תמ"א 38: במקום עוד קומות, עדיף להרוס ולבנות

ב-14 באפריל 2005 אושרה על ידי הממשלה תוכנית מתאר ארצית מספר 38 לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה (הנקראת גם "תמ"א 38" או "התמ"א"). תוכנית זו מתווה דרך יצירתית לחיזוק בניינים בפני רעידות אדמה, על ידי מתן תמריץ ליזמים לביצוע עבודות החיזוק. זאת בתמורה להענקת זכויות לבניית קומה נוספת בבניין שיחוזק בהתאם לתקן.

עוד על תמ"א 38 בערוץ הנדל"ן :

• הממשלה תומכת בתמ"א 38 - ולא בפינוי-בינוי
• קבוצות הרכישה מסתערות על תמ"א 38
• "חמש דקות יעלו לנו 50 מיליארד דולר'"
  

בשל העובדה שבשנים הראשונות לאחר אישורה של תמ"א 38 מעט מאוד בניינים חוזקו על פיה, נערכו בתמ"א מספר שינויים לצורך הגדלת הכדאיות הכלכלית של יזמים להתקשר בעסקאות כאלה.

כך, למשל, פעלו ועדות מקומיות שונות לאשר זכויות בנייה לקומה נוספת בהתאם לסעיף 23 לתמ"א, המאפשר תוספת זו באזורים בהם אין כדאיות כלכלית לעסקה. בנוסף, במסגרת שינוי 2 איפשרה התמ"א הריסת בניינים שהוראות התמ"א חלות עליהם והקמתם מחדש - תוך מימוש זכויות הבנייה מכוח התמ"א בנוסף לזכויות התב"ע שלא מומשו.

ואולם, מבחן התוצאה העיד על כך כי גם תוספת התמריצים טרם הביאו לשיפור כלכלי משמעותי לעסקאות אלו. כך, במסגרת ניסיונה של הממשלה למתן תמריצים נוספים, פורסם ב-3 במאי 2011 על ידי המועצה הארצית טיוטת שינוי מס' 3 לתמ"א להערות הוועדות המחוזיות והשגות הציבור. סקרנו עבורכם את השינויים העיקריים המוצעים במסגרת שינוי מס' 3.

במקום קומה אחת - 2.5 קומות

במסגרת שינוי מס' 3 יתוקן סעיף 11 לתמ"א, כך שתותר בנייתן של שתי קומות נוספות מכוח תמ"א 38. אך נספח 2 לשינוי 3 מפרט רשויות מקומיות שבתחומן תוספת זכויות הבנייה שיינתנו כתמריץ לחיזוק מבנים מוגבלת ל-1.5 קומות. זאת להבדיל מיתר אזורי הארץ, בהם ניתן לקבל תוספת זכויות בנייה בהיקף של עד 2.5 קומות.

שטחה של מחצית הקומה סויג להיקף השטח המותר לבנייה לפי תוכנית הגגות הקיימת. פועל יוצא של שינוי 3 הוא כי זכויות הבנייה מכוח תוכנית הגגות יוגדרו כזכויות מכוח תמ"א 38, ולפיכך ייכנסו זכויות אלו לתחולת חוק מיסוי מקרקעיו כזכויות אשר במכירתן יוענק פטור ממס שבח.  בנוסף, במסגרת שינוי מס' 3 הוסף סעיף 20א אשר מאפשר את ניודן של זכויות בנייה מכוח התמ"א למבנה שטרם הוחל בבנייתו. זאת בכפוף להתקיימותם של מספר תנאים המפורטים בסעיף.

ב-6 במרס 2012 קיימה המועצה הארצית לתכנון ולבנייה ישיבה, במסגרתה נדונו המלצות ועדת המשנה לנושאים תכנוניים עקרוניים (המכונה "הולנת"ע"), כפי שפורסמו בדו"ח החוקר את הערות הוועדות המחוזיות והשגות הציבור שהוגשו ביחס לטיוטת שינוי מס' 3.

כעקרון, המועצה הארצית החליטה לאמץ את הדו"ח החוקר והמלצות הולנת"ע (בשינויים מסוימים), ולהמליץ לממשלה על אישור שינוי 3 לתמ"א. עם זאת, לעניין נספח 2, המפרט את הרשויות מקומיות שבהן תוספת הזכויות מוגבלת לקומה וחצי, המועצה קבעה כי תקיים דיון נוסף בנושא בחודש מאי, לאחר היוועצות עם הוועדות המקומיות והמחוזיות הרלוונטיות וייתכן ורשימה זו תצומצם. התוכנית המתוקנת תועבר לאישור הממשלה לאחר הדיון בחודש מאי.

התמריצים אינם מספיקים

בעוד ששינוי 3 לתמ"א 38 מהווה נדבך נוסף ומבורך במאמציה של הממשלה לתמרץ חיזוק בניינים נגד רעידות אדמה, בעיקר ביישובים החלשים, נראה כי לא ניתנה הדעת למתן תמריץ עודף לעסקאות מסוג תמ"א 38 שינוי 2 - הריסת הבניין הקיים ובניית בניין חדש.

בעוד שבעסקאות חיזוק רגילות מתאפשרת בנייה, תוך חריגה מקווי בניין, הפוגעת בחזות העיר, באיכות החיים ובצפיפות הדיירים, לצד התקווה כי חיזוק בצורה זו ישרוד רעידת אדמה - הרי שבעסקה מסוג תמ"א 38 שינוי 2 אין ספק שאופן החיזוק מתבצע בצורה אופטימלית. אך כידוע עסקאות מסוג זה יקרות יותר ליזם ולכן היה על הוועדה לתמרצן ביתר שאת, באופן שהכדאיות הכלכלית במימושן תעלה על הכדאיות במימוש עסקת החיזוק.

נקודה נוספת למחשבה לעניין חזות פני העיר, שעל פי התוכנית הנוכחית עשויים להשתנות, היא סעיף 12 לתמ"א. סעיף זה מאפשר את תחולתה על בניינים בשטח העולה על 400 מ"ר ומעל שתי קומות, ללא אבחנה בין אזורים המיועדים לבנייה רוויה לבין אזורים המיועדים לבנייה נמוכה של בתים פרטיים, וכן ללא כל דרישת מינימום לקיומן של יחידות לחיזוק.

כך, במידה שבעל בית פרטי יבקש להחיל את הוראות התמ"א על ביתו, יוכל לבנות תחתיו בניין מגורים שאינו תואם את הקו האורבני של השכונה. בכל מקרה, אנו סבורים כי במקרה זה תעשה הוועדה המקומית שימוש בסמכותה ולא תתיר זאת.

התוכנית מחטיאה את המטרה

לסיכום, תמ"א 38 נולדה מתוך הצורך העז בחיזוק בניינים והגנה על תושבי המדינה מפני הסכנה הטמונה ברעידת אדמה. הפתרון שהציעה התוכנית הוא נכון, חכם, מקורי ויצירתי - הענקת זכויות בנייה בבחינת יש מאין, במטרה להניע את כוחות השוק לסחור בזכויות, תוך חתירה להגשמת מטרה נעלה של חיזוק בניינים בפני רעידות אדמה, ולמעשה – הצלת חיי אדם.

אך נראה כי התמ"א מחטיאה מטרה זו, שכן הכדאיות הכלכלית עדיין אינה דיה, ולפיכך מתמרצת התמ"א את היזמים להתקשר בעסקאות באזורי המרכז וביישובים מבוססים - על חשבון היישובים החלשים מבחינה כלכלית ויישובי הפריפריה, שבחלקם דווקא קיימת הסתברות גדולה יחסית להתרחשות רעידות אדמה.

בנוסף, בשל הגדלת הכדאיות בעסקאות בהן היזמים מספקים שירותי שיפוץ וחיזוק לבניין קיים, הביאה התמ"א לדחייה ואף ביטול הריסה של מבנים ישנים מאוד, שראוי היה להרוס אותם ולבנות במקומם מבנים, על אף ששינוי 2 לתמ"א מאפשר זאת. התוכנית החליפה פעולות אלו במעיין "קוסמטיקה" חיצונית בלבד, שכן טרם ניתנה עדיפות כלכלית הגורמת ליזם להעדיף את מימושן של עסקאות בהתאם לשינוי 2 לתמ"א.

יוני כהן הוא עורך דין במשרד עוה"ד מאיר מזרחי ושות ואלי מוסרי הוא חבר מועצת העיר רמת גן, לשעבר מחזיק תיק התחדשות עירונית