האיחוד האירופי נכשל בבניית מדינה. ר' ערך קוסובו
לאחר שהחבל הכריז ב-2008 על עצמאותו מסרביה, שלחה בריסל כוח משימה מיוחד לסייע בהקמת מוסדות שלטון חוק יעילים בקוסובו, אך נכשלה. מדוע?
מאז 2003 השיק האיחוד האירופי 35 מבצעים צבאיים ואזרחיים לניהול משברים באירופה, במזרח התיכון ובאפריקה. המבצע הגדול והשאפתני מכולם סובב סביב משימת שלטון החוק בקוסובו (EULEX). מדובר במבצע אזרחי שהושק ב-2008 במטרה לתמוך בהקמה של מוסדות שלטון חוק יעילים בקוסובו, לאחר שהחבל הכריז על עצמאותו מסרביה.
עוד חדשות מעניינות מהעולם בדף הפייסבוק של דסק החוץ
בשיאו, העסיק כוח המשימה של האיחוד האירופי יותר מ-3,200 אנשים, בהם שוטרים, שופטים ותובעים ממגוון מדינות אירופה. בנוסף לתפקידו הייעוצי, לכוח ה-EULEX ניתן גם מנדט ביצועי לחקור ולתבוע בעצמו מקרים קשים של פשע מאורגן, שחיתות ופשעי מלחמה.
ענייה ומושחתת: האירופים פעלו בתוך מדינה שבירה
עם זאת, היישום של עקרון הבעלות המקומית במקרה של EULEX היה מאתגר במיוחד בשל שלושה מכשולים עיקריים. ראשית, עקרון הבעלות המקומית עורער על ידי הניטרליות הרשמית שנקט כוח המשימה ביחס לעצמאות קוסובו. בהתאם למדיניות של האיחוד האירופי, משימות סיוע בינלאומיות יוצאות לפועל רק כשישנה הסכמה מצד המדינה המארחת ומתקבל מנדט ברור ממועצת הביטחון של האו"ם. במקרה של קוסובו, האיחוד האירופי תכנן לנצל את הכרזתה של קוסובו על עצמאות באופן חד-צדדי בפברואר 2008, ולשלוח כוח משימה חדש שיחליף את כוח המשימה של האו"ם, שפעל שם מאז 1999 (UNMIK). אך על מנת לעשות זאת, נדרש האיחוד האירופי להישען על החלטה של מועצת הביטחון של האו"ם, וההחלטה היחידה הקיימת בהקשר הזה הייתה "החלטה 1124", שבמסגרתה קוסובו עדיין מוגדרת חלק מסרביה, שהתנגדה לעצמאות החבל.
המשמעות הייתה שה-EULEX היה זקוק להסכמתה של בלגרד כדי לפעול. בסופו של דבר, הסכימה סרביה להפעלתו של כוח המשימה, בתנאי שהוא יהיה ניטרלי. מאז, היה על ה-EULEX לנווט בין הרטוריקה הניטרלית לבין הניסיון לפעול לבניית יכולות והעברת בעלויות למדינה הקוסוברית החדשה.
המכשול השני לבעלות מקומית היה העובדה שקוסובו עונה על ההגדרה של מדינה שבירה. במישור הבינלאומי, זו מדינה במחלוקת, שאינה מוכרת על ידי כמחצית מחברות האו"ם, בהן כמובן סרביה שעדיין טוענת לריבונות על קוסובו, אבל גם שתי חברות קבועות במועצת הביטחון של האו"ם - רוסיה וסין, וגם חמש מדינות מהאיחוד האירופי - קפריסין, יוון, רומניה, סלובקיה וספרד.
במישור המקומי, קוסובו חלשה לא רק בגלל הסכסוך המזוין שהסתיים לא מכבר ב-1999, והמתח האתני המתמשך מול המיעוט הסרבי, אלא גם בשל הכלכלה הענייה ואחוזי אבטלה גבוהים, במיוחד ביחס לאירופה, העדפת מקורבים (נפוטיזם), שחיתות עמוקה וממשל רעוע. התערבות שתכליתה לתמוך בבנייה מוסדית בסביבה כזו מעלה שתי שאלות מפתח: כיצד ניתן להשיג בעלות מקומית אמיתית אם הסיבה המקורית למשלוח כוח המשימה היא היעדר יכולות, ושנית כיצד ניתן לעבוד מול המקומיים כדי למנוע העצמה של האליטות השליטות, שלהן יש דווקא אינטרס בשמירה על הסטטוס-קוו.
נמנעו להעמיד למשפט קוסוברים בכירים
כתוצאה ממדיניות זו, רובם של המקרים שמובלים על ידי תובעים ושופטים מטעם EULEX נוגעים לדמויות משניות בלבד. גם כאשר האיחוד האירופי יזם הליכים משפטיים נגד דמויות מרכזיות, אלו נבחרו באופן זהיר, ופעמים רבות מדי הסתיימו התהליכים בזיכוי. רמת ההצלחה הנמוכה בנוגע להרשעת פושעי מלחמה הביאה את האיחוד האירופי ללחוץ על הממשלה הקוסוברית להקים בית דין מיוחד לפשעי מלחמה, שיהיה חלק מחוקת קוסובו, אבל בפועל ימוקם במדינה זרה ויוכל לשפוט רק את פשעי המלחמה שבוצעו בין 1 בינואר 1998 ל-31 בדצמבר 2000.
המכשול השלישי להשגת בעלות מקומית נעוץ באיחוד האירופי עצמו. ראשית, המשימה מנוהלת באופן ריכוזי על ידי בריסל עד רמת החלטות המיקרו, וצוות ה-EULEX למעשה חסר אוטונומיה מבצעית. ממקום מושבם, 1,500 קילומטרים מקוסובו, הבירוקרטים האירופים מבריסל אולי היו יכולים למצוא מכנה משותף בין 28 המדינות החברות (וגם זה בספק, ראו מקרה בריטניה) ולתרגם אותו לכדי מדיניות אחת, אבל למרות עקרון הבעלות המקומית, לא תמיד היו להם את התובנות המדויקות ביותר בכל הנוגע למורכבויות של הדינמיקות המקומיות. יתרה מזאת, שיעור התחלופה הגבוה בקרב צוות ה-EULEX, שבדרך כלל לא נשאר בקוסובו יותר משישה חודשים, הקשה מאוד את יישום עקרון הבעלות המקומית.
לפני שהגיעו לקוסובו, לרבים מהשופטים והתובעים היה מעט מאוד (אם בכלל) ידע על המערכות הקוסובריות והדינמיקות הפנימיות, בין היתר בשל חולשת ההכשרה המקדימה. מה גם שמלכתחילה, מבצע ה-EULEX הונע משיקולים של היצע. המדינות החברות באיחוד האירופי הציעו יכולות שהיו זמינות להן במקום לספק יכולות שקוסבו הייתה זקוקה להן. כך למשל, סיפק ה-EULEX שוטרים רבים מהצורך הממשי של קוסובו, בזמן שמעט מדי שופטים ותובעים נשלחו לקוסובו.
שמונה שנים לאחר שהשיק האיחוד האירופי את ה-EULEX, המשימה האזרחית השאפתנית שלו אי פעם, ניתן לתאר את התוצאות כמעורבות במקרה הטוב, וככישלון במקרה הרע. משטרת קוסובו נמצאת במצב טוב יותר, אבל מערכת השיפוט בבלגן גמור, וברור ששלטון חוק יעיל זקוק לשתיהן. אחת מסיבות המפתח לתוצאות המדשדשות הללו היא חוסר היכולת של כוח המשימה לממש היטב את עקרון הבעלות המקומית. במקום להבטיח שותפות אמת עם מעגל רחב של בעלי עניין מקומיים, שישרת את הצרכים הממשיים של אוכלוסיית קוסובו, האיחוד האירופי היה ממוקד יתר על המידה בעבודה עם הממשלה על היבטים טכניים של בניית יכולות. בנוסף לכך, המאמצים של ה-EULEX היו מבוססים על היצע, נטולי הקשר וחסרי שיטתיות בשל היעדרה של עקביות במדיניות החוץ הכוללת של האיחוד האירופי.
ב-14 ביוני 2016 הוארך המנדט של EULEX לשנתיים נוספות. התפקיד המדויק של כוח המשימה עדיין נתון במשא ומתן בין ממשלת קוסובו, המעוניינת לקבל יותר בעלות, לבין האיחוד האירופי שמעוניין להמשיך ולהחזיק בסמכויות מיוחדות לפעולה. מה שלא יהיה, נשאר לראות אם יצליח כוח המשימה לפתור לפחות חלק מהבעיות ולהיות נאמן לרטוריקה שלו בנוגע לבעלות מקומית, מבלי לסכן את מטרותיו המוצהרות. על כף המאזניים מונחים לא רק ה-EULEX ומדיניות החוץ של האיחוד האירופי, אלא גם הפרויקט הליברלי של בניית מדינה.
פיליפ אג'דוס הוא מרצה למדעי המדינה באוניברסיטת בריסטול
המכון ליחסים בינלאומיים ע"ש לאונרד דיוויס באוניברסיטה העברית בירושלים מפרסם בשיתוף פעולה עם ynet את מדור "מגלים עולם", שבו מופיעים מאמרי פרשנות ועמדה של חוקרים מרחבי העולם בתחום היחסים הבינלאומיים
לפנייה לכתב/ת 
