הרשות הרביעית

מדוע? ובכן, בממשל דמוקרטי מקובלת חלוקת סמכויות לשלושה: הרשות המבצעת, הרשות המחוקקת והרשות השופטת. ויכוח ופרשנות לגבי היחסים בין שלושת אלה הם דבר טבעי ובריא, אלא שבמשך השנים נוצרה בישראל גם רשות רביעית – הביורוקרטיה הממשלתית שלכאורה זכאית לסמכויות גוברות משלה. וכך מתקיים הוויכוח אם הסמכות להחליט על מתווה הגז היא של הרשות המבצעת (השר או הממשלה) או של ה"רשות הרביעית".

המצב הטבעי והרצוי הוא, כמובן, שכל סמכויות הרשות המבצעת יהיו של הדרג הפוליטי הנבחר. הדרג הפוליטי יכול (וחייב) להאציל סמכויות לפקידות, אך באותה מידה הוא חייב לשמור לעצמו את מלוא הסמכות הגוברת (over ruling) להחליט גם בניגוד לעמדת הפקיד, ויהיה בכיר ככל שיהיה.

עיוות, כפי שאנו רואים, בסמכות הממונה יכול להיווצר באחד משני התהליכים. הראשון הוא שהכנסת מחוקקת חוק שבו היא לא רק מגבילה את סמכות הממשלה בכל הקשור ל"מה" (וזה דבר תקין) אלא גם מכתיבה לממשלה את "הכיצד" (וזה מיותר ומזיק). התהליך השני הוא עודף תקנות.

נניח שעל פי חוק לשר יש סמכות להחליט בנושא מסוים. באים אליו יועצים (בדרך כלל יועצים משפטיים) ומסבירים לו כי (למען הסדר הטוב) כדאי שתהיה תקנה שתכתיב גם כיצד הוא צריך להחליט. באותה תקנה נאמר כי תנאי לאישור פעולה מסוימת על ידי השר היא קבלת תמיכה וחתימה של פקיד א' או יועץ משפטי ב'. התוצאה היא ריבוי רגולטורים שלכאורה לא כפופים לאף אחד ויכולים לנטרל את עבודת הרשות המבצעת. יותר מכך, אנשים אלה בוחנים רק זווית אחת מתוך המכלול השלם, ולכן חובה שהחלטותיהם יהיו כפופות למישהו בכיר יותר שמתוך תפקידו ואחריותו רואה תמונה יותר רחבה. כך נוצר בישראל מצב אבסורדי שלפיו הממונה על ההגבלים, או ראש רשות החשמל או היועץ המשפטי לממשלה, שכולם ממונים על ידי הממשלה, נהנים מסמכות גוברת מזו של מי שמינו אותם.

המערכת הצבאית היא דוגמה למיזוג נכון בין היררכיה לבין האצלת סמכויות. לאלופי צה"ל וגם לבעלי דרגות

 נמוכות יותר יש סמכויות רחבות ביותר במיוחד בכל הקשור לבניין הכוח. סמכויות אלה ניתנו להם על ידי מקור הסמכות (הרמטכ"ל), ונדיר המצב שבו הרמטכ"ל מתערב בהחלטות שנמצאות במגרשו של אלוף כזה או אחר. עם זאת, כשהרמטכ"ל חושב כי נכון להתערב ולשנות החלטה של מישהו הכפוף לו, איש לא טוען שאין זו סמכותו - הוא מקור הסמכות הן מכוח החוק והן מעצם היותו האיש שהממשלה מינתה כרמטכ"ל.

לסיכום, חיוני שכל הסמכויות במדינת ישראל יחולקו בין שלוש רשויות בלבד ולא בין ארבע. אם הבעיה המוזרה של סמכות הממשלה מול סמכות של פקיד לא הייתה קיימת, ייתכן שהיה מתקיים דיון חשוב בהרבה - והוא על עצם המתווה.