למה צריך 257 רשויות בישראל?

התוכניות הגרנדיוזיות לאיחוד רשויות, שנועדו לחסוך בתקציביהן ולייעל את פעילותן, הסתיימו בקול ענות חלושה. הבחירות המוניציפליות הקרובות, שיעלו למשלמי המסים כ-351 מיליון שקל, ישמשו זיכרון כואב ליוזמה שלא המריאה. האם זה יקרה בעתיד? מדור חדש: תוכנית התייעלות

אלפי שאוליפורסם: 05.08.13 , 08:48

הראש הישראלי ממציא לנו פטנטים, אך מסתבר שהביצוע לא תמיד מתממש. סדרת כתבות חדשה של ynet תבחן מדוע תוכניות ורעיונות שעלו לראש סדר היום - והביאו אותנו לחשוב שממש תיכף הכל יעבוד כאן כמו שצריך - נשכחו ונדחקו לפינה אפלה.

למה הפוליטיקאים מפריחים על חשבוננו בלוני ניסוי כל כך משכנעים? מדוע אלו מתפוצצים כלא היו? האם מטרתם היתה רק כותרת בעיתון? האם מראש נדונו לכישלון? אנו מזמינים אתכם להסב את תשומת ליבנו (באמצעות הדואר האדום ) לתוכניות חדשות ומעניינות וגם להזכיר לנו כאלו שנשכחו. נבחן אם בכל זאת אפשר לצחצח אותן מחדש, ולהביא להתייעלות.

הכתבה הראשונה בסדרה תעסוק בתוכנית לאיחוד רשויות. למה התוכנית הוותיקה, שצצה שוב ושוב, עדיין לא יצאה אל הפועל?

המספרים: 351 מיליון עלות הבחירות

אחד הדברים המקסימים בישראל, ואולי גם המקור לרוב הצרות כאן, הוא העובדה שיש לנו מדינה קטנה: תוך פחות משעתיים נסיעה אפשר להגיע לכמעט כל המקומות המרכזיים, וביום אחד אפשר פשוט לחרוש על כל המדינה.

למרות המידות הצנועות של המדינה, פועלות כאן 257 רשויות מקומיות. המשמעות התקציבית של מציאות זו תבוא לידי ביטוי ב-22 באוקטובר הקרוב, כשהמדינה תממן את הליך הבחירות לשלטון המקומי. לפי הערכת משרד הפנים עלות הבחירות תעמוד על כ-351 מיליון שקל, והסכום עוד עלול לטפס.

העלות התפעולית כל הרשויות בישראל עומדת על כ-45 מיליארד שקל בשנה. כ-15 מיליארד שקל מתוך העלות מופנים לתשלום משכורות.

כ-15 מיליארד שקל מתקציב הרשויות הכולל מגיע מקופת המדינה, ומתוכם 4 מיליארד שקל מתקציב משרד הפנים. יתרת הסכום - 30 מיליארד שקל - מגיעה מהכנסות הרשות המקומית, כספים שמקורם העיקרי הוא מתשלומי הארנונה.

בממוצע כל 31 אלף תושבים במדינה מאוגדים תחת רשות מקומית אחת. בראש כל רשות עומד בעל תפקיד המשלשל לכיסו בין כ-30 אלף לכ-40 אלף שקל כל חודש (תלוי בגודלה של הרשות). בנוסף, משלמת הרשות שכר למנגנון שלם של בעלי תפקידים הכולל לשכות, סגנים, יועצים, דוברים, נהגים, גזבר, מנכ"ל ועוד.

כדי להביא להתייעלות, גם מבחינה תקציבית וגם מבחינת שירותים לתושב וביצוע פרויקטים, עלה עוד בשנות ה-50 עלה רעיון של איחוד רשויות. מהם היתרונות והחסרונות של מהלך שכזה, אילו מהלכים בוצעו בעבר בכיוון זה, והאם יש סיכוי ליישום הרעיון בימינו?

מהם היתרונות של איחוד הרשויות?

התייעלות תקציבית: הדוגלים ברעיון איחוד הרשויות סבורים, כי הוא יביא עמו חיסכון תקציבי לא מבוטל. הסברה היא, שיכולת הניהול המודרנית יכולה לשרת הרבה יותר אנשים, ואם מחלקות יאוחדו, משרות יבוטלו וכוח המיקוח של הרשות המאוחדת יגדל מול הספקים – היא תוכל להגיע לחיסכון ניכר בהוצאותיה. כמה כסף נחסוך אם יתבצע איחוד שכזה? אין לכך ממש תשובה ברורה והדבר תלוי בהיקפו של האיחוד.

מכבים-רעות-מודיעין. אוחדו ב-2004(צילום: לע"מ)

התייעלות ביצועית: איחוד הרשויות יכול להטיב גם עם המגזר העסקי. כך לדוגמא, במצב הנוכחי קיים לעתים חוסר תיאום בין רשויות, ולא פעם נרשמת כפילות בתכנון פרויקטים בערים סמוכות. במקרה הטוב, אחד הפרויקטים נעצר בשלב תכנוני גבוה יותר, ובמקרה הרע נפגע מיצוי הפוטנציאל הכלכלי של הפרויקט. כך לדוגמא, פארק או מרכז קניות הנבנה על מנת לשרת 10,000 מבקרים ביום - יזכה רק למחצית מכמות המבקרים בשל הקמתו של מרכז דומה ברשות מקומית סמוכה.

התייעלות ניהולית: מבחינה ניהולית קיימות בעולם ערים גדולות יותר ממדינת ישראל כולה, כך שטכנית ישראל יכולה להתנהל עם לא יותר מעשר מגה-רשויות מקומיות.

החלוקה לרשויות במטרופולין גוש דן, לדוגמא, אינה ברורה גאוגרפית, ואפילו מיותרת מבחינה ניהולית. במקרים רבים צידו האחד של רחוב שייך לעיר אחת, וצידו השני שייך לעיר אחרת. כמו בגבולות בין מדינות, גם בגבולות אלו, בעיקר בעבר, סבלו תושבים מסכסוכים בין הערים שהתבטאו בהזנחה, בעיקר בשל מחלוקות על מימון התשתיות (כך לדוגמא, הכניסה לפארק הירקון מכיוון רמת גן היתה מוזנחת במשך שנים).

פרופ' ערן רזין, מנהל המכון ללימודים עירוניים ואזוריים באוניברסיטה העברית בירושלים, מזכיר עוד יתרון בהקשר זה: צמצום הבירוקרטיה וקיצור הליכים. כך למשל, במקום מספר ועדות מקומיות ידונו בפרויקט - ועדה אחת תפעל מול המדינה.

הגדלת הכוח הפוליטי: לדברי רזין, איחוד רשויות גדולות תורם גם להגדלת כוחן הפוליטי מול משרדי הממשלה. המשמעות, לעתים, היא הנעה וקידום פרויקטים גדולים, כמו פרויקטים בתחום התחבורה, מול משרדי הממשלה.

יכולת ביטוי לתושבים: תומכי האיחוד טוענים גם כי הטכנולוגיה של היום תוכל להעניק לתושבים ביטוי אישי רחב יותר, גם במסגרת רשויות גדולות. כך לדוגמא, ניתן לחזק מנהלות בשכונות, לעודד פעילות התנדבותית ולהגביר את האמצעים הטכנולוגיים והאינטרנטיים להשמעת דעות תושבים.

עוד טוענים תומכי האיחוד, כי גם היום המונח רשות מקומית מתייחס אך ורק לשכבת הניהול, ולעתים הרשות כוללת בפועל כמה ישובים קטנים או שכונות בעלי מרקם שונה. לטענת התומכים באיחוד, איחוד כזה לא אמור לפגוע במרקם החיים ביישובים הקטנים ובאופי השכונתי המאפיין כל חלק מהרשות המאוחדת.

פחות שחיתות: הדימוי המושחת של השלטון המקומי מקבל לאחרונה תוקף במסדרונות רשויות אכיפת החוק, כשראשי ערים מרכזיות חשודים בפלילים. תומכי מהלך של איחוד רשויות טוענים כי הוא עשוי לסייע בצמצום התופעה.

נראה שברשויות המקומיות הקטנות כמעט ואין ביקורת ציבורית, רמת הסיקור התקשורתי נמוכה, ומתחת לראדר יכולות להתנהל באין מפריע פרשיות הנגועות בנפוטיזם וקשרים עסקיים לא כשרים. למרות זאת, רזין מעריך כי היקף השחיתות לא יירד, מעצם טבען של הרשויות המקומיות המחזיקות בידיהן יכולת ביצועית וגישה לתקציבים, שעלולים להזמין ניצול לרעה.

מהם החסרונות של איחוד רשויות?

פגיעה בייחוד התרבותי: לצד היתרונות והמספרים הקרים, ישנם כמובן גם חסרונות וחששות. פרופ' דוד דרי, מבית הספר למדיניות ציבורית וממשל באוניברסיטה העברית, מתנגד לאיחוד רשויות, ומזהיר כי כל ניסיונות העבר התעלמו מהצרכים התרבותיים של המקום.

"אם ההיגיון הכלכלי הוא המנחה, אז נכון - אפשר לאחד רשויות", אומר דרי, "הטעות היא שהשלטון המקומי אמור לתת ביטוי לחיי הקהילה". לדבריו, "ההיגיון של מה שנקרא בכלכלה 'יתרון לגודל וחסרון לקוטן' כלל אינו בא לידי בשלטון המקומי. שלטון לא צריך לספק שירותים - הוא צריך לאפשר אותם, ואז מתבטל יתרון הגודל".

לטענת דרי, יש חשיבות עצומה לרשויות המקומיות כפי שהן, כיוון שהן מביאות לידי ביטוי את צרכיו של האזרח. "לחסוך ראש עיר, להקטין הוצאות, לאחד מחלקות ולצמצם סגני ראשי ערים - זאת לא סיבה מספקת. התפיסה של ממשל מקומי היא לאפשר לאזרחים להיות פעילים ולהשפיע על אורח החיים שלהם".

עלות גבוהה של הליך האיחוד: רזין טוען שעלות איחוד הרשויות עולה ככל שגודלן של הרשויות עולה. מנגד, יש לזכור כי מדובר בעלות חד פעמית. לדברי רזין, איחוד של רשויות, שכל אחד מהן היא בת יותר מ-40 אלף תושבים, אינה כלכלית בשל הוצאות האיחוד והחיסכון הנמוך יחסית שיתקבל בהוצאות השוטפות.

אז אולי כדאי ללמוד מהניסיון? בואו נחזור אחורה, למהלכים של איחוד רשויות שבוצעו בעשורים האחרונים

איחוד הרשויות – מתי זה הצליח ומתי נכשל?

איחוד בין רשויות מקומיות בישראל התבצע עוד בראשית ימיה של המדינה. האיחוד הראשון התרחש בשנת 1949 – דווקא מטעמים פוליטיים בעיקר - בין הערים תל-אביב ויפו. בעשורים שלאחר מכן בוצעו מספר איחודים מעת לעת, מתוך רצון לייעל רשויות כושלות או פחות יעילות - מבחינה כלכלית וניהולית.

התוכנית המקיפה לצמצום כמות הרשויות היתה כנראה של ראש הממשלה, בנימין נתניהו, לפני יותר מעשור. נתניהו, בעת שהיה שר אוצר, דחף תוכנית לצמצום מספר הרשויות לכ-150 בלבד.

המספר הרצוי של 150 רשויות נקבע מתוך רצון לקבוע רף תחתון של 15 אלף תושבים לרשות מקומית, ולאחד את הרשויות שאינן מגיעות לרף זה. על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לשנת 2012, כמות העיריות והמועצות המקומיות שמספר תושביהן נמוך מ-15 אלף תושבים עומדת על 103, מתוך 201. כמות המועצות האזוריות החולשות על פחות מ-15 אלף תושבים עומדת על 37 מתוך 53 מועצות. בנוסף יש שלוש רשויות מקומיות נוספות שאינן כוללות תושבים, ובהן רמת חובב שבנגב.

תוכניתו של נתניהו עוררה לחצים עצומים מצד מתנגדיה. בעקבות כניעת הח"כים ללחצים, רק פחות מחמישית מהרשויות שאמורות היו להתייעל - עברו בסופו של דבר את אישור ועדת הכספים של הכנסת. ההתנגדויות כיווצו את תוכניתו של נתניהו, ובשנת 2003 אוחדו רק 27 רשויות, שהפכו בעקבות האיחוד ל-12 בלבד.

רשויות מקומיות שאוחדו בישראל

מספר	הרשויות שאוחדו	שנה	שם הרשות המאוחדת
1	עיריית מגדל-אשקלון מועצה מקומית אשקלון	1955	עיריית אשקלון
2	מועצה אזורית אפק מועצה אזורית מפעלות	1955	מועצה אזורית מפעלות אפק
3	מועצה מקומית קריית עמל מועצה מקומית טבעון	1958	מועצה מקומית קריית טבעון
4	מועצה מקומית כפר גנים עיריית פתח תקווה	1962	עיריית פתח תקווה
5	מועצה מקומית רמת הדר מועצה מקומית הדר-רמתיים	1963	מועצה מקומית הדר-רמתיים
6	מועצה מקומית גליל ים מועצה אזורית חוף השרון	1963	מועצה אזורית חוף השרון
7	מועצה מקומית רמת רחל מועצה אזורית הרי יהודה	1963	מועצה אזורית הרי יהודה
8	מועצה מקומית בית יצחק מועצה אזורית עמק חפר	1963	מועצה אזורית עמק חפר
9	מועצה אזורית שלחים מועצה מקומית מרחבים	1964	מועצה אזורית מרחבים
10	מועצה מקומית מגדיאל מועצה מקומית הדר-רמתיים	1964	מועצה מקומית הוד השרון
11	מועצה אזורית הרי יהודה מועצה אזורית גיזו מועצה אזורית האלה מועצה אזורית אבן העזר	1964	מועצה אזורית מטה יהודה
12	מועצה אזורית קריית בנימין מועצה מקומית כפר אתא	1965	מועצה אזורית קריית אתא
13	מועצה מקומית כרכור מועצה מקומית פרדס חנה	1969	מועצה מקומית פרדס חנה-כרכור
14	מועצה מקומית קריית חרושת מועצה מקומית קריית טבעון	1979	מועצה מקומית קריית טבעון
15	מועצה אזורית הירקון מועצה אזורית השרון התיכון מועצה אזורית מפעלות אפק	1980	מועצה אזורית דרום השרון
16	מועצה אזורית יזרעאל מועצה אזורית קישון	1980	מועצה אזורית עמק יזרעאל
17	מועצה אזורית געתון מועצה אזורית נעמן מועצה אזורית סולם צור	1983	מועצה אזורית מטה אשר
18	מועצה אזורית הדר השרון מועצה אזורית השרון הצפוני	1984	מועצה אזורית לב השרון
19	מועצה מקומית נחלת יהודה עיריית ראשון לציון	1988	עיריית ראשון לציון
20	מועצה מקומית אל-מכר מועצה מקומית ג'דיידה	1989	מועצה מקומית ג'דיידה-מכר
21	מועצה מקומית חצרות יסף מועצה אזורית מטה אשר	1996	מועצה אזורית מטה אשר
22	מועצה מקומית כוכב יאיר ועד מקומי צור יגאל (במועצה אזורית דרום השרון)	2003	מועצה מקומית כוכב יאיר
23	מועצה אזורית מטה אשר מועצה מקומית שבי ציון	2003	מועצה אזורית מטה אשר
24	מועצה מקומית צורן מועצה מקומית קדימה	2004	מועצה מקומית קדימה-צורן
25	עיריית מודיעין מועצה מקומית מכבים-רעות	2004	עיריית מודיעין-מכבים-רעות
26	מועצה מקומית בנימינה מועצה מקומית גבעת עדה	2004	מועצה מקומית בנימינה-גבעת עדה
27	מועצה מקומית דלית אל-כרמל מועצה מקומית עוספיה	2004	עיר הכרמל*
28	עיריית באקה אל גרבייה מועצה מקומית ג'ת	2004	עיריית באקה-ג'ת*
29	מועצה מקומית מג'ד אל כרום מועצה מקומית דיר אל-אסד מועצה מקומית בענה	2004	מועצה מקומית שגור (ולאחר מכן עיריית שגור)*
30	מועצה מקומית ירכא מועצה מקומית אבו סנאן מועצה מקומית ג'וליס מועצה מקומית ינוח-ג'ת	2004	עיר החמישה*
31	עיריית יהוד מועצה מקומית נווה אפרים-מונוסון	2004	עיריית יהוד-מונוסון
32	מועצה אזורית דרום השרון מועצה מקומית רמות השבים	2004	מועצה אזורית דרום השרון
33	מועצה אזורית חוף הכרמל מועצה מקומית עתלית שטח חסר מעמד מוניציפאלי של כפר גלים	2004	מועצה אזורית חוף הכרמל
34	מועצה אזורית עמק הירדן מועצה מקומית כנרת	2004	מועצה אזורית עמק הירדן
35	מועצה מקומית סביון ועד מקומי גני יהודה (במועצה אזורית דרום השרון)	2004	מועצה מקומית סביון
36	מועצה אזורית בקעת בית שאן מועצה מקומית מנחמיה	2006	מועצה אזורית בקעת בית שאן (כיום מועצה אזורית עמק המעיינות)

*האיחוד פורק לרשויות שהרכיבו אותו

האיחוד כלל בין היתר איחודים של ישובים ערביים ודרוזיים, ביניהם דלית אל-כרמל ועוספייה, בקה אל-גרבייה וג'ת, וגם מג'ד אל כרום ביר אל-אסד ובענה. אלא שכל האיחודים במגזר הערבי והדרוזי כשלו ובוטלו תוך זמן קצר בטענה לביצוע קר ומפלה ללא התחשבות בתושבים וברקמת החיים הייחודית לכל יישוב. בין האיחודים שנותרו על כנם ניתן למנות את קדימה-צורן, כוכב יאיר-צור יגאל, מודיעין-מכבים-רעות, בנימינה-גבעת עדה, יהוד-נוה מונוסון וסביון-גני יהודה.

כחלק מהוויתור על המהלך הגדול, קרי איחוד של כ-150 רשויות, הוחלט למנות ועדה ציבורית שתעביר לשר הפנים את מסקנותיה. בספטמבר 2006 החליטה ממשלתו של אהוד אולמרט להקים ועדה שתפעל בלחץ זמנים קצוב להמליץ על רשויות שיאוחדו, ליישם וללוות את ההליך.

בשנת 2008 הכריז שר הפנים דאז, מאיר שטרית, על תוכנית איחוד נוספת, שתיישם את לקחי העבר. שטרית הצהיר בין היתר על הסכם עם המגזר הערבי, שימצא פיתרון לבעיות התקציב ויהיה קשוב למצוקת הרשויות במגזר.

הרשויות שאמורות היו לעבור את הליך האיחוד היו: בת ים עם חולון, רמת גן עם גבעתיים, רחובות עם נס ציונה, רמלה עם לוד, קריית ביאליק עם קריית מוצקין, כפר סבא עם הוד השרון, קריית חיים החיפאית עם קריית ים, הרצליה עם רמת השרון וכפר שמריהו, אור יהודה ויהוד עם סביון, מעלות עם כפר ורדים ועוד. אלא שלאחר סיום כהונתו של שטרית בתפקיד שר הפנים נגנזה התוכנית, ולא יצאה אל הפועל. מאז, למעשה, אין על הפרק עוד תוכנית לאיחוד רשויות.

קבוצות הלחץ, שעמדו על הרגליים האחוריות נגד יוזמות האיחוד הקודמות, כללו את כל מי שחשש לאבד את כוחו והן ממשיכות לפעול גם היום. המתנגדים כוללים בין היתר ראשי רשויות וועדי העובדים, המבהירים לחברי הכנסת והממשלה שלא ישתלם להם ללכת נגדם. בנוסף, גם חברי הכנסת והשרים לא באמת מעוניינים לצמצם את כמות הג'ובים שבאפשרותם לסדר לאנשי השטח המקומיים במפלגתם.

פרופ' דרי, שמשווה את המצב בישראל לעומת אירופה, טוען כי במדינות באירופה דווקא כמות הרשויות המקומיות פר תושב גבוה מישראל. בצרפת, למשל קיימות כ-30 אלף רשויות מקומיות, ובספרד כ-20 אלף. למרות זאת, השוואה למתרחש מעבר לים היא בעייתית. אופייה של כל מדינה שונה, הן מבחינת גודלה הפיזי, הן מבחינת המרחקים בין ישוב לישוב, הן מבחינת הצפיפות וגם מבחינת צורת השלטון ויחסי הכוחות בין השלטון המקומי לארצי.

מבט לעתיד: האם יש עוד מהלכי איחוד?

למרות ההתנגדות, בשלטון המקומי לא מתעלמים מהעובדה שהמצב הניהולי הכושל בו פועלות לא מעט רשויות מחייב התייעלות מערכתית. בשנת 2009 גיבשו משרדי האוצר והפנים, יחד עם מרכז השלטון המקומי, פיילוט להקמת אשכולות של רשויות. פירושו של דבר הוא שיתוף פעולה כלכלי בין רשויות סמוכות על מנת להוזיל עלויות באמצעות הפעלת משאבים במאוחד.

כיום פועלים חמישה אשכולות (בגליל המזרחי, בבקעת בית הכרם, בגליל המערבי, בנגב המזרחי ובנגב המערבי), והמטרה היא להמשיך ולהקים אשכולות נוספים. יש לציין כי בבסיס רעיון האשכולות אין כל קיצוץ במשרות בעירייה: כל מחלקות העירייה נותרות כפי שהם, וכך גם כמובן משרות ראשי הערים לא נפגעות.

אין ספק כי צמצום יעיל עם ביצוע איכותי יחד עם רגישות חברתית, יביא לחיסכון של מיליארדים בתקציב המדינה, לחיסכון למשק, ויוכל אפילו להוזיל את עלות הארנונה. לפי קידומה של תוכנית האשכולות, לא נראה כי בקרוב יאוחדו רשויות בישראל בהיקף רחב, אם בכלל. למרות זאת, אין ספק שהיד על הברז התקציבי של משרד האוצר תנסה שוב לעורר בעתיד את הרעיון לחיים. השאלה רק מתי.