כיצד הביסה ניו יורק את הפשע
שימוש נבון ושקול בשוטרים ובשיטות חדשניות עשה את התפוח הגדול מופת למיגור מקרי רצח ושוד. הקרימינולוגים מבינים כיום: ההנחות הקודמות לגבי מלחמה בפשיעה היו שגויות מיסודן
לפני 20 שנה פקפקו רוב הקרימינולוגים והסוציולוגיים ביכולתה של מטרופולין לצמצם סוגי פשע כאלה בשיעור חד כל כך. ממדי ההצלחה של העיר ניו יורק ידועים לרבים, והם אף מתועדים היטב. ועם זאת, רוב האנשים אינם מבינים שהניסיון שנרכש בעיר מוכיח שרבות מהנחות היסוד המקובלות באמריקה באשר לטיפול בפשע היו שגויות לגמרי. בין השאר, הופרכו הרעיונות שכדי לצמצם את שיעורי הפשע יש לטפל קודם כול בעוני, באבטלה ובשימוש בסמים ושהדבר דורש את השלכתם של רבים לבתי הסוהר או את סילוקם של בני מיעוטים ממרכזי הערים. במקום זאת, הצליחה ניו יורק לצעוד בצעדי ענק לקראת פתרון בעיית הפשע ללא שינויים גדולים בפרופיל הגזעי והאתני שלה וללא צמצום העוני והאבטלה במידה רבה יותר מבערים אחרות. היא גם עשתה זאת בלי לנצח במלחמה בסמים ובלי להשתתף במסע הכליאה ההמונית שהתרחש בכל רחבי ארה"ב.
אין ספק כלל שהעיר הייתה משתפרת עוד יותר, ובוודאי נעשית בטוחה עוד יותר, לו הצליחה לפתור את הבעיות החברתיות העמוקות יותר שמהן היא סובלת: שיפור בתי הספר, צמצום פערי השכר ושיפור תנאי המגורים בשכונות הגרועות ביותר. אבל הלקח המעודד של ניו יורק הוא שרוב מעשי הפשע הם בעיקר תוצאה של נסיבות שאפשר לשנותן בלי לערוך שינויים יקרים במבנה העיר ובחברה שלה. בני אדם לא נידונו מראש לביצוע פשעים וחיים בסיכון אינם גזר דין הטבוע מראש ברקמתן של קהילות בשל האופי האתני, הגנטי או החברתי-כלכלי שלהן. יותר מכך, השינויים השיטתיים שערכה ניו יורק במאמץ להפחית את הפשיעה אינם יקרים מאוד ואפשר להתאים אותם למצב בערי מטרופולין אחרות.
ירידה אמיתית
תשע השנים הראשונות שבהן הצטמצמה הפשיעה בניו יורק השתלבו במגמה כלל אמריקנית רחבה הרבה יותר: ירידה של כמעט 40%, שהחלה בראשית שנות ה-90 והסתיימה ב-2000. זאת הייתה הצניחה הארוכה והגדולה ביותר בפשע ברחבי ארה"ב בהיסטוריה המודרנית שלה. אבל ניו יורק נבדלת מן המגמה הכללית הזאת בכך שהירידה שהתחוללה בה הייתה כפולה בהיקפה ובמשכה.
את ההפרש הבלתי רגיל הזה, בין ירידה של 40% לירידה של 80%, אפשר לראות כשמשווים את שיעורי הרצח מ-1990 עד 2009 בחמש הערים הגדולות ביותר בארה"ב: ניו יורק, יוסטון, פילדלפיה, שיקגו ולוס אנג'לס. הצניחה הגדולה בפשיעה במהלך שנות ה-90 הורידה את שיעורי הרצח בכל חמש הערים, ובארבע מהן במידה ניכרת. אבל ניו יורק הפכה משיאנית בשיעור מקרי הרצח ב-1990 לעיר בעלת הערך הנמוך ביותר בין החמש: יותר מ-30% פחות מן העיר הבאה אחריה ורק 40% מן הערך הממוצע של ארבע האחרות.
הנתונים הסטטיסטיים הרשמיים מופקים ומאומתים כמובן בידי אותם כוחות משטרה שלזכותם נזקפת ההצלחה כששיעורי הפשע יורדים, ושעליהם מוטלת האשמה כשהם עולים. ואכן, הטענות שמשטרת ניו יורק מזייפת נתונים כדי שהמספרים ייראו טוב יותר זכו לתשומת לב רבה בתקשורת. אבל עדויות מקריות לכך שהמשטרה לא נהגה ביושר צצות לעתים קרובות גם במקומות אחרים, ובהם ערים אמריקניות שבהן המספרים הרשמיים אינם ורודים כל כך. ובכל זאת, כיצד נוכל להיות בטוחים שהחדשות הטובות אכן משקפות את מציאות הפשיעה ברחובות?
השיטה הטובה ביותר לאשש מגמות היא שימוש בנתונים עצמאיים. למרבה המזל, מלבד המשטרה עקבו גם גופים אחרים אחר שני מדדי פשיעה חשובים, וממצאיהם תואמים את נתוני משטרת ניו יורק. ראשית, לשכות הבריאות המחוזיות מתעדות בקפדנות את כל מקרי המוות ומספקות דוחות מפורטים במקרים המסווגים על ידי המשטרה כרצח והריגה. במשך 19 השנים שבהן חלה צניחה בשיעורי הפשע מכל הסוגים, הייתה התאמה כמעט מושלמת בין דוחות המשטרה ובין דוחות רשויות הבריאות. האימות השני מגיע מתחום גנבות הרכב (שצנחו בשיעור מדהים של 94%) מפני שחברות הביטוח מתעדות את תביעות הקורבנות. אני מחזיק בידי דוחות גניבה ואובדן שנתיים משתי לשכות מידע תעשייתי. הנתונים הסטטיסטיים המקיפים ביותר של תביעות ביטוח מראים ירידה של יותר מ-90% במקרי הגניבה.
מצאתי גם ראיות בלתי תלויות לירידה הגדולה במקרי השוד. מקרי שוד פשוטים מדווחים במשטרה ברמת הרובע, ואילו מקרי מוות כתוצאה משוד מדווחים באופן בלתי תלוי באמצעות לשכה כלל-עירונית של המשטרה, המספקת גם נתונים לבולשת הפדרלית, ה-FBI, וקשה יותר להסתיר אותם. שיעור מקרי המוות כתוצאה משוד ירדו ביותר מ-84% בכל מקרי השוד. גם סקרים של דיווחי הקורבנות מאששים את הירידה הן בשיעורי השוד והן בשיעורי הפריצה ברחבי העיר (קורבנות פריצה בדרך כלל אינם נוכחים במקום בשעת מעשה, ואילו בעת שוד יש מפגש ישיר בין השודד לבין הקורבן).
במונחים אמריקנים, ניו יורק נעשתה לסביבה עירונית בטוחה ובעלת שיעורי פשע נמוכים. כיצד קרה הדבר?
מלחמה - לא בסמים
בשנות ה-90, בשלב שבו הפשיעה בניו יורק ירדה במקביל לצניחה הכלל-אמריקנית, לא היה נראה שהדבר נגרם בשל סיבות מקומיות מיוחדות. לא היה קל לקשור את הירידה הזאת לסיבות ספציפיות גם במישור הלאומי או בעיר אחרת כלשהי. נראה שבכל המקרים פעל שילוב של עלייה בשיעור המאסרים, שגשוג כלכלי, הזדקנות האוכלוסייה והשפעות מחזוריות לא ברורות.
כנראה, קל יותר להסביר את המחצית השנייה של הירידה בפשיעה בניו יורק, שיש לה מאפיינים מקומיים ברורים. אבל התשובות עשויות להפתיע רבים.
למשל, במשך 20 השנים שלאחר 1990 כמעט שלא היו שינויים ניכרים בהרכב האתני של אוכלוסיית ניו יורק, בכלכלתה, בבתי הספר שלה או במצב הדיור בה. שכבת הגיל המועדת למעצרים, בין גיל 15 ל-29, הצטמקה בערך בשיעור הלאומי, והצמיחה הכלכלית לא הורידה את היקפי העוני או האבטלה בניו יורק לשיעורים הנמוכים במידה ניכרת מן הממוצע הלאומי של ארה"ב.
אחת ההנחות המקובלות טוענת שמרכזי הערים בארה"ב נעשו בטוחים יותר מפני שהם "נוקו" או "שודרגו" - מילים המתארות תהליך שבו שכונות מוזנחות מתחילות למשוך אליהן אנשים בעלי הכנסה גבוהה יותר, והאוכלוסייה המשתכרת פחות נדחקת בהדרגה החוצה בשל שכר הדירה העולה ומִסי הרכוש הגואים. קו המחשבה הזה גורס שעזיבתם של העניים, במקביל לעלייה בערך הנכסים, מביאה עמה גם ירידה בפשיעה. ואכן, במנהטן, הרובע העשיר ביותר של ניו יורק, שיעורי הפשיעה ירדו במקביל לירידה במגוון האתני והכלכלי של האוכלוסייה. אבל בשלושת הרבעים היותר מאוכלסים האחרים (קווינס, ברוקלין והברוקנס), המגוון לא ירד אלא דווקא עלה. ובכל זאת גם הפשיעה ירדה, ובשיעורים דומים, בכל ארבעת הרבעים האלה.
הצניחה המרשימה בפשיעת רחוב, ובייחוד סוגים מסוימים שלה, מפתיעה בהיבט נוסף. ניו יורק הייתה בירת השימוש בסמים בלתי חוקיים של צפון אמריקה במשך 70 שנה לפחות. ולכל הדעות היא עדיין מחזיקה בתואר. בשנות ה-80 של המאה ה-20 קשרו בין התחלת השימוש הנרחב בקראק לבין העלייה החדה שנרשמה אז בשיעורי הרצח. הקשר ההדוק לכאורה בין סמים ובין אלימות היה אחד המניעים ל"מלחמה בסמים" שהוכרזה בעשור שלאחר 1985. מנקודת המבט של סוף שנות ה-80, הרעיון שאפשר לבלום את האלימות במידה ניכרת בלי להפחית באופן חד את המכירה של סמים בלתי חוקיים ואת השימוש בהם לא היה אלא חלום בלתי אפשרי. אבל זה בדיוק מה שקרה כנראה בניו יורק.
שיעור מקרי הרצח הקשורים בסמים (כמו סוחרי סמים היורים זה בזה, למשל) ירד ל-10% ממספרי השיא. ובינתיים שיעור השימוש בסמים בעיר נותר יציב למדי, אם בודקים זאת על פי מספר מקרי המוות בעקבות מנת-יתר, אם על פי מספר מכתבי השחרור מבתי החולים לאחר טיפול הקשור בסמים ואם על פי בדיקות השתן של חשודים במעשים פליליים. נראה שניו יורק מנצחת במלחמתה בפשע בלי לנצח במלחמתה בסמים.
ולבסוף, אולי הדבר המדהים מכול: המדיניות המוצלחת להתמודדות בפשע בעיר מנוגדת למגמה הכלל ארצית הדוגלת בכליאתם של יותר ויותר אנשים. שיטות הפעולה המכתיבות את מדיניות בקרת הפשיעה בארה"ב מניחות שבני נוער בסיכון גבוה יהיו לפושעים פליליים, ולא משנה מה נעשה, ושפושעים ימשיכו לבצע מעשי פשע אלא אם נאסור אותם. תומכי תיאוריית "צד ההיצע" של הפשע הזהירו באמצע שנות ה-90 שערים כמו ניו יורק, שבהן יש בני נוער רבים הגדלים במשפחות מיעוטים חד-הוריות, יידרשו להשקעות עתק בבניית בתי סוהר ומוסדות לקטינים. מאז 1972 שימשו תיאוריות צד ההיצע האלה הצדקה עיקרית להכפלת שיעורי הכליאה בארה"ב פי 7. בשנות ה-80 הייתה ניו יורק חלק מן המגמה הזאת. אבל בשנות ה-90, כשאוכלוסיית האסירים והעצירים בארה"ב עלתה ב-50%, פנתה ניו יורק לכיוון עצמאי משלה. בשבע השנים הראשונות של שנות ה-90 עלה שיעור הכליאה רק ב-15% ואז התחיל לרדת. ב-2008 היה השיעור הזה נמוך ב-28% משהיה ב-1990. בשאר ארה"ב עלה השיעור באותו זמן ב-65%.
אז לאן נעלמו כל הפושעים?
רבים מהם פשוט ויתרו על העבריינות. במהלך שנות ה-80 עלה שיעור האסירים המשוחררים בניו יורק שהורשעו שוב בשל עבירה שביצעו בשלוש השנים שלאחר שחרורם מן הכלא, אבל מאז 1990 הוא ירד ב-64%. משטרת ניו יורק עדיין לוכדת פושעים, והתובעים והשופטים עדיין שולחים אותם לכלא. אבל העיר צמצמה את שיעור מקרי הפשע הקשים ב-80% בלי עלייה במספר האסירים. המספרים האלה מפריכים את העקרונות המרכזיים העומדים בבסיס בקרת פשיעה על פי תיאוריית צד ההיצע.
השפעת השיטור
הגורם האחד במדיניות בקרת הפשיעה שבו ערך השלטון המקומי שינויים גדולים, והמועמד הברור היחיד שלזכותו אפשר לזקוף את הירידה בשיעורי הפשע בעיר, הוא השיטור. החל מ-1990 הוסיפה העיר יותר מ-7,000 שוטרים חדשים במדים, הגבירה מאוד את תוקפנותם של מבצעי המשטרה ומיקדה אותם בסביבות מועדות לפשע.
נוכחות המשטרה ברחובות נחשבה בזמנו לגורם העיקרי בירידת הפשיעה בניו יורק בשנות ה-90. ואולם, מכיוון שבאותו הזמן ירדו שיעורי הפשע גם במקומות אחרים, קשה לקבוע עד כמה השפיעו השינויים במדיניות השיטור בניו יורק על ההצלחה הזאת לעומת אותה סדרה מסתורית של גורמים שפעלו ברחבי ארה"ב. יותר מכך, לאחר שנת 2000 צמצמה למעשה משטרת ניו יורק את כוחותיה ביותר מ-4,000 שוטרים במדים, ובכל זאת המשיכה הפשיעה לצנוח ואף בקצב מהיר יותר מאשר בערים גדולות אחרות.
עם זאת, התבוננות מעמיקה יותר בנתונים שלאחר 2000 מראה שהשיטור היה חשוב בכל זאת. על אף הירידה ב-4,000 שוטרים, מספרם ברחובות בתקופה האחרונה גבוה במידה ניכרת ממספרם ב-1990. כמו כן, היחס בין מספר השוטרים לבין מספר מקרי הפשע הלך ועלה מפני שקצב ירידת הפשיעה היה מהיר יותר מקצב צמצום כוח השיטור. ייתכן גם שההשפעה המצטברת של הגידול בכוח האדם נמשכה גם במשך העשור האחרון שבו רמת השיטור ירדה. השפעת השוטרים משתקפת בעובדה שבניו יורק חלה הצניחה הגבוהה ביותר דווקא בפשעים המתרחשים ברחוב או דורשים גישה לרחוב ושנוכחות המשטרה משפיעה עליהם במיוחד: פריצות, שוד וגנבת מכוניות.
המשטרה לא הסתפקה בהצבת שוטרים רבים יותר ברחובות, היא גם הפעילה כמה שיטות חדשות. קשה לקבוע עד כמה אפשר לזקוף את ההישגים לשינוי מסוים בפעולות השיטור, אבל יש כמה סימנים להצלחתן.
גם כאן, ההסברים הפשוטים אינם עוזרים. למעשה, כמה ממסעות ההסברה הבולטים ביותר של הרשויות לא היו אלא ססמאות חלולות כמו "אפס סובלנות" ומדיניות "החלונות השבורים" - תיאוריה הטוענת שתיקון חלונות, מחיקת כתובות גרפיטי וחיסול פשיעה קלה ימנעו משכונה מסוימת להיכנס לסחרור של הרס וניוון ובסופו של דבר יביאו לביצוע פחות פשעים חמורים. אבל משטרת ניו יורק לא הגבירה את מספר המעצרים הקשורים בזנות, למשל, ולא הייתה עקבית לאורך זמן באכיפת החוק נגד הימורים או פשעים קלים אחרים.
נראה אפוא שלמבצעים אחרים הייתה השפעה ניכרת על הפשיעה. לו הייתה העיר מקפידה על ביצוע מדיניות החלונות השבורים שלה, היא הייתה מרכזת את משאביה היקרים בשכונות זניחות ולא בשכונות בעלות שיעורי הפשע הגבוהים ביותר. למעשה, המשטרה פעלה בדיוק להפך: היא הדגישה את "המוקדים החמים", אסטרטגיה שהוכיחה את עצמה כיעילה בערים אחרות ושקרוב לוודאי תרמה במידה מכרעת גם בניו יורק. החל מ-1994 אימצה העיר מערכת למיפוי ולניהול נתונים בשם CompStat. במשרד בדרום מנהטן עבדו האנליטיקאים על איסוף נתוני הפשיעה החמורה, כמו המיקום המדויק של המעשים, ומיפו אותם כדי לזהות ריכוזי פשע חשובים. משמרות הסיור נשלחו בכוחות מלאים, למדרכה מסוימת, לבר או למקום ציבורי אחר, לעתים במשך שבועות ארוכים. שוטרי הסיור עיכבו וערכו חיפושים על גופו של כל מי שנראה להם חשוד ונעצו מבט בוחן בכל אחד אחר. היה אפשר לצפות שהפושעים יעברו פשוט לרחוב אחר ויחדשו בו את עסקיהם כרגיל, אבל זה לא מה שהתרחש בניו יורק. פשע שנמנע ביום מסוים ובמקום מסוים לא חייב אפוא להתרחש למחרת במקום אחר.
השינוי היקר ביותר בשיטות השיטור הוא תכנית תוקפנית מאוד של עיכובי רחוב ומעצרים על עברות קלות שהמשטרה מבצעת כמעט בכל סיור. משטרת ניו יורק ערכה ב-2009 יותר מחצי מיליון עיכובים לחקירה וכמעט רבע מיליון מעצרים. המשטרה סבורה שהשיטה הזאת מונעת פשע. אבל ההיסטוריה של הסיורים התוקפניים ארוכה כמעט כמו זו של שיטור הרחוב עצמו, והיעילות שלהם אינה ברורה תמיד. אף על פי שבאופן עקרוני ייתכן שהשיטה הזאת יעילה בניו יורק יותר מאשר במקומות אחרים, אין עדויות חזקות התומכות בכך שהיא יעילה יותר משיטות המוקדים החמים ו-CompStat.
הפקת לקחים
כדי לקבוע בוודאות מה פועל ומה לא, צריך לבצע מחקר מדעי בשטח שימדוד את יעילותה של תוספת כוח אדם ואת יעילותן של שיטות אחרות ממגוון השיטות של משטרת ניו יורק. אחר כך צריך להתאים את השיטות האלה בניסוי ובטעייה לסביבות עירוניות אחרות. אבל אפילו בשלב המוקדם הזה אפשר להפיק כמה לקחים מן הניסיון של ניו יורק שעשויים להשפיע במידה ניכרת על מדיניות בלימת הפשע במקומות אחרים.
ראשית כול, השוטרים עצמם חשובים. במשך שנות דור לפחות, הטילה מערכת המשפט הפלילי בארה"ב ספק ביכולתה של המשטרה העירונית להשפיע על הפשיעה בעיר. אמנם עדיין לא ירדנו לפרטים כדי לקבוע את היחס בין העלות לתועלת של השיטות השונות ולבחור את השיטות הטובות ביותר, אבל נראה שהשקעה בשיטור מבטיחה לא פחות מהשקעה בכיוונים אחרים של בקרת פשע בארה"ב.
לקח חשוב אחר הוא שהפחתת הפשיעה אינה דורשת הפחתת השימוש בסמים וגם לא שליחתם של רבים לכלא. דרך אגב, ההבדל בין מדיניות הכליאה בניו יורק לבין המגמה בשאר ארה"ב, כלומר הכסף שהעיר ומוסדות המדינה נמנעו מלהזרים לעסקי הענישה, מימן את הרחבת כוח השיטור ואף יותר מזה.
למרבה הצער, היה מחיר להצלחת בקרת הפשע בניו יורק, והמחיר הזה לא נחלק באופן שווה בין השכונות והאוכלוסיות האתניות. תוקפנות המשטרה היא מס מאוד לא רגרסיבי: העיכובים לחקירה ברחוב, ההפחדות והמעצרים בתירוצים שונים כוונו יותר כלפי גברים צעירים כהי עור בשכונות מגוריהם ובחלקים אחרים של העיר שבהם הם עשויים לשהות. אבל גם התועלת שבצמצום שיעורי הפשיעה אינה מפוזרת בשוויוניות, אלא משפרת במיוחד את חייהם של העניים. באופן אירוני, שיעורי המוות כתוצאה מאלימות ושיעור המאסרים בקרב הגברים הצעירים כהי העור הסובלים מתוקפנות המשטרה ירדו בניו יורק יותר מבערים אחרות. איננו יודעים עדיין אם התוקפנות המוגברת של המשטרה היא שהביאה לכך, ואם כן, באיזו מידה.
אם תמשיך ניו יורק בכיוון הזה היא עשויה להפחית את הפשיעה אף יותר. ככלות הכול, אפילו אחרי השיפור האדיר, שיעור הרציחות בעיר עדיין גבוה הרבה יותר מזה שבערים אירופיות חשובות והוא גבוה פי 6 מזה של טוקיו. אבל בשלב כלשהו ייתכן שניו יורק תגיע לתחתית שמעבר לה יידרש פתרון לבעיות החברתיות העמוקות יותר, כמו פערים כלכליים, הפרדה גזעית והיעדר נגישות לחינוך איכותי.
ואולי הלקח האופטימי ביותר שאפשר להפיק מניסיונה של ניו יורק הוא ששיעורי רצח ושוד גבוהים אינם טבועים ברקמה של אוכלוסיות, תרבויות או מוסדות בעיר. הירידה העקבית, הניכרת והמצטברת המדהימה בשיעורי הפשיעה בניו יורק היא הוכחה לכך שהערים כפי שאנו מכירים אותן אינן חייבות להיות מדגרות של שוד, של אונס ושל אי סדר. יותר מכך, היא מדגימה שהן הסביבה שבה אנשים גדלים והן הגֶנים שלהם אינם גוזרים עליהם חיים שלמים מחוץ לחוק. התוצאה הזאת היא הפתעה מהותית לסטודנטים רבים באוניברסיטת החיים בעיר אמריקנית והיא התובנה מעוררת התקווה ביותר במדע הקרימינולוגיה זה מאה שנים.
פרנקלין א' צימרינג (Zimring) הוא פרופסור בבית הספר למשפטים באוניברסיטת קליפורניה בברקלי. הוא כתב והשתתף בכתיבתם של כמה ספרים בנושאים שונים, ובהם עונש מוות, ממדי הכליאה ובקרה על שימוש בסמים. צימרינג כתב מאמר לסיינטיפיק אמריקן ב-1991 על נשק חם ואלימות.
