המקל והגזר. סנקציות על ישראל - טוב או רע?
העיצומים הכלכליים שהטיל האיחוד האירופי על ישראל אינם נדירים ולמעשה הם כלי מקובל במדיניות חוץ שנועד ליצור שינוי במדיניות של מדינה - תשאלו את איראן. השאלה היא עד כמה יעילות הסנקציות בהשגת מטרתן
"מגלים עולם " - מאמרים אחרונים:
מאבק בכוכבים: לפוליטיקה יש מקום - אפילו בחלל
/ ד"ר דגנית פייקובסקי
זאב זאב: למה אסור להציג תקיפת סייבר כתקלה?
/ גיל זוהר וד"ר דגנית פייקובסקי
"האיום המוסלמי". מיאנמר לא רוצה להיות בוסניה
/ ד"ר מיכאל תנחום
טוב למוראלס: הדמוקרטיה בבוליביה עברה טוויסט
/ ד"ר יונס וולף
סנקציות כלכליות הן כלי מקובל במדיניות חוץ שנועד ליצור שינוי במדיניות כלשהי של מדינה על ידי נקיטת אמצעי ענישה (או תגמול) כלכליים, לעתים בצמוד למהלכים דיפלומטיים ואחרים. סנקציות מסוג זה יכולות ללבוש צורות שונות כמו ביטול תנאי סחר מועדפים (לדוגמה במקרה של הייצוא הישראלי מהשטחים לאירופה או המקרה שבו העניקה ארצות הברית לברית המועצות מעמד של מדינת סחר מועדפת בתמורה למתן היתרי הגירה ליהודים מבריה"מ), מניעת השקעות וסחר, איסורי העברות כספים או החרמת רכוש ועוד.
השימוש בסנקציות כלכליות הלך וגבר ככל שהשימוש באלימות הפך פחות לגיטימי ביחסים בין מדינות, במיוחד לאחר סיום המלחמה הקרה, תקופה שבה יכלו מדינות להחליף צדדים בין גוש המזרח לבין גוש המערב ובכך לבטל את השפעת הסנקציות. מידת הרגישות של מדינות לסנקציות כלכליות גברה גם עם העמקת תהליכי הגלובליזציה שבצדם תלות כלכלית הדדית בין מדינות.
הסנקציות והגרעין האיראני
במקרים רבים, הטלת סנקציות כלכליות נועדה לרצות את דעת הקהל בבית או לשרת את מדיניות הפנים של המדינה המטילה את הסנקציות יותר מאשר להשפיע על המדינה עליה הוטלו הסנקציות.
לפיכך, מידת האפקטיביות של סנקציות כלכליות תלויה בגורמים רבים, כמו סוג הסנקציות המוטלות, התאמתן של הסנקציות לקהל המטרה עליו הן מנסות להשפיע, יכולת האכיפה של הסנקציות ומידת הלכידות של הגורמים המטילים אותה.
בעיית האפקטיביות היא הסיבה שאף על פי שלסנקציות כלכליות רבות יש השפעה מסוימת בחלק המכריע של המקרים בהם הן מוטלות, הסנקציות אינן מצליחות להביא לשינוי משמעותי. דוגמה טובה היא הסנקציות על איראן שאף שהסבו לה נזקים רבים, הצלחתן לשנות את מדיניות הגרעין שלה היו מינימליות עד כה. חוסר האפקטיביות של סנקציות אלו נובע מקשיי אכיפה של משטר הסנקציות על חברות שפועלות בכלכלה הגלובלית ושמוצאות דרכים שונות להסוות את פעילותן, אי מוכנותן של מדינות להצטרף למשטר הסנקציות, השפעתן של הסנקציות על האוכלוסייה ופחות על יציבות המשטר, וכן קיומן של חלופות אחרות המאפשרות לעקוף את משטר הסנקציות.
כמו במקרים רבים אחרים של סנקציות כלכליות, נראה כי אלה שהוטלו על איראן הביאו לפגיעה באוכלוסייה ובאיתנותה של החברה האזרחית ויצרו משבר הומניטרי, בעוד השפעתן על מקבלי ההחלטות נותרת נמוכה. דוגמה אחרת לבעיית האפקטיביות היא ניתוקה של איראן ממערכת הסליקה הבינלאומית שפגעה ביכולתה לבצע עסקות פיננסיות הדרושות לתשלומים בינלאומיים. לאחר הטלת סנקציה זו מצאה איראן אלטרנטיבה דרך סחר חליפין של מוצרים תמורת נפט וכך רכשה אורז, סוכר וחיטה מאורוגוואי, הודו ופקיסטן בתמורה לייצוא נפט. השפעת החרם על איראן על מחירי הנפט הגלובליים מראה גם שהסנקציות עשויות לפגוע באלה שמטילים אותן, והצלחתן תלויה גם במידת המוכנות של המדינות המטילות את הסנקציות לשלם את המחיר לאורך זמן.
מבחן התוצאה יימדד לאורך זמן
מבחן התוצאה של הצעדים האחרונים של האיחוד האירופי נגד ישראל יימדד לאורך זמן. לאיסור המימון האקדמי של גופים ישראליים הקשורים בהתנחלויות או בשטחים עשוי להיות השפעה מעבר לאוניברסיטת אריאל משום שהוא מצר גם את צעדיהם של מוסדות אקדמיים אחרים הקשורים מבחינה מחקרית או אחרת עם פעילות בשטחים. השפעה זו עשויה להיות חזקה במיוחד בתחומים כמו מדעי החברה והטבע, שבהם לישראל תלות גבוהה יחסית במימון אירופי, בהיעדר אלטרנטיבות משמעותיות אחרות בעולם.
מצד שני, כל עוד מדינות אחרות ובמיוחד ארה"ב אינן מצטרפות לסנקציות, הרי שלהחלטה האירופית לאסור מימון והשקעות פיננסיות תהיה השפעה שולית. מבחן התוצאה תלוי גם במידת הלכידות של 28 המדינות החברות באיחוד האירופי, מוכנותן לפעול בצורה דומה ביחסים הדו-צדדיים שלהן עם ישראל מעבר ליחסים המתנהלים עם ישראל ברמת האיחוד. מבחינות אחרות ולפחות בזמן הקצר, משרתות הסנקציות והאופן שבו הגיבה ישראל עד כה, את דעת הקהל הפנימית באירופה ואולי גם את התפישה בקרב מנהיגי אירופה לפיה ניתן ללחוץ על ישראל באמצעים כלכליים.
מאחר שסנקציות כלכליות מוטלות במקרים רבים בשיטת המקל והגזר, שבה לצד הסנקציה מוענק גם תגמול כלכלי עבור שינוי מדיניות, עשויה ישראל לנצל את המצב גם להפקת תועלת. גזר כלכלי שכזה עשוי להינתן אם למשל תסכים ישראל לחתום על סעיף טריטוריאלי המחריג את השטחים בהסכמיה החדשים עם האיחוד האירופי. הסכמה כזו יכולה להוציא את העוקץ מההתנגדויות הקיימות בקרב חלק ממדינות אירופה לחתימה על הסכם חדש ומקיף חדש עם ישראל. משא ומתן על הסכם כזה נוהל עם ישראל במסגרת תוכנית השכנות האירופית, אולם הוקפא בשל המצב הפוליטי. מבחינת ישראל, הסכמה לסעיף כזה כרוכה במחיר שאינו משמעותי טריטוריאלית או מדינית. לעומת זאת, סביר שבמקרה כזה, הסנקציה המקורית לא תשיג את מטרתה שהיא יציאתה של ישראל מהשטחים.
גם ארה"ב, ידידתה הגדולה של ישראל, עושה שימוש בכלים כלכליים כדי לתגמל את ישראל או להענישה מתוך ניסיון להשפיע על מקבלי ההחלטות בישראל. כך היא נוהגת במתן סיוע אזרחי וביטחוני, וכך נהגה כאשר הכניסה בזמנו את ישראל לרשימות שחורות של מדינות שאינן משתפות פעולה במאבק בהלבנת הון, בסחר בבני אדם או במלחמה כנגד הפרת קניין רוחני, או כאשר נרמז ב-2009 כי סנקציות כלכליות עשויות להיות מוטלות אם תימשך הבנייה בהתנחלויות.
השימוש בסנקציות כלכליות הוא כלי נפוץ בפוליטיקה הבינלאומית ומאפיין את היחסים גם בין מדינות הקרובות זו לזו. מבחינה זו אין חדש בעצם הטלת הסנקציות של האיחוד האירופי על ישראל. השאלה האמיתית היא עד כמה אפקטיביות יהיו הסנקציות והאם האיחוד האירופי יצליח להתגבר על אותם קשיים שהופכים את מרבית הסנקציות הכלכליות ללא מוצלחות. אתגרו של האיחוד האירופי הוא מבית: קביעת ויישום מדיניות חוץ משותפת בין 28 מדינות והתמדה בה לאורך זמן. ימים יגידו.
ד"ר ליאור הרמן מלמד במחלקה ליחסים בינלאומיים באוניברסיטה העברית בירושלים ומתמחה בכלכלה פוליטית בינלאומית
לפנייה לכתב/ת 
