מחטף? בר-און יפקח על תקציב הביטחון
בניגוד לתקנון ובעקבות ההסכם הקואליציוני הלא רשמי עם מופז, יו"ר ועדת חוץ וביטחון החדש, רוני בר-און, יעמוד בראש הוועדה המשותפת לקביעת תקציב הביטחון. מה כוחו הממשי של התפקיד? והאם בר-און ינצל אותו כדי לנגח את הקואליציה?
שכן יו"ר הוועדה ח"כ משה גפני, אמור לעמוד גם בראשה, לפחות על פי תקנון הכנסת. ועדת התקציב משותפת לוועדות הכספים וחוץ וביטחון, 5 ח"כים מכל ועדה, והיו"ר הוא מי שהוועדה שלו קודמת בשמה. מבנה זה התמסד בפועל מיום הקמת הוועדה המשותפת ב-1996. המסורת הזאת אמנם הופרה בשנים האחרונות, שבהן השתלטה קדימה על החלל שנוצר מהשליטה של יהדות התורה החרדית בוועדת הכספים.
המינוי השקט של בר-און הטריד בגלל הפרת הנימוס הפרלמנטרי שחייב התייעצות עם גפני לפני המינוי. אבל גפני מחל על כבודו ולא הפך עולמות אחרי כמה טלפונים שעשה בעניין. הוא למד מהם בין השאר על ההתלבטות לגבי המינוי שהיתה בהנהלת הקואליציה ועלתה להכרעת ראש הממשלה. נתניהו הוא שהחליט לטובת בר-און, ככל הנראה בלחץ מופז, וגם החלטתו לא נפלה סתם אלא אחרי שיחה אישית עם בר-און, שתוכנה טרם נודע.
ההתלבטות בהנהלת הקואליציה נבעה מתפקודו של מופז בראשות ועדת התקציב עד כה. בשנה האחרונה הוא השתמש בה לניגוח ממשלת נתניהו, בערעוריו על התנהלות לא תקינה של תקציב הביטחון ובעיכוב העברות כספיות, מזיקות לעניין הביטחוני, כמי שדואג למנוע בזבוזים בביטחון כדי שכביכול ישיג כסף למטרות חברתיות. בניגוד לקודמו, צחי הנגבי, הממלכתי והדיסקרטי, הוא ליווה את מהלכיו בהודעות לעיתונות שבעצם שדרו פוליטיקה.
בקואליציה טרם עכלו את כניסת קדימה לממשלה. לא כל תנאי הצטרפותה ידועים עד כה. במעמד השבעתו של מופז כשר בממשלה נאנס נתניהו להודות כי ממתינים בצנרת תנאים שטרם הבשילו ולכן לא פורסמו כמתחייב בחוק. בקואליציה חשדו בטוהר כוונותיו של מופז נוכח התעקשותו על המשך השליטה בועדת התקציב, קל וחומר בידי בר-און. התקבל הרושם כי מופז מבקש להותיר אחריו "סוס טרויאני" למקרה שיחליט להפוך את עורו.
אבל הכרעת נתניהו אילצה את הקואליציה להתיישר ולהקדים תרופה למכת הערעור על מינוי בר-און, למקרה שיבוא מוועדת הכספים. המכונה המשפטית גויסה כדי להכשיר את הבכורה של יו"ר ועדת חוץ וביטחון לראשות הוועדה המשותפת, על פני יו"ר ועדת הכספים, למרות התקנון. אחרי 18 שנה נמצאה לפתע פרשנות שהתקנון בעצם לא חד משמעי, כשהמהפך מתנהל כולו מאחורי גבה של ועדת הכספים ויועציה המשפטיים.
המכה לא נחתה וגם לא תנחת. גפני וסיעתו כבר לא בפוזיציה פוליטית המאיימת על יציבות הממשלה. פיצוץ הקואליציה, אם יידרש מצדם, יכול לבוא הרבה קודם, על התחליף של חוק טל, בעוד כחודשיים. גיוס תלמידי הישיבות הוא ציפור נפשם של מחוזות בחירתו יותר מתקציב הביטחון שהיה תמיד רחוק מעולם הרבנים שלו. בנוסף, סדר היום של יו"ר ועדת הכספים גדוש במשימות דחופות ועדיפות פי כמה.
גוף צנום וחסר סמכויות
התקציב הבעייתי ל-2013 רובץ לפתחו עם הגירעון המפלצתי שמתקרב ל-40 מיליארד שקל (יותר מכפל היעד) שיחייב קיצוצים וגזירות מסים בלתי נמנעות. על רקע זה מתגמדת התועלת הפוליטית שבכלל ניתן להפיק מתפקיד יו"ר ועדת תקציב הביטחון, ככל שממדיו הגדולים ישפיעו על מבנה תקציב המדינה. גפני מעריך שהשפעתו בראשות וועדת הכספים על התייקרות המחירים תהיה גדולה פי כמה. הוא כבר יוזם ומבצע צעדים בכיוון זה.
עם זאת גפני נותר על היד על דופק תקציב הביטחון. אישור מסגרות התקציב הזה היו ויישארו בסמכות ועדת הכספים. סמכות הוועדה המשותפת מוגבלת לאישור חלוקת התקציב לסעיפיו ולמשימות שלא ניתן לדון בהם בפומבי. גם על מגבלות הסמכות הזאת, ממנה חרג מופז, יש עדיין מחלוקת משפטית בתהליך העצמת סמכויות היו"ר החדש בר-און. אבל גפני יכול לעצור בעדו אם ינסה בעקבות מופז לנטרל החלטות של ועדת הכספים.
גפני הוא אחד מ-5 נציגי ועדת הכספים בוועדת התקציב. מחצית הוועדה שמסוגלת להלכה לטרפד כל מהלך של היו"ר החסר רוב משל עצמו. זה מחייב את גפני לנוכחות צמודה אם יחליט שכדאי לו לבזבז שם זמן בתפקיד שומר הסף. אחרי הכול, הוא מכיר את מגבלות הכוח של הכנסת בכלל ושל הוועדה המשותפת בפרט להשפיע על מבנה תקציב הביטחון, ולפקח על מבצעיו. לא פחות מוכרת לו גם אוזלת היד לרסן את תאבונם שאין לו גבול.
פיקוח משמעותי נוסח הקונגרס האמריקני על הצבא אין לוועדה. זה מחייב חקיקה וגם ועדה בהרכב ובמשרה מלאים ולא דרך גוף צנום חסר סמכויות חוקתיות שבפועל יושב במועדים לא קבועים ולעתים רחוקות בהרכב מלא. ההרכב עצמו מקרי לפי בחירת ראשי הוועדות השותפות, כמעט ללא סיוע מקצועי. זירה ללא יריבים למקצועני מערכת הביטחון מולם מרגישים חברי הוועדה לדורותיהם שהם לרוב "חותמת גומי", על גבול החלטורה.
דוגמה אופיינית היא נוהל אישור השינויים בתקציב בהעברת סכומים בין הסעיפים. תקציב המדינה הוא חוק. כל משרד ממשלתי לא יכול להזיז שקל אחד לפני קבלת אישור מוועדת הכספים. אבל לצבא מותר להעביר עד 50 מיליון שקל באישור הוועדה המשותפת לאחר מעשה, אחת ל-3 חודשים, ועל סמך נימוקים שאינם ניתנים לבדיקה או לערעור. זו פרצה המאפשרת להעביר סכומים גבוהים יותר בחלוקתם הפורמאלית למנות של 50 מיליון.
מצד שני סוג הפיקוח השוטף הזה הוא משהו לעומת שטח ההפקר שבו התנהל תקציב הביטחון עד לפני כ-20 שנה. בעת ההיא אושר תקציב הביטחון בפורום משותף של ועדות הכספים וחוץ וביטחון שהתכנס בתל-אביב, שמע סקירות מפי שר הביטחון, הרמטכ"ל, ובכירי צה"ל ואישר את התקציב במקשה אחת כעבור 3-4 שעות. מיליוני שקלים לדקה. לח"כים לא ניתנה גישה חופשית לספרי התקציב כדי להתעמק בפרטיו.
בשלהי ממשלת רבין הותרה מעט הרצועה. בלחץ ועדת הכספים החל הפורום המשותף להתכנס יותר מפעם בשנה לדיוני מעקב סגורים אחר ביצוע התקציב. אבל אחרי רצח רבין ובחירות 1996 נבחר לוועדת הכספים ח"כ האשם מחמיד מחד"ש. אנשי מערכת הביטחון הוטרדו מנוכחותו ואילצו את הכנסת לצמצם את פורום דיוני המעקב לוועדת משנה משותפת של 10 ח"כים בראשות אחד מנציגי ועדת הכספים, לאו דווקא היו"ר.
צמצום הפורום לא הרחיב את הפיקוח על התקציב. אבל בשנים שחלפו הכנסת התבגרה. חוש הביקורת התחדד. אחרי בחירות 2004 התבקשה ועדה ציבורית בראשות הפרופ' אמנון רובינשטיין להמליץ איך להדק את הפיקוח הפרלמנטרי על תקציב הביטחון. בין חבריה היו הרמטכ"לים לשעבר דן שומרון ואמנון ליפקין-שחק. הם המליצו להעביר את הפיקוח לוועדת משנה חשאית של ועדת חוץ וביטחון, שתהיה חופשית לדון בפרטים.
בעקבות ההמלצה יזמה ועדת חוץ וביטחון בראשות יובל שטייניץ, בראשית 2005 הצעת חוק לסיפוח סמכויות התקציב לתחום שיפוטה. אבל ועדת השרים לחקיקה של ממשלת שרון דחתה את החוק המוצע בגלל וטו מפתיע של שר האוצר נתניהו ושר הביטחון מופז. לחץ של שטייניץ על נתניהו הביא להסרת הווטו של שר האוצר. אבל על מופז לא היתה לשטייניץ אותה השפעה. קל וחומר שהוא שם רגל לחוק בשליחות צמרת צה"ל.
הצבא לא אהב את המלצות רובינשטיין אחרי יותר מ-50 שנה שהוא משחק עם התקציב ללא פיקוח ציבורי. שאיפת שטייניץ לספח את הפיקוח על התקציב אותתה להם, שהחגיגה הזאת נגמרת. שטייניץ טען שעסקי התקצוב אינם זרים לוועדה שלו בהיותה הגוף המאשר והמבקר את תקציבי המוסד והשב"כ. לוועדת הכספים אין אפילו מושג בכמה כסף מדובר שם. הסכומים מוסווים, והגישה אליהם מוגבלת לוועדת המשנה לשירותים החשאיים.
אבל גם בוועדת הכספים לא אהבו את החוק שגורע נתח יוקרתי מסמכותם ועלול להיות תקדים לכרסומים דומים. מחר יקרעו מהם תקציבי משרדים אחרים לוועדות הרלבנטיות השכנות, או יגשימו את הרעיון הישן של הקמת ועדה מקבילה לתקציב המדינה. שטייניץ דחה את הפרשנות הזאת. הוא טען, כי הוספת המרכיב התקציבי לסמכותו היא ייחודית וטבעית לתחום הביטחון בלבד.
זהו מהלך שאמור להשלים את הטיפול השוטף שלהם בנושאי הביטחון, שעיקרו ביקורת תוכניות עבודה, רכש ופיתוח לטווחי זמן קצרים ורב-שנתיים, והלוואי מודל זה על כל הממשלה. לדבריו, הטיפול מתעמק בפרטים מבצעיים שוועדת התקציב לא יכולה לרדת אליהם ללא שגרת עבודה מסווגת. שגרה המאפשרת לבכירי הצבא להתערטל כמו מול ועדות המשנה החשאיות האחרות של ועדת חוץ וביטחון שלא מתמקחות על "כסף קטן".
אבל התנגדות מופז בהשראת הדרג הצבאי גברה על הנימוקים של שטייניץ, לא מעט בעקבות המתיחות בינו לבין רמטכ"ל דאז משה (בוגי) יעלון שנבעה מהגישה הביקורתית המחמירה של שטייניץ. רק זה היה חסר לרמטכ"ל, שוועדת חוץ וביטחון תתחיל לשים לו רגליים גם בעסקי תקציב הביטחון. הצעת החוק גוועה. אבל הפוליטיקאים שכיכבו סביבה עדיין בזירה ואפשר להרגיש את טביעת אצבעותיהם בהחלטה מי ישלוט בוועדת התקציב.
בר-און חוזר למוקד הכוח
ברוח זו, נראה כי שר האוצר שטייניץ עמד מאחורי הכרעת נתניהו לתת ליו"ר ועדת חוץ וביטחון את מינוי הקבע של יו"ר ועדת התקציב ליורשו של מופז בתפקיד. המינוי הזה יכול לאותת על תהליך ליישום המלצות ועדת רובינשטיין – ביטול הוועדה המשותפת והעברת סמכויות הפיקוח על תקציב הביטחון לוועדת משנה חשאית של ועדת חוץ וביטחון. על הקו הזה קשה לצפות מהיו"ר בר-און להמשיך את משחק "הילד הרע" של מופז באופוזיציה.
בהיותו שר האוצר בממשלה הקודמת, בר-און אמנם לחץ לקצץ בתקציב הביטחון לטובת תקציבי הרווחה. בדיוק כפי שמופז לחץ לא מזמן כשחלם מהאופוזיציה להנהיג את הגל הבא של המחאה החברתית. אבל מה שרואים משם לא רואים מכאן. תקציב הביטחון הוא סיפור אחר היום שלא פתוח לקיצוצים. נתניהו אולי גילה את פרטיו לבר-און בשיחת המבוא למינוי, כדי להכין אותו לצפוי ממנו.
בר-און הוא פוליטיקאי כוחני, שמריח הרבה כוח בתפקיד. אפשר לצפות ממנו להתיישר הפעם עם מקורות הכוח בממשלה, אם למד את לקח הישיבה באופוזיציה. הוא לא יחזור על שגיאתו באוצר שתרמה להדחת ציפי לבני וקדימה מהשלטון. לכן, לא נראה שבר-און יחמיץ הפעם את ההזדמנות להתקדם, בעשיית שרירים עם ועדת התקציב שטובה במתכונתה יותר כבמה למשחקים פוליטיים.
לפנייה לכתב/ת 
