התרעות חוזרות, תוכניות מעוכבות ועורף מופקר: ישראל לא ערוכה לשעת חירום
דו"ח מבקר המדינה חושף הזנחה מתמשכת בטיפול הרשויות בעורף האזרחי בשגרה ובלחימה: המלאי לשעת חירום נמוך ממה שנקבע ורשויות מקומיות לא יישמו את לקחי אסון הכרמל. המבקר הדגיש כי שר הביטחון לא הציג תוכנית מקיפה להכנת העורף ודרש מראש הממשלה לטפל בדחיפות בליקויים
מדינה בהזנחה: בדו"ח מיוחד של מבקר המדינה, המתפרסם אחר הצהריים (יום ד'), מתריע השופט בדימוס יוסף שפירא כי ישראל אינה ערוכה לשעת חירום - אם מדובר בשריפות, באסון טבע או בפגעי מזג אוויר. בדו"ח העוסק בחמישה תחומים מפרט המבקר ליקויים רבים של משרדי ממשלה ורשויות שונות.
הפרק הראשון עוסק בהיערכות הלאומית הכוללת לטיפול בעורף האזרחי בשעת חירום בעתות שגרה ובעתות לחימה. במדינת ישראל עדיין לא קיים הסדר חקיקתי מקיף שמרכז את כל העניינים הנוגעים לטיפול בעורף בעתות חירום, ואשר מבהיר את מדרג הסמכויות ותחומי האחריות של כל אחד ממשרדי הממשלה והגופים המטפלים בעורף בחירום.
המבקר העביר מסר מיוחד לראש הממשלה בנימין נתניהו: "יש לראות בהמשך המצב הקיים של היעדר הסדר חקיקתי מקיף משום ליקוי חמור. משרד מבקר המדינה שב ומדגיש כי יש להימנע מעיכובים נוספים בנושא משמעותי זה, המהווה מרכיב חיוני במימוש היכולת הארגונית לטפל בעורף, ומן הראוי שראש הממשלה ינחה את כל הגורמים הנוגעים בדבר לקדם ולסכם את הטיפול בנושא זה, ולהביא את הסוגיה לדיון ולהחלטה בפני הממשלה - ויפה שעה אחת קודם".
המבקר הוסיף כי עדיין קיימים ליקויים ופערים רבים ביכולתם של הגופים הרלוונטיים להכין את העורף לאירועי חירום, ושרובם ידועים כבר שנים רבות, ולמרות זאת לא התקדם הטיפול בהם כנדרש, ומשכך הגיעה העת למצוא להם מענה.
המבקר הזכיר בדו"ח את החלטת הממשלה מיוני 2014 לבטל את המשרד להגנת העורף, ולהחזיר את הסמכויות הנוגעות למשק לשעת חירום (מל"ח) לשר הביטחון משה (בוגי) יעלון. הוא הוסיף כי באותה החלטה נקבע שימונה בכפיפות לשר הביטחון ממונה לחירום ועורף, שישמש בתפקיד ראש רשות חירום לאומית (רח"ל) וממלא מקום קבוע של יו"ר ועדת מל"ח עליונה.
עוד ציין המבקר כי בהחלטת הממשלה מיוני 2014 נקבע כי על שר הביטחון לגבש בשיתוף המשרדים הרלוונטיים תוכנית עבודה שנתית ורב-שנתית בכל היבטי הכנת העורף למצבי החירום למיניהם וכי "בכלל זה יציגו שר הביטחון והשר לביטחון הפנים הצעה להסדרת סמכויות בתחום האמור בין משרד הביטחון לבין המשרד לביטחון הפנים, לרבות הסדרה של סמכויות השר לביטחון הפנים באירועי חירום שלגביהם לא חל חוק ההתגוננות האזרחית", וכל זאת עד 1 בנובמבר 2014. הממשלה דחתה את מועד הצגת התוכנית ל-1 בפברואר 2015, אולם נכון למועד עדכון הדו"ח, יוני 2015, טרם הוצגו התוכניות.
לדברי המבקר שפירא, עדיין ישנם ליקויים ופערים במערך הארגוני ובתשתית הנורמטיבית בתחום הטיפול בעורף בחירום. התשתית הנורמטיבית עודה מורכבת ובלתי שלמה, היא אינה מגדירה בבהירות את חלוקת האחריות בין כל הגורמים העוסקים בתחום זה, ועל כן, מקשה את שיתוף הפעולה והתיאום המיטבי בין הגופים העוסקים בכך. הליקויים והפערים, הוסיף המבקר, באו לידי ביטוי מוחשי, פעם נוספת, במסגרת ההתארגנות וההתנהלות של הגופים הרלוונטיים שפעלו באירוע סערת השלגים מ-2013.
מרשות החירום הלאומית נמסר בתגובה כי מאז חזרתה למשרד הביטחון ביוני 2014, השלימה הרשות יחד עם פיקוד העורף הסדרה של חלוקת סמכויות בין הגופים הלאומיים לטיפול בו. "הסמכויות יעוגנו ב'חוק העורף', שיקנה לרח"ל את הסמכויות הראויות כלפי משרדי הממשלה, הרשויות המקומיות והגופים השונים הפועלים בעורף בשגרה ובחירום".
עוד נמסר כי "במקביל הובילה רח"ל גיבוש של תרחיש ייחוס חדש לעורף, שיובא השבוע לאישור שר הביטחון, ועקרונותיו תורגלו לאחרונה בתרגיל העורף הלאומי 'נקודת מפנה 15'. על בסיס התרחיש נבנית תוכנית עבודה רב-שנתית למוכנות העורף המבוססת על תקציב ייעודי, שתובא לאישור שר הביטחון והממשלה". ברח"ל הדגישו כי בשנתיים האחרונות חל שינוי משמעותי בכל הקשור למוכנות הרשויות המקומיות למצבי חירום, ומשרד הביטחון השקיע עשרות מיליוני שקלים בשדרוג מרכזי ההפעלה, האימונים וההכשרות במרבית הרשויות.
המבקר מצא כי אף על פי שבשנת 2012 פרסמה רשות החברות חוזר בקרב החברות הממשלתיות, ולפיו עליהן לגבש מדיניות אסטרטגית ונהלים להתמודדות עם ההשפעות של אירועי חירום, הרשות לא קבעה יעדים בנוגע ליישום החוזר; לא ביצעה מעקב אחר יישומו; העבירה את מסמכי המדיניות שמסרו לה החברות לטיפול האחראים להיערכות לשעת חירום במשרדי הממשלה ללא תיאום עמם; ולא הנחתה את הרשויות הייעודיות בנוגע לפעולות שעליהן לנקוט לגבי מסמכים אלה.
בנוסף נמצאו פגמים בניהול המל"ח. המבקר מצא כי הסמכויות המוגבלות שניתנו לרשויות הייעודיות כלפי מפעלים חיוניים והיעדר סדר מתאים גורמים לפעילות חלקית ולא מתואמת של משרדי הממשלה בנוגע לניהול המל"ח. כמו כן נמצא כי מנהלי המנהלות של הפארקים התעשייתיים אינם מקבלים משום גורם ממשלתי הנחיות לגבי ההיערכות לשעת חירום, ואין בידיהם סמכויות אכיפה כלפי המפעלים שבאחריותם, בין השאר בנוגע להיערכות המפעלים לשעת חירום.
משרד הכלכלה לא קבע בנוהל שגיבש את מספר המפעלים שיקבלו אישור מפעל חיוני, את פריסתם הגיאוגרפית ואת סדרי העדיפויות לגביהם. ברשויות ייעודיות של משרד הכלכלה מצויים נהלים והנחיות בדבר ההיערכות למצב חירום, ורשויות אלה אף מבצעות ביקורות במפעלים חיוניים ומקיימות כנסי הסברה בנושא. ואולם למרות כל אלה קיימת בכמה מפעלים חיוניים אי-בהירות לגבי ההנחיות ולגבי אופן הפנייה לרשויות הייעודיות במצב חירום.
עוד נמצא כי על אף הישענות הולכת וגוברת של משק החשמל והתעשייה על גז טבעי ותוכניות הפיתוח של מאגרי הגז החדשים, לא נקבע מצב של סדר חוקי שלפיו יהיה אפשר לרתק במצב חירום עובדים חיוניים הקשורים למשק הגז שפועלים בישראל אך אינם מוגדרים תושבים קבועים.
גם בתחום המזון נמצאו ליקויים. המבקר מצא כי רמות המלאי לשעת חירום של חלק מהמוצרים החיוניים נמוכות מהרמות שנקבעו על פי תרחישי הייחוס. כמו כן, לא נקבעו קריטריונים לתעדוף של מוצרי המזון שברשימת המלאי הממשלתי, על מנת לבצע שינויים במלאים על פי קריטריונים אלה במקרה של שינוי תקציב או במחירי מוצרי המזון החיוניים.
ספק להתרעה אמינה לרעידת אדמה
בנוסף, נמצאו ליקויים במוכנות לרעידות אדמה. המבקר כתב בדו"ח כי עקב עיכובים בחיזוק מבני בתי ספר שנבנו לפני 1980 החליט משרד החינוך להציב מערכות להתרעה על רעידת אדמה. שלוש חברות מספקות מערכות להתרעה מוקדמת על רעידות אדמה, אולם בדיקות שנעשו למערכות אלה במועדים שונים מצביעים כי קיים ספק לגבי יכולת של חלק מהמערכות לתת התרעה אמינה על רעידת אדמה.
הפרק השלישי עוסק בהכנת רשת החשמל לשעת חירום. הביקורת העלתה שמשרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים (להלן - משרד האנרגיה) וחברת החשמל טרם יישמו את מלוא הלקחים שהופקו בעקבות סערת השלגים שאירעה בדצמבר 2013, מבצע "צוק איתן" שהתרחש בקיץ 2014, והסערות החורפיות שהיו בינואר ובפברואר 2015. כמשרד הממשלתי המופקד על משק החשמל בשעת חירום ועל חברת החשמל, על משרד האנרגיה, בשיתוף גופים רלוונטיים נוספים, לדאוג להשלמת הטיפול בכל הנוגע להפקת הלקחים מהאירועים האמורים ולהיערכות משק החשמל לשעת חירום, ולוודא שחברת החשמל תתקן בהקדם את הליקויים שתיקונם הוא באחריותה.
המבקר מצא כי לרשות הכוח (חשמל), הפועלת באחריות משרד האנרגיה, אין תוכנית-אב ענפית עדכנית ותקפה למקטעי הרשת במשק החשמל, מאחר שלרח"ל אין תרחיש ייחוס כולל למל"ח עדכני שממנו אמורה להיגזר תוכנית כזו. עוד נמצא כי משרד האנרגיה לא גיבש עם משרד החקלאות אמות מידה שינחו את חברת החשמל בכל הנוגע לשמירה על פרוזדורי מעבר לקווי הרשת באזורים שבהם עצים המצויים בקרבת מקום עלולים לגרום להם נזק.
עוד כתב המבקר בדו"ח כי חברת החשמל לא השלימה תהליך של היערכות לשעת חירום של מוקד 103 כדי שיוכל לתת מענה לעומס הפניות של הציבור בשעת חירום, צורך שעלה מהפקת הלקחים שלה ושל משרד האנרגיה בעקבות "פתיתים לבנים" 1. כמו כן, החברה טרם השלימה את מוכנותם של שטחי הכינוס בשעת חירום ולא יישמה את המסקנות הנוגעות לליקויים ברשת החשמל שעלו מהפקת הלקחים שלה בעקבות מבצע "צוק איתן".
נמצא כי המסגרת הנורמטיבית להיערכות לאירועי חירום בזירה האזרחית ולטיפול בהם מטילה תפקידים על גופים ממלכתיים רבים ומקנה להם סמכויות, אך אינה מגדירה בבהירות את חלוקת האחריות ביניהם; כי החקיקה הקיימת והחלטות הממשלה אינן כוללות הגדרה למצב חירום הנובע משריפות או פגעי מזג אוויר חריגים; כי טרם גובש מדד מחייב ואובייקטיבי לבחינת מוכנות הרשויות המקומיות למצבי חירום; וכי טרם נקבע תקן מזערי מחייב לציוד ייעודי לשעת חירום שעל רשות מקומית להחזיק במחסניה.
אף שלאחר השריפה שהתרחשה בכרמל בדצמבר 2010 נרשם שיפור מסוים בהיערכות הרשויות המקומיות למניעת שריפות ולצמצום נזקיהן, עדיין נמצאו אצל חלקן ליקויים מהותיים בתחום זה. המבקר התריע בגין אי-ביצוע פעולות למניעת שריפות יער ולצמצום נזקיהן. הוא מצא כי רשויות מקומיות לא יישמו את ההנחיות המעודכנות לבטיחות וכיבוי אש ביישובים הסמוכים ליערות. ההנחיות הוצאו במאי 2012, בעקבות השריפה שבה נספו 44 בני אדם.
כמו כן, בשל מחלוקת על מקור המימון, לא אושרו תקנות הרשות הארצית לכבאות והצלה (הגנה על יישובים מפני שריפות יער), וכללי הרשות הארצית לכבאות והצלה (הגנה על יישובים מפני שריפות יער), הקובעים, בין היתר, את חובותיהם של יישובים ורשויות מקומיות בתחום מניעת שריפות היער.
חלק מהרשויות המקומיות שנבדקו לא יישמו במלואם את הלקחים מהשריפה בכרמל: לא הכינו תוכנית הגנה מפני שרפות יער; לא הכשירו קווי חיץ ודרכים היקפיות שיאפשרו מעבר כלי רכב לכיבוי וחילוץ; ולא התקינו צנרת מים היקפית ועליה ברזי כיבוי אש, המספקת מים לכיבוי בלחץ ובספיקה בהתאם להנחיות כיבוי אש.
לגבי הצפות, המבקר כתב כי לשלוש מהרשויות המקומיות שנבדקו אין כלל תוכנית אב לניקוז, או שתוכנית האב לניקוז הקיימת ישנה ואינה תואמת את השינוי בהיקפי הבינוי וברמת התכסית. שלוש מהרשויות המקומיות שנבדקו לא הכינו תוכנית עבודה לתחזוקה שוטפת ושיטתית של מערכת הניקוז והקולטנים למי נגר בתחומן, או לא נהגו לפיה.
פרק נוסף עוסק בהיערכות מערכת התחבורה לשעת חירום. הביקורת העלתה ליקויים משמעותיים בהיערכות מערך התחבורה לעתות חירום, בין היתר בהסדרת נהלים לפעולה בעתות חירום, בניהול מערך הכבישים באירועי חירום, בהיעדר מנגנון לריתוק עובדים, במיגון בקו הרכבת אשקלון-שדרות ובהיערכות התעופה האזרחית לשעת חירום.
לדברי המבקר, על משרד התחבורה, משרד הביטחון, רכבת ישראל ונתיבי ישראל, כל גוף בתחומו, להפיק את הלקחים הנדרשים מהליקויים שהועלו בדו"ח, לרבות בנושא מיגון קו הרכבת שבין אשקלון לשדרות, ולתקנם ללא דיחוי.
כמו כן נמצא כי יש מחסור בנהלים לפעילות שירותי התחבורה בעת פגעי טבע קשים. המבקר כתב כי שלא כמו במצבי חירום צבאיים, אין נהלים המסדירים את אופן הפעילות של מפעילי התחבורה הציבורית ואת רמת השירות הנדרשת מהם במצבי חירום שאינם מלחמה הנובעים מפגעי טבע קשים, כגון סופת שלגים ורעידת אדמה.
לגבי ניהול מערך הכבישים באירועי חירום, כתב המבקר כי משרד התחבורה הטיל על נתיבי ישראל את האחריות לנהל בחירום את הכבישים הבין-עירוניים שמפעילות ומתחזקות חברות אחרות, אך לא הסדיר עבורה סמכויות חוקיות שיאפשרו להנחות את החברות להיערך למצבי חירום ולשפר את המוכנות שלהן.
עוד מצא המבקר כי החלטות ועדת השרים להיערכות לרעידות אדמה שהתקבלו באפריל ובאוקטובר 2010, העוסקות באחריות הגופים לרעידת אדמה, מטילות על נתיבי ישראל את האחריות הכוללת לניהול הדרכים בכמה נושאים, ובהם בדיקת עמידות גשרים וחיזוקם והכנת תיקי גשרים הכוללים פתרונות אפשריים להסדרת התנועה בגשרים ובמחלפים שייפגעו. אף על פי שחלפו מאז כמעט חמש שנים, נתיבי ישראל טרם הוציאה אל הפועל את החלטות הממשלה בכל הנוגע להכנת תיקי גשרים.
רמה ירודה בשדה התעופה עובדה
בנוסף נמצאו ליקויים בתחום הפעלת התעופה האזרחית. בעקבות הפסקת הטיסות של 38 חברות תעופה זרות לישראל במהלך מבצע "צוק איתן" החליטה רשות שדות התעופה לאפשר פעילות בשדה התעופה עובדה עבור טיסות בינלאומיות.
המבקר מצא כי השירות בהפעלת שדה עובדה היה ברמה ירודה ונוצרו עומסים חריגים שעיכבו נוסעים שעות רבות. לרשות שדות התעופה שני נהלים המתייחסים להפעלת שדה עובדה במצבים
שונים, אם מסיבות שונות נמל התעופה בן גוריון מושבת. אף אחד מהם לא הופעל, ובפרט יש לציין את אי-הפעלת הנוהל שעל פיו היה אפשר לתגבר את שדה עובדה במשאבים ולאפשר טיפול טוב יותר בנוסעים.
לדברי המבקר, במצבי חירום מלחמתיים או במצבי חירום שאינם מלחמה חשוב ששירותי התחבורה יהיו נגישים ושגופי התחבורה השונים ייתנו שירות שיענה על צורכי הציבור. כמו כן חשוב לבנות את תשתיות התחבורה כך שייפגעו כמה שפחות. אם נפגעו יש לתקנן במהירות כדי לאפשר תנועה סדירה ככל האפשר של כוחות הביטחון, גופי ההצלה, כוחות הסיוע ומובילי המטענים, הציוד והתרופות, וכן כדי לאפשר ככל האפשר תנועה חופשית של אזרחים ובמידת הצורך פינוי מהיר שלהם מאזורי סיכון.
המבקר כתב בדברי הסיכום כי במצבי חירום מלחמתיים או במצבי חירום שאינם מלחמה חשוב ששירותי התחבורה יהיו נגישים ושגופי התחבורה השונים ייתנו שירות שיענה על צורכי הציבור. כמו כן חשוב לבנות את תשתיות התחבורה כך שייפגעו כמה שפחות. אם נפגעו יש לתקנן במהירות כדי לאפשר תנועה סדירה ככל האפשר של כוחות הביטחון, גופי ההצלה, כוחות הסיוע ומובילי המטענים, הציוד והתרופות, וכן כדי לאפשר ככל האפשר תנועה חופשית של אזרחים ובמידת הצורך פינוי מהיר שלהם מאזורי סיכון.
לפנייה לכתב/ת 
