון המגזר הציבורי בין השנים 2007-2010 נבעה לא מהמשבר העולמי, כי אם מהפחתות המס שיזמה ממשלת ישראל.

ההפחתה וביטולה:

• תכנית נתניהו ושטייניץ: תימשך הפחתת המסים עד 2016
• הנגיד מתנגד להפחתת המסים
• מסקנות טרכטנברג: עלייה של 5% במס חברות ובמס רווחי הון
  

בשנת 2009 אישרה ממשלת נתניהו השנייה את מתווה ההפחתה במס הכנסה ובמס חברות, שנועד למשוך השקעות למשק ולעודד צמיחה. על פי המתווה, מס ההכנסה בישראל היה אמור לרדת בין השנים 2010-2016 בשיעור של 5-6% עבור מדרגות המס 3-6. בנוסף, מס החברות היה אמור לרדת בהדרגה באותן שנים מרמה של 24% לרמה של 18%.

לאחרונה בוטלה תכנית ההפחתה בהמלצת ועדת טרכטנברג, שמונתה בעקבות המחאה החברתית. אחת הטענות המרכזיות בדיוני הוועדה וגם קודם לכן, הייתה כי הפחתת המס גרמה לאובדן הכנסות למדינה ועקב כך להעלאה של מסים עקיפים (מע"מ על מוצרי צריכה ומס על דלק) ולקיצוצים בתקציב.

על פי המחקר של בנק ישראל, הגירעון במגזר הציבורי בשנים 2007-2010 עלה בשיעור של 3.1% אחוזים מהתוצר המשקי הגולמי (תמ"ג). אילולא אישרה הממשלה הפחתות מס, קובעים כלכלני הבנק המרכזי, היה גדל הגירעון ב-0.7% בלבד. 

הירידה בשיעור הגירעון הציבורי בתחילת העשור, מיוחסת גם היא בעיקר לצעדי הממשלה, למרות שבמקרה זה המגמה פחות קיצונית. בין השנים 2003-2007 פחת הגירעון הציבורי בשיעור של 6.1% מהתמ"ג, כאשר אילולא ביצעה הממשלה קיצוצים בתקציב, היה פוחת הגירעון ב-2.2% בלבד עקב היציאה מהמיתון העמוק של שנות האינתיפאדה השנייה והתפוצצות בועת ההיי-טק.

אותו מיתון אחראי לעיקר העלייה בהיקף הגירעון בין שנים 2000-2003. בשנים אלה גדל הגירעון בשיעור של 4.6% ובשיעור של 1.3% בלבד בנטרול השפעת המיתון הכלכלי, כלומר, בהשפעת מדיניות הממשלה בלבד.

כיצד משפיע מחזור העסקים על ההכנסות ממסים?

מחזור העסקים במשק משפיע על מצבה הכספי של קופת המדינה דרך חמישה ערוצים: תשלומי מס הכנסה על השכר מושפעים מקיצוצים בשכר ופיטורים; תשלומי ביטוח לאומי מושפעים גם הם משינויים בכמות המועסקים במשק; תשלומי מס החברות מושפעים מהיקף הפעילות הכלכלית של החברות; שיעור הגבייה של מסים עקיפים מושפע מהיקף הצריכה ושיעור ההוצאה על דמי אבטלה גדל וקטן בהתאם לכמות המועסקים.

חוקרי הבנק המרכזי בדקו את השפעת המצב הכלכלי במשק על קופת המדינה באמצעות בחינת ההשפעה של עלייה או ירידה של 1% בפער התוצר. פער התוצר הוא הפער בין הצמיחה במשק לבין פוטנציאל הצמיחה, המתבטא בכושר הייצור של ענפי הכלכלה.

מהמחקר עולה כי, עלייה או ירידה של 1% בפער התוצר מובילה בישראל לעלייה או ירידה של 1.25% בהכנסות המדינה ממסים. הממוצע במדינות ה-OECD הוא 1.05%, כלומר, בישראל הכנסות המדינה ממסים מושפעות ביתר קיצוניות מהמצב הכלכלי במשק.

הסיבה לכך, טוענים בבנק המרכזי, היא הפער הגדול יחסית בישראל בין מדרגות המס השונות. בתקופות של שינויים בהיקף הפעילות הכלכלית, השכר עולה או יורד בהתאם להיקף הפעילות ומכיוון שהעובדים עוברים בין מדרגות המס, ההשפעה על ההכנסות ממסים עולה על שיעור השינוי בהיקף הפעילות הכלכלית.

אך למרות שההשפעה של שינויים במשק על ההכנסות ממסים גדולה יותר בישראל מאשר בעולם המערבי, ההשפעה שלהם על הגירעון הציבורי זהה לממוצע במדינות ה-OECD.  שינוי של 1% בפער התוצר, מוביל ל-0.46% שינוי בהיקף הגירעון.

הסיבה לכך היא ששינויים בהיקף הפעילות הכלכלית משפיעים אמנם עמוקות על ההכנסה ממסים, אך השפעתם על היקף התשלום של דמי אבטלה היא זעירה, בעוד שבמדינות OECD היא משמעותית יותר. 

בבנק ישראל מסיקים מכך שדמי האבטלה בישראל הם נמוכים יחסית וכי שוק העבודה מושפע פחות משינויים במצב הכלכלי העולמי ומהיקף הצמיחה במשק.