הימור על תקציב דו-שנתי: צפו פגיעה ב-2019
נתניהו דוחף להחלטה על תקציב דו־שנתי במהלך השבועיים הקרובים. במערכת הפוליטית מגיבים באדישות. פקידי האוצר דווקא למדו את הלקח מהניסיון הקודם ב־2012–2011, אלא שאזהרות אגף התקציבים נתקלות בהתעלמות. האם המחדל בלתי נמנע?
אחת ההכרעות החשובות שיתקבלו בשבועות הקרובים - השאלה אם תקציב המדינה יהיה חד־שנתי או דו־שנתי (2017–2018) - עוברת בשקט יחסי, כמעט באדישות, בקרב המערכת הפוליטית והציבור. ראש הממשלה בנימין נתניהו דוחף לאישור תקציב דו־שנתי ונתקל בינתיים בהתנגדות רפה למדי. בינתיים ההתנגדות התקיפה ביותר לתקציב הדו־שנתי מגיעה מפקידי האוצר, ובפרט מאגף התקציבים, ויש בנתונים שהם מציגים כדי לעורר דאגה עמוקה בנוגע להשלכות של המהלך על המשק הישראלי. החשש המרכזי באוצר הוא מפני אי היכולת לאמוד כבר עכשיו את הנתונים הרלבנטיים למשק ולמגמות העולמיות ב־2018.
אף שבשבע השנים האחרונות היו בישראל ארבעה תקציבים דו־שנתיים, דווקא זה של 2011-2012 יצר את הזעזוע במערכת, למרות שהוא למעשה היה התקציב הדו־שנתי היחיד שתוכנן מראש לתקופה של שנתיים שלמות. אותו תקציב נולד מתוך תפיסה כלכלית מוצקה של שר האוצר דאז יובל שטייניץ.
אלא שהתוצאות של אותו תקציב היו עגומות ביותר. הגירעון היה כפול מהתחזית המקורית - 40 מיליארד שקל ב־2012, שהם הפער בין יעד גירעון של 2%, שנקבע עם אישור התקציב ב־2010, לבין הגירעון בפועל שעמד על 3.9%. מה שאף הוביל לדו"ח חמור של מבקר המדינה. יתר התקציבים הדו־שנתיים נולדו מאילוצים של מערכת פוליטית לא יציבה ובחירות חוזרות. הבולט שבהם היה האחרון, שנועד לכאורה עבור 2015-2016 אבל אושר בכנסת רק בסוף נובמבר 2015, כלומר כיסה בפועל תקופה של שנה וחודש. שני התקציבים האחרים כיסו 17 חודשים בלבד - פחות משנה וחצי.
ברוב המקרים עד כה, תקציבים דו־שנתיים נבעו מאילוצים שקשורים לבחירות התכופות. התקציב הדו־שנתי שעל הפרק אינו אילוץ או אידיאולוגיה. מדובר בתולדה של הרצון של חברי הקואליציה לדבוק בכיסאותיהם.
לפי הנתונים המופיעים בתקציב 2016, ההוצאות שמתוכננות ל־2017 חורגות ב־5.7 מיליארד שקל, ובהכנסות יש פער של 8.7 מיליארד שקל, זאת כדי לעמוד בתקרת גירעון של 2.5%. אם נמשיך באותו מסלול ל־2018 נגלה צורך לקצץ ב־3.5 מיליארד שקל את ההוצאות ומחסור של 11.6 מיליארד שקל בהכנסות.
בכל תקציב מצליחים באוצר לסגור חלק מהפער באופן קבוע - בקביעת סדרי עדיפויות - וגם פותרים חלק גדול מהבעיה באופן נקודתי, למשל בקיצוץ רוחבי או בגביית דיבידנד מוגדל מחברות ממשלתיות. באגף התקציבים עובדים בימים אלה על עדכון נתוני ההוצאות וההכנסות לשנים הבאות לנוכח הערכות עדכניות יותר של גידול באוכלוסייה, צמיחת המשק, השפעות עולמיות וכדומה. מספרים אלה נכונים למועד כתיבת התקציב, כלומר הקיץ האחרון. מאז הממשלה כבר קיבלה עוד כמה החלטות שאמורות לקבל ביטוי בתקציבים הבאים, כמו תוכנית החומש למגזר הערבי, שעלותה 15 מיליארד שקל או הסיכום שהעלאת בני הפלשמורה, בעלות מוערכת של יותר מ־2 מיליארד שקל, תוסדר בתקציב הבא. אם אכן יאושר תקציב דו־שנתי, הפערים שיתגלגלו לפתחה של 2019 עלולים להיות גדולים יותר. הפער בין ההוצאות להכנסות נקבע בחוק על 2%. ב־2019 הפער צפוי לעמוד על 14.6 מיליארד שקל. בתקציב דו־שנתי יש סיכוי לא מבוטל שהסכום האסטרונומי הזה רק יגדל.
איפה הגמישות?
בחינה מעמיקה יותר של התקציב הדו־שנתי ב־2011–2012 מלמדת על הבעייתיות הגדולה שלו - היעדר גמישות. החריגה בהוצאות, כ־3.2 מיליארד שקל, נבעה בעיקר מהמחאה החברתית ומיישום המלצות ועדת טרכטנברג שהוקמה בעקבותיה. במקביל, גורמים חיצוניים כמו משבר החובות באירופה שפגע ביצוא, הקטינו את הכנסות המדינה ממסים. ב־2011–2012 גם הופסקה זרימת הגז ממצרים והתחולל בדרום מבצע עמוד ענן שפגע בתיירות. כל אלה יכולים להסביר במידה מסוימת את הירידה בהכנסות המדינה ממסים או את הגדלת ההוצאות. אלה אירועים חריגים שאמנם לא תוכננו מראש אבל התקציב אמור להיות מספיק גמיש כדי להכילם.
הנקודה הקריטית בשאלת התקציב הדו־שנתי לעומת התקציב החד־שנתי היא במעבר בין השנים. לכאורה התומכים בתקציב דו־שנתי מסבירים שלקראת השנה השנייה יבוצעו התאמות של ההוצאות, כמו קיצוצים רוחביים, ושל ההכנסות, כמו העלאת מסים. בניגוד להליך של אישור תקציב חדש, ההבטחה להתאמות בעתיד אינה מעוגנת בחוק ומשום כך אלה עלולות להידחות בשל חשש מפתיחה של קופת שרצים במקרה שהמצב החדש יכלול גירעון שתפח הרבה מעבר לתחזיות.
גם בראשית 2012 עדכנו פקידי האוצר את הכנסת שהגירעון יעבור באותה שנה את התחזית ל־2% ויסתכם ב־3.4%. מה שהפך את התוצאה העגומה של 3.9 גירעון בסוף 2012 לחריגה של 0.5% - כ־5.5 מיליארד שקל. אך פקידי האוצר אינם פרשנים מהיציע. תפקידם אינו מסתכם בהערכה כיצד תסתיים השנה, אלא גם לפעול לתוצאה הטובה ביותר. האם 3.4% היתה התוצאה הטובה ביותר? שלא לדבר על 3.9%? נראה שלא.
חשוב גם להזכיר שהגירעון של 3.9% לא נשאר על הנייר. התקציב של שר האוצר יאיר לפיד ל־2013-2014 כלל לא רק קיצוצים נרחבים בשנים העוקבות אלא גם העלאת מסים. לפיד אמנם ביטל את העלאת מס ההכנסה ב־2014, אולם המע"מ עלה ל־18% אחרי שכבר הועלה מ־16% ל־17% בסוף 2012. גם מס החברות עלה ב־1.5% ל־26.5% ב־2014.
אגף התקציבים מרים ראש
אם יוגש לכנסת תקציב דו־שנתי שאינו כולל קריטריון להיקף חריגה שיחייב את הממשלה לבחון מחדש של ההערכות המקוריות וכל עוד לא יכלול התקציב סנקציה על הימנעות מביצוע התאמות כאלה, כפי שקרה ב־2012, נמצא את עצמנו במצב זהה.
בעיקר כי כשהממשלה מראש מנסה להתחמק מהחלטות קשות אין סיבה להעריך שהיא תרים את הכפפה ותדאג לאזן את התקציב בין 2017 ל־2018. את המחיר נשלם בטווח הארוך כשיגדל היחס בין החוב לתוצר - תוצאה ברורה של חוסר מעש של הממשלה. מה שצפוי לערער את היציבות במשק ולייקר את הריבית על החוב הלאומי.
מנגד, זהירות־יתר של אגף התקציבים יכולה להוביל לאומדנים נמוכים מדי. רק לפני כמה חודשים גילינו ש־2015 הסתיימה בגבייה עודפת של 8 מיליארד שקל. אמנם חלק מסכום זה נולד מהמלחמה של רשות המסים בהון השחור, אולם טעות של 8 מיליארד שקל מובילה למסקנה שההערכה המקורית היתה בחסר. יש גם השלכות לטעות כזו, גם אם משמעותה הקטנה של הגירעון. אם מראש היו מודעים לקיומה או מודים בקיומה בזמן, המדינה היתה יכולה לשנות סדרי עדיפויות.
תחזית הצמיחה הנוכחית היא כ־2.8%. זהו נתון נמוך משמעותית מלפני חמש שנים, שהיה כ־4% בממוצע. גם ב־2012 הבעייתית נרשמה לבסוף צמיחה של 2.9%. עם כלכלה עולמית שמתקשה לצמוח מאז המשבר העולמי, איומים בחרמות, פוטנציאל תמידי למבצע צבאי, אינתיפאדת הסכינים שטרם שככה, ודעיכה אטית של ההייטק, שהיה קטר הצמיחה של המשק במשך שנים - השנה הבאה וזו שאחריה לא צפויות להיות קלות למשק הישראלי. גם לטובי הכלכלנים קשה לצפות מה יקרה בעוד חצי שנה. תקציב דו־שנתי במציאות כלכלית כזו רק מגדיל את ההימור של הממשלה באומדנים.
באגף התקציבים כבר מתריעים על חשש לטעות באומדנים. הממונה על התקציבים אמיר לוי שלח ליו"ר ועדת הכספים משה גפני מכתב המזהיר מכך. נראה שלוי חושש שלא יוכל להביע את עמדתו בפומבי. העלאת הדברים על הכתב יכולה להעיד שלוי מטיל ספק ביכולתו להשפיע על המדיניות וחשוב לו לגבות את עצמו במקרה של מחדל בעקבות התקציב. בכל מקרה התקציב של 2018 יהיה האחרון של לוי ואם אכן יתממש החשש שהוא מביע במכתב מדובר באקורד סיום צורם לכהונתו.
יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה לשעבר ומקורבו של נתניהו פרופ' יוג'ין קנדל תומך בתקציב דו־שנתי. "ממילא בדינמיקה שלנו, שרוב הזמן הממשלה נופלת על תקציב ואחר כך חצי שנה אין תקציב בכלל, מעבירים דו־שנתי כי לא הגיוני להעביר תקציב חד־שנתי כשאתה באמצע שנה ללא תקציב. ואם זה ככה, עדיף להכין אותם מראש ולא בלחץ זמן". קנדל גם טוען שהדבר יקטין סחטנות פוליטית ויגדיל את היציבות. "יציבות היא מהדברים שהכי חסרים במדינת ישראל וכדאי לחפש אותה בכל מקום שאפשר".
ואיפה הנגידה?
נגידת בנק ישראל ד"ר קרנית פלוג אינה חוששת בדרך כלל למתוח ביקורת על החלטות הממשלה או מהלכים של האוצר. דווקא בנוגע לתקציב הדו־שנתי נוקטת פלוג משנה זהירות. הנגידה התייחסה לנושא במסיבת עיתונאים לציון הדו"ח השנתי של בנק ישראל. מדבריה עלה שהרעיון אינו רע בהכרח אך שיש ללמוד מטעויות עבר: "אם הולכים לתקציב דו־שנתי חשוב מאוד קודם כל להימנע מבעיות שראינו בעבר בתקציב הזה כמו צבירה של התחייבויות לאורך זמן".
פלוג הביעה חשש מיכולת האוצר לאמוד את ההכנסות וההוצאות הצפויות ב־2018: "אני חושבת שהיכולת לחזות את העתיד מוגבלת ככל שמסתכלים לטווח ארוך יותר, אבל אפשר להתמודד עם תקציב דו־שנתי אם משאירים רזרבה מספקת".
בקרוב צפויה לסיים את עבודתה הוועדה לקידום התחרות בענף הבנקאות שמלבה מתח רב בין בנק ישראל לאגף התקציבים. ייתכן שהנגידה בוחרת את המלחמות שלה הפעם בקפידה.
לפנייה לכתב/ת 
