דו"ח המבקר: כך החמיץ האוצר 21 מיליארד ש'
דו"ח המבקר על הגירעון בתקציב 2012 חושף ליקויים באחד מתהליכי קבלת ההחלטות החשובים במדינה. כך הגיעה המדינה לגירעון של 39 מיליארד שקל בתקציב, כאשר התחזיות המקוריות דיברו על 18 מיליארד שקל בלבד
כתבות נוספות בנושא דו"ח מבקר המדינה
- העלאות המס לא עזרו: הגירעון תפח לפי 2 מהיעד
- נתניהו למופז: 40 מיליארד גירעון? תבדוק נתונים
- באופוזיציה תקפו: "הפקרות של ממשלת נתניהו"
כעת, חושף דו"ח מיוחד של מבקר המדינה את הפעולות שהובילו למשגה החמור הזה בניהול המדיניות הכלכלית של מדינת ישראל. ממצאי המבקר מעידים על ליקויים רבים באחד מתהליכי קבלת ההחלטות החשובים ביותר במדינה. עולה ממנו, כי משרד האוצר מכין מידי שנה את תכנית התקציב מבלי שיש נוהל מסודר ומושכל לחיזוי הכנסות המדינה ממסים באותה שנה. כתוצאה מכך, מתקשה הממשלה לעמוד ביעדי הגירעון שהיא קובעת לעצמה. לא פעם, כמו במקרה של שנת 2012, הסטייה היא משמעותית ובעלת השלכות גורליות על הכלכלה.
הדו"ח קובע כי "נמצאו ליקויים רבים בהכנת תחזית ההכנסות לשנים 2011 ו-2012 ובגיבושה, שייתכן שתרמו לחלק מהסטייה בפועל מהתחזית ולחריגה מן הגירעון המתוכנן. נמצאו ליקויים גם בתהליכי קבלת החלטות, בתיעוד שלהם, ובשקיפות נתוני הגירעון לציבור. עם זאת ניתנת להערכה החלטת הממשלה ושר האוצר דאז מ-30 ליולי 2012, שנועדה להתמודד עם הגירעון של שנת 2013 עוד באמצע שנת 2012, אף שהבחירות עמדו בפתח, ומטבע הדברים החלטות מעין אלו אינן אהודות בקרב הציבור".
מבקר המדינה ממליץ למשרד האוצר לגבש נוהל מסודר לחישוב תחזית הכנסות המדינה ממסים ויעד הגירעון. לנסח תחזיות של שיעורי סטייה סבירים מהתחזית ולגבש מדיניות להתמודדות עם מצבים של מיתון ויציאה ממיתון, אשר מטים בחדות את נתוני הצמיחה שעליהם מבוססות התחזיות. בנוסף, ממליץ המבקר להגדיר את מעמדו של מנכ"ל משרד האוצר מול ראשי האגפים ואת תפקידה של המועצה הלאומית לכלכלה במשרד ראש הממשלה מול משרד האוצר.
לבסוף, ממליץ המבקר לממשלה על גיבושו של תהליך מקצועי שנועד לחשב את הוצאות הממשלה לשנים הבאות, ואת ההשפעה של כל החלטה שמקבלת הממשלה או הכנסת על גובה ההוצאות בשנים הבאות. המלצה זו, כמו גם יתר ההמלצות, מונחות על שולחן הממשלה עם תחילת הדיונים לקראת אישורו של תקציב המדינה לשנת 2015.
איך גדלה תחזית ההכנסה?
הגידול הבלתי צפוי בגירעון לשנת 2012 נבע בעיקר מתחזית שגויה של הכנסות המדינה ממסים. תקציב המדינה הוכן על סמך ההנחה שהמדינה תגבה סכום של 232 מיליארד שקל בשנת 2012 ממסים ואגרות. בפועל גבתה המדינה סכום של 218 מיליארד שקל בלבד. יתר הגירעון נוצר בעקבות הוצאות גדולות מהצפוי והכנסות נמוכות מהצפוי ממקורות אחרים.
בין היתר מצא המבקר, כי במשרד האוצר אין נוהל מסודר לקביעת תחזית ההכנסות ממסים. לא ברור מיהו הגורם בתוך המשרד שאחראי על קביעת התחזית ולא ברור מיהו הגורם הניהולי שמוסמך לאשר את התחזית. המבקר מצא כי למרות שב-20 השנים שקדמו לשנת 2012 נרשמו 16 שנים שבהן הגבייה בפועל סטתה מהתחזית המוקדמת בשיעור של למעלה מ-3%, אין במשרד האוצר הליך של קביעת סטייה נורמטיבית מהתחזית והתחשבות בה.
נמצא גם כי בתהליך שהוביל לקביעת תחזית הגבייה לשנת 2012 הוגדלה התחזית מספר פעמים מבלי שנמצא הסבר מניח את הדעת לכך. תחזית הגבייה המקורית לשנת 2012 עמדה על סכום של כ-215 מיליארד שקל, מעט מתחת לסכום שנגבה בפועל. תחזית זו הסתמכה על היקף הגבייה בשנת 2010 (יש לזכור כי בשנים 2011-2012 עבדה הממשלה בתקציב דו-שנתי), בתוספת שיעור הצמיחה הצפוי לשנת 2012 והשפעתם של תיקוני חקיקה על נטל המס.
תחזית זו נקבעה במסגרת הכנת התקציב הדו-שנתי בסוף 2009. באפריל 2010 הוגדלה תחזית הגבייה של שנת 2012 ל-219 מיליארד שקל. באוצר טענו כי התחזית הוגדלה על סמך ההנחה כי נטל המס ב-2012 יהיה גבוה יותר משסברו עד אז ובשל העלאה של תחזית הצמיחה לשנה זו בשיעור של 0.3%. אולם מבקר המדינה מעיר כי הסברים אלה אינם מניחים את הדעת, בעיקר מכיוון שהגידול בתחזית הצמיחה הוביל לגידול נומינלי מזערי בלבד בהיקף התוצר.
כעבור חודש, במאי 2010, התקיים דיון מכריע בהשתתפות צמרת האוצר. בדיון זה דובר על הצורך להגדיל עוד יותר את תחזית הגבייה ל-2012 מכיוון שמדובר בשנות יציאה ממשבר כלכלי. כזכור, המשק היה במיתון בשנת 2009, בשל המשבר הפיננסי (סאב פריים) בארה"ב, אולם החל משנת 2010 חזר לצמוח. מקובל כי השנים שלאחר מיתון הן שנים שבהן הצמיחה גבוהה מהקצב המקובל לאותו משק.
מהדו"ח עולה כי במינהל הכנסות המדינה תמכו בהגדלה מתונה, יחסית, של תחזית ההכנסות לרמה של 222 מיליארד שקל. באגף התקציבים ביקשו להגדיל את התחזית לרמה של 226 מיליארד שקל. הפער בין הגישות נבע מכך שבאגף התקציבים סברו כי נטל המס בשנת 2012 יהיה זהה בהיקפו לנטל המס בשנת 2006. שנה זו היוותה נקודת התייחסות בגלל שהתרחשה, כמו שנת 2012, שלוש שנים לאחר תקופת מיתון.
לבסוף הוחלט לקבל את דרישת אגף התקציבים, בקיזוז קל, ולהגדיל את תחזית הגבייה לרמה של 225 מיליארד שקל. לסכום זה נוספה תחזית לגידול הכנסות בהיקף של כ-7 מיליארד שקל, בעקבות שינויי חקיקה, ובסך הכל - 232 מיליארד שקל.
מבקר המדינה מעיר בדו"ח כי לא ניתנה תשומת לב מספקת לעובדה שהמיתון שפקד את המשק הישראלי בשנים 2002-2003 היה שונה במהותו מהמיתון של 2009. אז נגרם המיתון בשל אינתיפאדה, התפוצצות בועת היי-טק וחוב ממשלתי גבוה ואילו ב-2009 הגורם למיתון היה משבר פיננסי במדינה אחרת. כמו כן, הנתונים הריאלים של המשק הישראלי ב-2009 (שיעור האבטלה ושיעור ההשתתפות בכוח העבודה) היו טובים יותר מהנתונים של 2003 ולכן היה מקום לייחס ליציאה ממשבר פיננסי השפעה פחותה יותר על היקף הצמיחה.
באגף תקציבים ענו לביקורת ואמרו כי "הגידול בנטל המס בתחזית היה נמוך מזה שנרשם בפועל במשבר של 2007-2003 ולכן הייתה כאן מידת זהירות (אף אם בדיעבד לא מספקת)".
מנכ"ל האוצר: "לא נתקלתי במבנה כזה"
במהלך בדיקתם, שוחחו עובדי מבקר המדינה עם בכירי האוצר כיום ועם אלו שהיו מעורבים בתהליך קבלת ההחלטות בעבר. מהשיחות עולה תמונה של אי הסכמה עמוקה בין בכירים באוצר ובעיות בהגדרת הסמכות בין הגורמים השונים במשרד.
חלק ניכר מדו"ח המבקר מוקדש לשאלת אחריותו וסמכותו של מנכ"ל המשרד, בעיקר מול הדומיננטיות של אגף התקציבים. חיים שני, שכיהן בתפקיד בעת עריכת תחזית הגבייה והתפטר זמן קצר לאחר פרוץ המחאה החברתית, טען בפני אנשי מבקר המדינה כי במהלך הדיונים לא היה משקל נגד ראוי לעמדת ראש אגף התקציבים, כי יש להגדיל את התחזית לרמה של 226 מיליארד שקל.
"עם כניסתי לתפקיד ולימוד המשרד מצאתי שתפקיד המנכ"ל הוא ללא אחריות או סמכות ברורה וללא היררכיה מוגדרת מול האגפים העיקריים במשרד", מצוטט שני בדו"ח. "למרות ניסיון ניהולי של מאות ואלפי אנשים בארגונים גדולים בארץ ובעולם לא נתקלתי בעבר במבנה כזה... אירוע התקציב ואירועים רבים בניהול השוטף של משרד האוצר הביאו אותי למסקנה שהמבנה הנ"ל גורם נזק לאוצר ולמדינה וכתוצאה מכך המלצתי לשר לבחון את מבנה המשרד בעזרת צד שלישי בלתי תלוי. לצערי הצעה זו לא יצאה לפועל".
בדו"ח נכללה תגובה מטעמו של השר יובל שטייניץ, שכיהן באותה תקופה כשר האוצר, שלפיה תהליך בחינה של המלצה זו דווקא החל, אך "בשל עזיבתו של המנכ"ל חיים שני, נעצר תהליך הבחינה".
יש לציין כי המלצה אחרת של שני, שגם היא פועל יוצא של האירועים ההם, דווקא יושמה. כשנתיים לאחר קביעת תחזית הגבייה אוחד אגף המחקר במשרד עם מינהל הכנסות המדינה. האיחוד יצר אגף חדש וגדול יותר, אגף הכלכלה והמחקר, שבראשו הועמד כלכלן ותיק ומוערך, מיכאל שראל. מטרת הצעד הייתה לייצר גורם בעל סמכות שיופקד על הכנת התחזיות ויהווה משקל נגד ראוי לעמדות האגפים האחרים בדיונים הפנימיים. באחרונה התפטר שראל מתפקידו, בשל התנגדותו לתכנית מע"מ 0% על דירות של השר יאיר לפיד.
המבקר מעיר בדו"ח כי "חלוקת הסמכויות בין מנכ"ל משרד האוצר ובין ראשי האגפים במשרד אינה ברורה. לכן מתעוררים ספקות לגבי סמכותו של המנכ"ל לקבל החלטות הנוגעות להצעות הדרגים המקצועיים".
מנכ"לית האוצר הנוכחית, יעל אנדורן, מצוטטת בדו"ח כאומרת: "אני רואה חשיבות רבה בעבודת הביקורת שבנדון. בימים אלה אנו מגבשים הליך פנימי שיעגן את תהליך הכנת תקציב המדינה במשרד האוצר ויוגדרו בו תחומי האחריות של כל אחד מאגפי האוצר השותפים להכנת התחזיות המשמשות בבסיס התקציב, לבניית הצעת התקציב ולמעקב אחר ביצועו".
עדויות הבכירים מאותה תקופה גם חושפים מחלוקת שהתקיימה בין ראש אגף התקציבים דאז, אודי ניסן, לסגנו הבכיר ביותר, אייל אפשטיין. אפשטיין עמד בראש הצוות שהופקד על בניית המסגרות הכלליות לתקציב המדינה, לרבות תחזית הגבייה ממסים ויעד הגירעון. אפשטיין טען בפני עובדי מבקר המדינה כי העמדה שהציג אגף התקציבים בדיונים על תחזית הגבייה, שלפיה יש להגדיל את תחזית הגבייה מעבר לתחזית המקורית שנקבעה, הייתה מנוגדת לעמדתו כבר אז.
"לאגף התקציבים אין מודל לחיזוי הכנסות המדינה ממסים. עם זאת, לאגף התקציבים השפעה על גיבוש התחזית שעל בסיסה נבנה התקציב", סיפר אפשטיין לאנשי המבקר. "בעת הכנת התקציב לשנים 2012-2011 הייתה התערבות בתחזית הניטרלית. לא נלקח מקדם השמרנות ואף הופעל מקדם אי שמרנות חריף. התוויית המדיניות באופן האמור הייתה שגויה בעייני דאז וחריגה ביחס להתנהלות באגף בשנים עברו. על כך הבעתי את דעתי בדיוני התקציב ולאחר אישורו בדיונים רבים בכתב".
ראש האגף באותה תקופה, אודי ניסן, דווקא עמד מאחורי ההחלטה. "ההתייעצויות שעשיתי עם גורמים שונים באוצר, בבנק ישראל באקדמיה ונתוני מקרו נוספים הובילו את הדרג המקצועי באגף ובהנהלת האוצר לתמוך בהנחות שנטל המס צפוי לגדול", אמר ניסן והוסיף כי "למיטב זיכרוני, אם כי איני שולט במספרים, התחזיות שנלקחו בסופו של דבר היו שמרניות מהגמישויות של המשבר הקודם".
גורמים באוצר התייחסו היום לממצאי הדו"ח וציינו כי הליקויים המרכזיים שהובילו להערכה השגויה של הכנסות המדינה ממסים, כבר תוקנו. בתהליך הכנת התקציב לשנת 2015, טוענים הגורמים, הכנת תחזית הצמיחה ותחזית הגבייה ממסים, מבוצעת על ידי הכלכלן הראשי של המשרד. בידו הסמכות ועליו האחריות.
בנוסף, מציינים באוצר כי הגירעון הכפול נוצר בשנה השנייה לתקציב דו-שנתי. לטענתם, אחד הגורמים העיקריים לפער הגדול בין התחזיות לביצוע בפועל היה העובדה שהתחזיות הוכנו שנתיים וחצי לפני תום שנת התקציב השנייה. גורם באוצר ציין היום כי במשרד מרוצים מאוד מהחזרה לתקציב חד-שנתי, בעיקר לנוכח המצב הגיאו-פוליטי בישראל, שמקשה במיוחד על קבלת החלטות ארוכות טווח.
כמו כן, מציינים באוצר כי כבר עתה יש להם הערכה של היקף ההוצאות של הממשלה לשנים קדימה. עם זאת, הערכה זו אינה מובאת לידיעת הממשלה והכנסת מכיוון שיש עדיין ספקות בנוגע למהימנות הנתונים ולהשלכות של הפיכתם לפומביים.
לפנייה לכתב/ת 
