עשור לתמ"א 38: פתרון או כישלון חרוץ?

הצלחה או כישלון? פתרון אמיתי או תירוץ? מתנה לעשירים או תשובה לעניים? בעוד כשבוע וחצי תציין מדינת ישראל עשור לתוכנית הארצית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, המוכרת בתור "תמ"א 38", ועל השאלות האלה אין תשובה נחרצת. חלק מראשי הרשויות מקדמים בברכה מיזמים של התחדשות עירונית, אחרים מעדיפים בנייה חדשה.

כתבות נוספות על תמ"א 38 בערוץ הנדל"ן :

• ענבל אור: "ראשי ערים לא רוצים תמ"א 38"
• ירושלים: "4,000 דירות חדשות תוך 5 שנים"
• צפו: כך הורסים 2 בניינים באישון לילה בת"א
  

רק בשבועות האחרונים עלתה סוגיית התמ"א לכותרות, בעקבות רעידת האדמה הקשה שפקדה את נפאל, והעלתה תהיות באשר לרמת המוכנות של ישראל לרעשים דומים. למעשה, התוכנית סובלת מלא מעט חסמים ובעיות, ואחת הגדולות בהן היא העובדה שהיישום שלה הוא בעיקר במרכז הארץ, ולא בפריפריה ובקרבת השבר הסורי-אפריקני - המקומות המועדים לפורענות.

על פי נתונים של המועצה הארצית לתכנון ובנייה, נכון לשנת 2011 היו קיימות ברחבי הארץ יותר ממיליון יחידות דיור שאינן עמידות בפני רעידות אדמה: באזור הצפון - 379 אלף; בבית שאן, הממוקמת בליבו של השבר הסורי האפריקני - 2,700; בירושלים והסביבה - 106,500; בעכו ובנהריה - 15,300; במטרופולין חיפה - 105 אלף; בחדרה - 9,000; בתל אביב והמרכז - 408,800; באשדוד ובאשקלון - 27,500; ובבאר שבע והדרום - 51,800.

עם זאת, על פי נתוני משרד הפנים - מאז 2005 ועד 2013 הוגשו כ-2,460 בקשות להיתר בנייה לחיזוק מבנים, מתוכן אושרו כ-1,650.

ב-2013 לבדה הוגשו 1,060 תוכניות, מהן אושרו כ-770. עיקר הבקשות להיתר ב-2013 היו במחוזות תל-אביב (570), המרכז (185) וחיפה (225). הסיבה למיעוט הבקשות בשאר האזורים היא ערכי קרקע נמוכים. כך, באזור הצפון הוגשו רק כ-17 בקשות ב-2013 ובדרום 32 בקשות. במחוז ירושלים הוגשו 30 בקשות.

זו הבעיה שעליה מצביעים עיקר הגורמים בענף הנדל"ן, אם כי ישנם כאלה הסבורים שהתוכנית צברה לא מעט הישגים ב-10 השנים האחרונות. "תמ"א 38 נכשלה, והממשלה חייבת לקדם חלופות אחרות", טוען שמאי המקרקעין ארז כהן. מנגד, יוסי חסון, מנכ"ל החברה לחיזוק מבנים, אינו מסכים עם הקביעה הזו. "בשנים האחרונות יש בהחלט שיפור במספר הפרויקטים ובמודעות לתמ"א 38, במיוחד מאז החלת התיקון השלישי לתמ"א (38/3), המאפשר תוספת של 2.5 קומות לבניין", הוא אומר.

יחד עם זאת, חסון מודה, ניתן להגדיל משמעותית את מספר הפרויקטים הנבנים באמצעות תמ"א 38. "הדרך לעשות זאת היא על ידי ניוד זכויות, כלומר מענק זכויות בנייה נוספות במרכז הארץ כדי לבנות בפריפריה, שם ערך הקרקע נמוך יותר; וכן על ידי תנופת זכויות בנייה נוספות ליזמים עד כדי 4 קומות ויותר - החלטה שנמצאת בידי הרשויות המקומיות", הוא מפרט.

גם אלי רוזנטל, מנכ"ל ארגון הקבלנים והבונים בתל-אביב-יפו בת-ים, רואה בחיוב את התוכנית. "במבט לאחור רואים התקדמות מ-2005 ועד היום, כאשר תיקון מספר 2 (תמ"א 38/2 - מסלול הריסה ובנייה, כמו פינוי-בינוי - ה.צ) הרים משמעותית את התוכנית, שעד אז דשדשה וקרטעה", הוא אומר. "הרשויות המקומיות החלו לייצר תוכניות מקומיות, כפי שניתן היה לראות בתל-אביב, רמת גן, ראשון לציון וערים נוספות. שלב נוסף ראינו ב-2012, כאשר אושר התיקון השלישי ונושאים משפטיים שמנעו יציאה לפועל של פרויקטים נפתרו".

למרות התיקונים, רוזנטל סבור כי קצב התקדמות התוכנית בעשור האחרון עדיין איטי מהרצוי. הבעיה, הוא אומר, היא שהממשלה השלימה, לכאורה, את כל נושא הרגולציה הקשור לענף - מלבד סעיף אחד, חשוב מאין כמוהו: אותו סעיף המאפשר לכל רשות מקומית לדחות או לקבל תמ"א כראות עיניה. "הכוח הנמצא בידי הרשויות המקומיות מאפשר להן לקדם או להקפיא תוכניות התחדשות עירונית באזוריהן, בהתאם לאינטרסים מקומיים וללא שיקולים ציבוריים כלליים", הוא טוען.

"עד היום נבנו כ-3,000 יחידות דיור במסגרת תמ"א 38, אבל יכולות היו להיות פי 6-5 יחידות דיור למכירה במרכזי הערים המבוקשות, לולא חסם הרשויות המקומיות. נדמה שהחשיבות האמיתית בתמ"א 38 עוד לא לגמרי ברורה לכולם, כי ניכר פספוס אדיר: במקום לקדם פרויקטים, רשויות רבות ממשיכות לעכב פרויקטים", מסביר רוזנטל.

דווקא באזורי הסיכון לרעידת אדמה - אין מיזמי תמ"א 38

"רק אלפים בודדים של בניינים מוגנו"

בין השנים 2012-2005 התייחסו היתרי הבנייה שניתנו לפי תמ"א 38 לחיזוקן של 4,470 דירות, להרחבתן של כ-2,840 דירות קיימות ולהוספתן של כ-4,320 דירות חדשות לבניינים שעברו חיזוק. בשנת 2013 התייחסו 767 היתרי הבנייה לפי תמ"א 38 לחיזוקן של 4,320 דירות קיימות, להרחבתן של כ-4,110 דירות ולהוספתן של כ-5,890 דירות חדשות.

"ב-10 שנות קיומה, רק אלפים בודדים של בניינים מוגנו, בשעה שעדיין קיימים מאות אלפי בניינים לא ממוגנים, רובם ככולם בפריפריה", ממשיך כהן להתריס, "כדי שלא נעמוד חלילה במצב של רעידת אדמה קשה עם רבבות נפגעים, באחריות הממשלה לאמץ בהקדם האפשרי תפיסה חדשה שתאפשר מיגון נאות למיליוני בית ישראל".

אבל חסון סבור שהבעיה איננה בתוכנית עצמה אלא ביישום שלה. "אם היישום של תמ"א 38 ישתפר, בסיוע משותף של מקבלי ההחלטות בממשלה וברשויות המקומיות, אני משוכנע שהתוכנית תגיע רחוק ותהפוך להיות לא רק פתרון כולל נגד בעיית רעידות אדמה, אלא גם תוספת משמעותית ביותר למספר התחלות הבנייה מידי שנה", הוא טוען.

כהן לא מסכים: "תמ"א 38 נכרכה בשנים האחרונות, שלא בטובתה, בפתרון למחסור בהיצע הדירות. לטעמי נגרם כאן נזק כפול - הן למטרה הראשונית של מיגון והן למצוקת הדיור", הוא אומר, "זאת משום שנוצר רושם מוטעה כאילו התוכנית תייצר ממש בקרוב אלפי דירות חדשות מדי שנה - אך זהו מקסם שווא". לדבריו, "תמ"א 38 הייתה ותישאר נישתית, ואיננה יכולה או אמורה לייצר פתרון כולל למחסור בדיור".

ובאמת, אחת השאלות שנוגעות ליישום תמ"א 38 היא שאלה הנדסית - האם התוכנית באמת אפקטיבית להתגוננות מפני רעידות אדמה? "זו שאלה שמעולם לא נחקרה לעומק", טוען עו"ד איתן אטיה, מנכ"ל פורום ה-15 המאגד את 15 הערים הגדולות בישראל, "למעשה, מומחים בכירים בתחום ההנדסה והקונסטרוקציה טוענים שמבנים שחוזקו לפי התמ"א לא ישרדו ברעידת אדמה, או שיקרסו פנימה לתוך החלל הפנימי של הבניין".

גם אטיה מתנגד לתפיסה של לא מעט גורמים בענף הנדל"ן, לפיה תמ"א 38 היא חלק מתוכנית התחדשות עירונית שאמורה להקל על מצוקת הדיור. "מטרת התמ"א היא חיזוק מפני רעידות אדמה, אך בעקבות הדיון הציבורי על משבר הדיור, החלו מתייחסים לתמ"א ככלי מרכזי לקידום התחדשות עירונית - חרף העובדה שהיא כלל אינה מיועדת לכך, ואין בה כלים או אמצעים לבצע התחדשות עירונית".

לדבריו, "בהיותה תוכנית פרטנית לבניין בודד, המתעלמת מהרחוב, מהשכונה ומהעיר בו הבניין עומד, התמ"א אינה מביאה בחשבון את מכלול השיקולים העירוניים בנושא ההתחדשות העירונית, ואף פוגעת ביכולתן של הרשויות המקומיות לכוון את הפיתוח העירוני בתחומן, מתוך ראייה עירונית רחבה ולטווח ארוך, לטובת איכות חייהם של התושבים".

גלעד יפרח, סמנכ"ל בחברת גלעד מאי הבונה בבית שאן ובחצור הגלילית, מחזק את הדברים. "תמ"א 38 הפכה במקום ברכה לסיוט של הפריפריה", הוא טוען, "בעשור האחרון לא נבנתה בגליל או בנגב אף לא דירה אחת לרפואה במסגרת התוכנית, אלא רק באזורי הביקוש במרכז הארץ. עובדה זו השפיעה במישרין על הגדלת הפער בביקושים בין המרכז לפריפריה - וחשוב לזכור שלפני 2005 היו דווקא ביקושים נאים בפריפריה, למשל בבאר שבע, בנצרת עלית ואף בכרמיאל".

פעם היו פה חאפרים

אז מה בכל זאת ההישגים של התוכנית הארצית למיגון מבנים? "ההישג העיקרי של תמ"א 38 בעשור האחרון הוא הקניית הביטחון לתושבים", אומר עו"ד אלון מידן, סמנכ"ל בחברת בוני בניין, "וזה בא לידי ביטוי בשני מישורים: ביטחון מפני רעידות אדמה, שכן הסטטיסטיקה אומרת שפעם ב-50 שנה יש רעידת אדמה גדולה; והקמת ממ"דים מכוח התמ"א - אנו מדינה רווית מלחמות ולמרחב המוגן יש שימוש תדיר פעם בכמה שנים".

"הישג נוסף הוא שיפור רמת החיים של התושבים", ממשיך מידן. "תמ"א 38 חלה על בניינים שנבנו לפני שנת 1980, כאשר האוכלוסייה המתגוררת בדירות שהתמ"א רלוונטית לגביהן מאופיינת בתור המעמד הבינוני ומטה. במקרים של חיזוק בניין, הדיירים מקבלים שדרוג משמעותי באיכות חייהם - גם משום שהם זוכים במעלית, במרפסת ובבניין עם נראות טובה יותר וגם משום שערך הדירה עולה; על אחת כמה וכמה במסלול תמ"א 38/2 - הריסה ובנייה מחדש, בו הם מקבלים דירה חדשה".

מידן סבור שהישג נוסף הוא ביצירת מודעות ציבורית למיזמי תמ"א 38. "כיום, כמעט כל האזרחים, בעלי דירות, יזמים והגורמים המממנים (בנקים וקרנות מימון) מודעים לתוכנית. בשנים האחרונות השוק השתנה והפך למקצועי הרבה יותר, הן מצד היזמים והן מצד הדיירים", הוא אומר. "כיום הדיירים מודעים היטב לזכויותיהם ומבחינים בהבדלים בין תמ"א 38/1 (חיזוק בניין ותוספת של קומה וחצי); תמ"א 38/2 (מסלול הריסה ובנייה מחדש) ותמ"א 38/3 (חיזוק ותוספת של 2.5 קומות)". 

לדבריו, שוק התמ"א עבר מספר גלגולים לאורך השנים. "התקופה הראשונה הייתה תקופת 'החאפרים', ובה קרו לא מעט מקרים שבהם הוחתמו דיירים על הסכמים תוך הבטחות לא הגיוניות, על תנאים שלא ניתן יהיה לממש לעולם", הוא נזכר. אלא שהחל מיוני 2012, עם אישור תיקון 3 לתמ"א במסגרתו הוגדלו זכויות הבנייה, החלה מה שהוא מגדיר "התקופה היזמית". "היזמים רדפו אחרי הדיירים", הוא מסביר, "והיום הם הרבה יותר מקצועיים, נעזרים באנשי מקצוע בעצמם וממקסמים את זכויותיהם".

בניין בהליכי תמ"א 38 בר"ג. "היזמים רדפו אחרי הדיירים"

"באחרונה ניתן להבחין בפרויקטים בתל-אביב, בגבעתיים וברמת גן, שבהם בעלי הדירות סיימו מיזמי התחדשות עירונית בהצלחה רבה - באמצעות בנייה עצמית", מחזקת את הדברים עו"ד רוית סיני העוסקת בתמ"א 38. "כיום רואים יותר ויותר מקרים שבהם בעלי הדירות עצמם מעוניינים להיות היזמים ולקבל את הדירות החדשות. למעשה, האפשרות להוציא לפועל בעצמם פרויקט, מאפשרת להם לחלוק את הרווחים של הדירות החדשות, ששוויין יכול להגיע למיליוני שקלים לאחר החזר הוצאות".

לדבריה, "ניהול פרויקטים כאלה מתאים למקרים שבהם יש מספר מצומצם של בעלי דירות בבניין, ושוררת ביניהם מערכת יחסים טובה שתאפשר להם להתקדם עם הפרויקט ללא התנגדויות וקשיים. הם גם מתאימים למקרים שבהם נוצרת חוסר כדאיות כלכלית ליזם, למשל כאשר זכויותיהם הקנייניות של בעלי הדירות בקומות העליונות בבניין מוצמדות לגג - והם לא מעוניינים לוותר עליהן".

תוכנית שנולדה בחטא או העתיד הנכון?

מידן מודה כי בעוד שבערים מסוימות רואות הרשויות בעין יפה מיזמים להתחדשות עירונית, אחרות לא תמיד רואות עין בעין עם התושבים. ראיה לכך היא אמירתו של ראש עיריית תל-אביב-יפו, רון חולדאי, מלפני כחודש בכנס השנתי של מהנדסי הערים שנערך בעיר. "צריך לאייד את תמ"א 38", אמר אז, "זו תכנית שנולדה בחטא. היא לא נולדה כדי לבצע חיזוק מבנים, אלא כדי שהממשלה תוכל להגיד שיש לה פתרון לרעידות אדמה. היא מתנה לעשירים על חשבון העניים. שימו לב מי בעד תמ"א 38? בעלי בתים, קבלנים ופוליטיקאים בלי פתרונות לבעיית הדיור".

אותם קבלנים מיהרו למתוח ביקורת על הדברים האלה. "מפליא שבעת מצוקת דיור, האיש המנהל את המטרופולין הגדול במדינת ישראל יוצא נגד תמ"א 38 - זהו מטרופולין שבו מייצרים 2,000 יחידות דיור בשנה בלבד, בזמן שהביקוש לדירות עולה עשרות מונים על המספר הזה. הדרישה הזו היא פשע חברתי", הגיב נשיא התאחדות בוני הארץ, נסים בובליל. "תל-אביב הייתה צריכה להוביל את התמ"א, לו היא הייתה מקדמת את התוכנית, ניתן היה לייצר בה עשרות אלפי יחידות דיור שהיו ממתנות את עליית מחירי הדיור בכל הארץ".

גם יזמית הנדל"ן ענבל אור, מנכ"לית חברת אור סיטי נדל"ן, התייחסה בדיוק לסוגיה הזאת שלשום בוועידת נדל"ן שהתקיימה בתל-אביב. "ראשי הערים לא רוצים תמ"א 38 - הם שוכחים שמדובר באינטרס של כולם", אמרה אור, "צריך לעשות שני דברים - להקים רשות אחת שתטפל בכל הערים בארץ ותעבוד במדיניות אחידה; וכן לתת תמריצים ליזמים באזור הפריפריה, שיעודדו אותם לחזק מבנים".

בירושלים, לעומת זאת, עיר שבה החל תהליך התחדשות עירונית, התייחס רק השבוע ראש העיר, ניר ברקת, בחיוב לתוכנית הארצית לחיזוק מבנים. "אנו פועלים במלוא המרץ כדי להציב את ההתחדשות העירונית בראש סדר העדיפויות", אמר ברקת בכנס יזמים בנערך בעיר, "אנו רואים בהתחדשות העירונית את העתיד הנכון של ירושלים ויעד חברתי, חינוכי, קהילתי וכלכלי. זהו כלי חשוב לחיזוק השכונות הוותיקות, למימוש הפוטנציאל שלהן ולהשארת הירושלמים בירושלים, וזאת על ידי הקמת אלפי יחידות דיור".

למרות הרוח הגבית, מידן טוען כי מדינת ישראל רחוקה מאוד מיעדי התוכנית שהוצגו ב-2005. את טענתו יכול לחזק דו"ח מבקר המדינה שפורסם השבוע בנושא פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה. "בקרת הבנייה לא שונה מהמצב באסון ורסאי", קבע המבקר יוסף שפירא, והוסיף: "11 שנים לאחר פרסום דו"ח ועדת זילר, שהוקמה בעקבות האסון שבו נהרגו 23 בני אדם לאחר קריסת רחבת הריקודים באולם השמחות בירושלים - וממשלת ישראל עדיין רחוקה מליישם את ההמלצות לטיפול בכשלים החמורים שנמצאו בבטיחות מבנים, תכנונם ובנייתם".

"היישום של תמ"א 38 צלע מהתחלה וממשיך לדשדש גם עתה", מסכים עם הדברים מאיר טל, מנכ"ל קבוצת כנען הבונה מיזמי התחדשות עירונית בתל-אביב וברמת גן. "מן הראוי היה שכבר מלכתחילה יתאפשר יישום התוכנית גם בפריפריה לטובת מי שאינו גר במרכז. ראשי הערים אינם ששים לאשר תוכניות כאלה, ולעתים נדמה שמתקיימת ביניהם תחרות מי ידחה יותר תוכניות. הסיבות ברורות: כל תושב חדש הוא יחידה שיש לדאוג לה לשירותים קהילתיים ולתשתיות - שגובים עלות גבוהה יותר מתשלום הארנונה של התושב".

מידן מבקש להוסיף כי בישראל קיימים מבני ציבור רבים כגון בתי חולים, בתי ספר, מבני ציבור וממשל, לצד בנייני מסחר, משרדים ותעשייה, אשר לא נבנו על פי התקן לעמידות מבנים בפני רעידות אדמה - ואולם הם אינם זוכים למתיחת פנים על ידי תמ"א 38. "אמנם התוכנית נתנה מענה חלקי לבנייני משרדים, מסחר ותעשייה, בדמות תוספת של קומה אחת בעת חיזוק הבניין, אך בפועל לא ידוע על בניינים מסוג זה שחוזקו ולא ניתן כל מענה למבני הציבור", הוא מבהיר.