החמצת רפורמת בכר: עוד סיבה לבועת הנדל"ן
במלאת 7 שנים לרפורמת בכר, שהעבירה את חסכונות הציבור מהבנקים לבתי ההשקעות, חוזר צבי לביא לראש הוועדה שניווט את המהלך, יוסי בכר. מה הכשלים שהביאו את כספי הציבור אל מתחת לסכין התספורות - והאם ניתן היה למנוע אותם?
שבע שנים מלאו בימים אלה ל"רפורמת בכר " שטלטלה את כספי החיסכון לטווח ארוך של הציבור מהקן החמים והבטוח של הבנקים אל מחוזות אי הוודאות של ההשקעות בשוק ההון. האם היו אלה 7 השנים הטובות או הרעות לשוק נוכח התספורות המאיימות היום על כספי הציבור שהושקעו בחברות של יצחק תשובה, לב לבייב, אילן בן דב ונוחי דנקנר?
רפורמת בכר - כותרות מרכזיות ב-ynet:
- 2004: הבנקים ייפרדו מקופות הגמל עד 2008 נתניהו עם פרסום ההמלצות: מהפכה בשוק ההון
- הבנקים הזהירו כבר ב-2004: החוסכים ייפגעו
במבחן התוצאה נראה כי הנורמה הנוכחית של ניהול כספי הציבור בשוק ההון נובעת לא מעט מהחמצה קריטית של רפורמת בכר. נתניהו, שר-העל הכלכלי, נאלץ היום להתמודד עם פרי באושים שהצמיחה הרפורמה אותה הגה נתניהו שר האוצר בממשלת שרון. הוא זה שהקים ב-2004 את הוועדה בראשות מנכ"ל משרדו, רו"ח יוסי בכר, והמלצותיה תורגמו לחוק שהתקבל בכנסת ב-2005. יעד הרפורמה המוצהר היה "הגברת התחרות בשוק ההון כדי לאפשר לאזרחי ישראל שירותים ומוצרים (פיננסיים) זולים יותר".
דמי הניהול למשקיע הפרטי התייקרו
הרפורמה אילצה את הבנקים למכור את קרנות הנאמנות וקופות הגמל שבאחזקותיהם, כדי לדלל את שליטתם הבלעדית בשוק האשראי. תרומתה החשובה והלא מעורערת של ועדת בכר אכן יצרה שוק אשראי חוץ-בנקאי מתחרה, וכן נורמה חדשה ונקייה מניגודי עניינים בהכוונת יועצי ההשקעות של הבנקים.
אף שהוועדה קצבה לבנקים 5-3 שנים למכירת הנכסים, בפועל נכסים אלה נחטפו בתוך פחות משנתיים. עמיתי הקופות חשו שהפילו אותם בין הכיסאות.
עמיתים רגישים וזהירים הריחו את הסכנה שבחוסר הוודאות כבר בשנים הראשונות. הם מיהרו לשבור חסכונות ולהחליף אותם בנכסים מוצקים יותר, בגלל חוסר הביטחון במנהלי ההשקעות החדשים והאלמונים, שנבע מהשתלטותם החפוזה על כספם.
בריחת המשקיעים החלה עוד לפני המשבר של 2008. הביקוש לדירות שהעלה את המחירים, תרם את חלקו ליצירת בועת הנדל"ן יותר מהכרישים המקצועיים, וזאת בניגוד למה שחשבו במחאה החברתית ובאוצר.
חוסכים נאיביים שהתעוררו מאוחר, יכולים לשאול את עצמם איך קרה שנפלו מהפח של הבנקים לפחת של תמנוני הטייקונים השולטים בשוק ההון? נתניהו הבטיח תחרות, והוזלת מחירים בשוק, אבל לפי נתוני לשכת המסחר התל-אביבית נעלמו מהשוק בשנים האחרונות 35% מבתי ההשקעות. הלשכה הזהירה כי "מגמה זו תוביל לריכוזיות בשוק שתייקר את דמי הניהול למשקיע הפרטי", והם אכן התייקרו בקצב מואץ.
בהקשר זה כדאי לשים לב לכותרות של חוק רפורמת בכר בבנקים ושל חוק הריכוזיות הממשלתי שנמצא היום על שולחן ועדת הכספים. לשתיהן נוסח אחיד המדבר על "הגברת התחרות וצמצום הריכוזיות" בשוק ההון. השאלה היא עד כמה, אם בכלל, תרמה רפורמת בכר להחלפת ריכוזיות הבנקים בריכוזיות בשוק ההון ואם החוסכים הקטנים, החרדים היום לביטחון כספם, אכן נפלו מהפח אל הפחת.
הריכוזיות גדלה או צומצמה?
במבט לאחור מסתבר כי לא בכל אשמה ועדת בכר. בסחרחורת התחרות בשוק ההון לא היה מקום לבתי השקעות קטנים שנמכרו לגדולים או התמזגו אתם. התחרות הגדילה את ההשקעות ועלויות התפעול של השחקנים (כמו במחשוב ובשיווק) והם גלגלו אותן על דמי הניהול שנגבו מהעמיתים כדי להציג תשואות גבוהות.
מותג הרפורמה, ד"ר יוסי בכר, היום יו"ר בנק דיסקונט, אומר כי בתי ההשקעות הקטנים נעלמו כמו שנעלמו הבנקים הקטנים.
בכר: "אם יש מקום שבו מתקיימים היתרונות לגודל - זה בעולם של ניהול הכספים. עלויות התפעול כל כך גבוהות עד שנוצרים אינטרסים למיזוגים. לך תבדוק אם לבנק קטן יש זכות קיום כשעלות המחשוב והרגולציה היא כמו של בנק גדול. וזה לא בגלל ועדת בכר. בוועדה אפילו נזהרנו וקבענו הגבלות כדי למנוע השתלטות על נתחי שוק כתוצאה ממיזוגים ורכישות".
המיזוגים לא תרמו לריכוזיות?
"איזו ריכוזיות? שקיימות 5 חברות גדולות? תחשוב כמה בנקים היו בעבר לעומת מספר הבנקים שנותר בשוק? בשום מקום לא היה כתוב שהרפורמה בבנקאות תקטין את הריכוזיות בשוק ההון. אני עדיין חושב שבין מצב שבו הפיקדונות והחסכונות של הציבור מרוכזים במערכת הבנקאית לבין מצב שבו פתחת מערכת נוספת שמטפלת בחסכונות הציבור דווקא הגדיל את התחרות, והקטין את הריכוזיות ובוודאי את ניגודי העניינים", כך בכר.
"את ריכוזיות הבנקים לא החליפה ריכוזיות אחרת", טוען לעומתו עו"ד דרור שטרום, אז הממונה על ההגבלים העסקיים וחבר וועדת בכר, והיום הבעלים של המכון הישראלי לתכנון כלכלי. "אפשר רק לומר כי בעלויות על קופות גמל התחלפו בבעלויות לא מספיק טובות או לא מספיק מבוזרות של בתי השקעות אשר צמחו בקונצרנים הגוררים חולשות מהימים שבהם חשבו כי קונצרן גדול יהיה גם חזק עם כמה שיותר תאגידים המסונפים לו. בפועל מתברר כי תאגידים לא טובים לא התאמצו להשתפר כי סמכו על הקונצרן שידאג להן והתוצאה לא בריאה לכולם".
קודם הפרדה, אחר כך פיקוח
שטרום משוכנע כי ההחמצה של ועדת בכר, ממנה נובעת הסכנה האורבת היום לביטחון החסכונות הפנסיוניים, מתבטאת בכך שהוועדה לא דאגה לכונן מראש מערך פיקוח ואכיפה עם שיניים על המשך ניהול השקעת כספי הקופות לאחר מעברם מהבנקים לשוק ההון.
"השוק צמח בעקבות הרפורמה אבל לא בצורה זהירה בחלקו. את התוצאות אנחנו רואים היום. את ההצלחה החלקית ניתן היה להפוך למלאה בהשקעה לא גדולה של מתן סמכויות חקירה ואכיפה פליליים לממונה על שוק ההון והחיסכון באוצר, המפקח על הקופות. המצב הקיים שבו יש על המוסדיים, בעלי הבית החדשים, 'כאילו אכיפה' לא יכול להימשך", אמר.
ד"ר בכר מאופק במעמדו הבנקאי הנוכחי: "הרפורמה יכלה להניב תוצאות יותר טובות במקומות מסוימים לו יישמו אותה כמו שהתכוונו. במצב הקיים ברוב תחום החיסכון לטווח ארוך אין תחרות, למשל בביטוחי חיים ובחיסכון הפנסיוני של השכירים. בלחץ סוכני הביטוח או הסדרי הפנסיה הנהוגים במקומות עבודה גדולים, נמענת כניסת הבנקים כדי להתחרות על כספי העובדים. אבל אני לא חושב שהתנהלות הקופות הפכה להיות מופקרת רק בגלל שיצאו מהבנקים.
"קופת גמל בניהול בנק לא היתה קונה אג"ח קונצרנים? הבנקים לא נותנים הלוואות לחברות ולמי שהציבור קורא טייקונים"? הוא תוהה אך מודה כי אופן הפיקוח על השוק לאחר יציאת הקופות מהבנקים אכן הטריד את הוועדה: "המלצנו להתאים את הפיקוח למבנה החדש של השוק. זה לא קרה, ומאז חלפו 8 שנים שבהן אפשר היה לעשות משהו בנדון".
מי יפקח על השוק?
ועדת בכר לא המליצה איך לכונן את הפיקוח, כי חבריה התקוטטו מי יפקח על השוק – בנק ישראל, אגף שוק ההון באוצר או רשות ניירות ערך. בכר אומר כי הם ויתרו על פתרון בהעדר הסכמה. "היה חשוב לנו לחוקק את החוק ולצאת לדרך במחשבה שהבעיות יפתרו בעתיד". הם המליצו על "מעקב צמוד אחר התפתחות הרפורמה במשך 5-4 שנים כדי לתקן את הטעון תיקון", אבל האוצר הסתפק בתוספת תקנים לממונה על שוק ההון.
"ההיסטוריה מלמדת שאם ועדה רק מדברת על שלב ב' ולא מתקדמת, בסוף לא יהיה שלב ב'", אמר שטרום. "אנחנו רק המלצנו להקים גוף מלווה אבל הוא לא קם כי אנחנו התפזרנו ולאחרים לא היתה מוטיבציה ללכת בכיוון הזה, ולא רק בסוגיית הפיקוח. ועדת בכר יצרה תחרות רק על האשראי העסקי כשניתקה את המגזר העסקי מהתלות בחסדי הבנקים. השלב הבא היה צריך להרחיב את התחרות גם לאשראי הצרכני למשקי הבית. גם הוא לא הושלם כי לבנק ישראל חשובה יציבות הבנקים יותר מעידוד התחרות בין הבנקים".
מהירות שבה מכרו הבנקים את הקופות לא היתה מהשטן?
"הבעיה היתה במקום אחר. המכירה לא נעשתה בליווי רגולציה קפדנית על הקונים כדי להבטיח שהם יעמדו במדדים של גופי השקעות מקצועיים. בשוק גם לא היתה קרקע מכינה ליצירת כללי משחק לבעלים החדשים שיהיו נוקשים, ברורים ובעיקר אכיפים".
איך המוחות הכלכליים של ועדת בכר לא חשבו על הבעיה?
"דווקא חשבנו אבל עלתה גם השאלה, אם נכון ושווה לדחות את יישום הרפורמה עד לאחר שתושלם הרגולציה החסרה, והמחלוקת בוועדה חייבה לדחות את הביצוע בזמן לא קצר. הוועדה החליטה להעדיף את יישום ההפרדה התחרותית כמה שיותר מהר ולצוות על אגף שוק ההון באוצר להכין את הרגולציה. בדיעבד ראינו שהם לא הכינו אותה בצורה הכי נחרצת ואינטנסיבית כמו שציפו מהם".
ד"ר בכר מבקש שלא נבלבל את היוצרות בהערכת הרפורמה. "מה שקרה מפתיחת שוק החיסכון לטווח ארוך להשקעות באג"ח קונצרנים ובחו"ל לא קשור להמלצות ועדת בכר. קרנות הפנסיה לא היו בידי הבנקים שנאלצו למכור רק את קרנות הנאמנות וקופות הגמל. הקרנות לא שינו את מדיניות ההשקעות כשעברו לידיים פרטיות. הקופות היו רק 15% מנכסי הבנקים וההשקעות שלהן במניות ובאג"ח קונצרניות החלו הרבה לפני ועדת בכר, כשהממשלה צמצמה את האג"ח המיועדות".
הציבור לא שמע על תספורות כשהבנקים שלטו בקופות ובנק ישראל פיקח עליהן.
בכר: "זה לא קשור לוועדת בכר אם הדברים לא התפתחו כמו שרצינו, ועוד היה משבר עולמי בדרך. נכון שהוועדה נתנה לאוצר לארגן את הפיקוח אבל אני לא מקבל את התיזה כי מה שקרה בשוק ההון קשור למנגנון הפיקוח. בנק ישראל לא פיקח במה השקיעו הקרנות והקופות כשהיו בידי הבנקים. טוב שהן נמכרו מהר, אחרת אם הבנקים היו מחזיקים אותן ב-2008 בשיא המשבר העולמי, הציבור היה מאשים אותם בהפסדיו וזורק עליהם אבנים".
הפיתרון: אכיפה עם שיניים
שטרום מתעקש, על פי ניסיונו בתפקיד הממונה על ההגבלים העסקיים, להחזיק בתיזה שלא מקובלת על בכר: "שוק השחקנים המוסדיים מתפתח לאט מדי עם כללי משחק לא טובים ולצערי גם עם אכיפה לא נחושה ומאד רעועה. אף אחת מהפרשיות שנבדקו באגף שוק ההון, כמו של פריזמה ומנורה, לא נגמרה בסנקציה ממשית אלא בקנסות קטנים יחסית לגודל החברות, במקום להעיף את המנהלים", אומר שטרום."כשאתה מחנך משקיעים מוסדיים איך להתנהג בשוק חייבת להיות לך סנקציה מרתיעה נגד מי שמועל בכללים. משקיע מוסדי שלא מפריד בין אפיקי השקעה, ומסכן נכסים, חייב לשבת בכלא. הרי הוא משחק בכסף של אנשים שאין להם ידע והבנה בשוק ההון ולכן הם סומכים על מנהלי ההשקעות שיעשו את הדבר החכם ביותר עבורם.
"אני לא מבין את האפליה הזאת כשברוקרים עוברים על חוק ניירות ערך ועומדים לדין פלילי אבל מנהלים של קופות גמל וקרנות פנסיה יוצאים רק עם קנס כספי, שגם הוא לא בא מכיסם אלא מקופת החברה, כלומר מכספי הציבור. ועדת בכר דנה על אכיפה אחידה אך לא הגענו לקונצנזוס, והדרך הרעה הזאת תורמת לרפיון בפיקוח על השוק".
מה שקורה כבר עתה?
"בינתיים זה עוד לא קורה באמת. מה שצריך להדאיג זה השוק שלא מתנהל בצורה טובה מספיק, וגם לא חסרים בו מנהלי מוסדיים שמתנהגים כמו סמרטוטים, ומתחננים להשקיע בקונצרנים את כספי הציבור שהופקדו בידם מבלי לדאוג שיושקעו באפיק הנכון עם בטוחות מתאימות. אני חושש שההתנהלות הזאת עלולה לגרום נזקים גדולים פי כמה מהתספורות שרואים היום, אם פנסיות של בני אדם ירדו לטמיון והם יהיו רעבים ללחם".
ומי ישלם על המחדל, רק הפנסיונרים או גם המדינה?
"במדינות אחרות מוגשות תביעות ייצוגיות נגד מנהלים כאלה. שישלמו אישית אם השקיעו את כספי הציבור בצורה לא מושכלת, ללא בטוחות ראויות, מבלי לערוך מעקב ובדיקות תקופתיות אחר עסקי מנפיק האג"ח, אם ביכולתו להחזיר את הכסף במועד ובשלמותו או שמא הוא מתנהל ברשלנות. התביעות יכולות להיות גם נגד המדינה, אם היא לא דאגה שהרגולציה תהיה בסטנדרטים הגבוהים ביותר והאכיפה תהיה במיטבה".
באיזה מצב נמצאת היום מדינת ישראל?
"אני חושש שלא במצב טוב, ולא בטוח אם ובכמה תוכל המדינה לפצות את הציבור על נפילת קרן פנסיה גדולה שתהיה לא פחות חמורה מנפילת בנק. לכן במקום לחשוב מי יציל את הקרן מוטב להשקיע בצעד לא יקר שימנע את הנפילה. מנהלי המוסדיים יתחילו לפחד על ראשם רק אם אגף שוק ההון יקבל את הגיליוטינה של יחידת חקירות פליליות שחסרה לו עם סמכויות העמדה לדין כמו היחידה הקיימת היום ברשות ניירות ערך".
למה הכפילות הזאת?
"זה פיצול מלאכותי שגם הוא תוצאה של רפורמת בכר. אגף שוק ההון באוצר ממונה על הביטוח והחיסכון, ולכן דרש את הפיקוח על קופות הגמל. לכן רשות ניירות ערך קיבלה מהבנקים רק את הפיקוח על קרנות הנאמנות שהציבור לא משקיע בהן את חסכונותיו הפנסיוניים. אבל גם זה לא עבר בוועדת בכר בלי צעקות, כשגם בנק ישראל דרש לספח את אגף שוק ההון לסמכות הפיקוח על הבנקים".
שתי הרשויות הרי כפופות לשר האוצר. מדוע לא לאחד אותן? "הרשות היא גוף עצמאי ריבוני. השר רק ממנה את היו"ר שלה. לעומתה אגף שוק ההון הוא חלק מהאוצר. טובת העניין חייבה שהרשות תקלוט את האגף ותהיה הגוף הרגולטורי העצמאי החסר כל כך להסדרת שוק ההון ולהבטחת כספי החיסכון לטווח ארוך. אבל במצב הקיים הרע במיעוטו זו ברירת המחדל של שתי רשויות פיקוח נפרדות. אני רק חושש שגם זה לא יתקיים בגלל בעיות אגו, וציבור החוסכים יישאר בין הכיסאות וחרד לכספו".
אגו וביורוקרטיה, זה כל הסיפור?
"זו רק המעטפת. מה שבאמת חסר היום לממונה על שוק ההון באוצר, אלו השיניים של יחידת חקירות עצמאית שמוסמכת גם לעצור ולהעמיד לדין פלילי כל מי שפשעו בניהול קלוקל של השקעות הציבור בקופות גמל וקרנות פנסיה. כל מי שלא הבינו כי הם עוסקים גם בדיני נפשות. ברשות ניירות ערך וברשות ההגבלים לא היה סדר בשנים שלא היתה להן הגיליוטינה של האכיפה הפלילית. גם אנשי הצווארון הלבן מבינים בסופו של דבר רק את השפה הברורה הזאת, של האיום שהם עלולים לשלם בראשם על עוונותיהם".
לפנייה לכתב/ת 
