"היינו על פני תהום. תוכנית פרס הצילה את המשק"

בין כלל הרגעים ההיסטוריים שנזקוף לזכותו של שמעון פרס, ישנה ההכרה כמי שהוביל את התוכנית הכלכלית לייצוב המשק. היא לא רק הצילה את הכלכלה הישראלית מהיפר אינפלציה, אלא אף חוללה בה מהפכה. זו תוכנית שהתגבשה ב-24 שעות גורליות ללא שינה, בישיבה בה מחצית מהשרים נמנמו בין לבין. אבל שמעון פרס, שהיה ראש ממשלת האחדות, היה נחוש "לגמור את הישיבה עם החלטות או שהישיבה תגמור אותנו".

כתבות נוספות בערוץ הכלכלה

הגייתו של פרס נחשבה באותם ימים של 1985 להישג כלכלי בינלאומי. חלקו איתו את הקרדיט גם שר האוצר דאז יצחק מודעי, נגיד בנק ישראל החמישי פרופ' מיכאל ברונו ונגיד בנק ישראל השמיני פרופ' סטנלי פישר. עד כמה משמעותית הייתה תוכנית הייצוב למשק הישראלי? וממבט של 31 שנה, כיצד עיצבה את המשק שאנחנו מכירים היום?

מנכ"ל משרד האוצר לשעבר ומומחה לכלכלת ישראל ולשינויים מבניים מהאוניברסיטה העברית והמכללה למינהל, פרופ' אברהם בן בסט, מדגיש כי תוכנית הייצוב של 1985 הייתה נקודת מפנה מהותית בתולדות המשק הישראלי. לאחר מלחמת יום הכיפורים ב-1973, התפתחה בארץ אינפלציה דוהרת וקצב עליית המחירים הגיע לרמה של 50%, ובהמשך אף הגיע לשיא של 445% - סף שאף משק לא יכול לתפקד בו בצורה נורמלית.

צעדים קיצוניים לפתרון המשבר

בן בסט ממשיך ומסביר כי ערכו של השכר נשחק במהירות, מחירי המוצרים עלו בקצב חסר תקדים, אזרחים רבים נקלעו לחובות וקצב האינפלציה כמעט ושיבש את סדר החיים התקין בישראל. המצב הקשה הביא את ממשלת האחדות הלאומית של 1984 עם הליכוד והמערך לנקוט בצעדים קיצוניים לפתרון המשבר הכלכלי.

תוכנית החירום הכלכלית שבאה לשים סוף לכדור השלג הגדל הוצגה לממשלה ביולי 1985. עיקריה היו החלפת מטבע השקל במטבע שקל חדש (שקל חדש = 1,000 שקלים), הגרעון הממשלתי קוצץ בכ-1.5 מיליארד דולר, השכר במגזר הציבורי נשחק, הונהג פיחות משמעותי בערך השקל החדש מול הדולר ובנק ישראל הפעיל מדיניות מוניטרית מרסנת שנועדה לצמצם את כמות הכסף במשק ב-10% במונחים ריאליים ולהעלות את שערי הריבית. התוכנית הולידה גם את חוק ההסדרים המוכר לנו מהמשק של היום - כלי שאיפשר ביצוע רפורמות חשובות לאורך השנים.

אבי בן בסט(צילום: גיא אסיאג)

"הסיבה העיקרית לקצב האינפלציה האדיר הייתה התפתחות גרעון מאוד גדול בתקציב הממשלה, במיוחד לאחר מלחמת יום הכיפורים", מסביר בן בסט, "הגרעון היה בסדרי גודל של 14% מהתוצר. כדי להמחיש עד כמה זה גדול, נזכיר שהרף העליון שאנחנו מדברים עליו היום הוא 3%. כשהגרעון כל כך גדול, לא רק שקצב האינפלציה אסטרונומי, אלא היה צריך לממן אותו באמצעות הלוואות. זו המשמעות של גרעון - פער בין הוצאות הממשלה להכנסותיה. החוב הפנימי של המשק הגיע ל-175% תוצר - וזה חוב אסטרונומי. החוב החיצוני של המשק במטבע חוץ, שהיה פרמטר חמור עוד יותר, הגיע ל-80% תוצר".

פעולות סודיות למניעת התנגדויות

עוד בטרם תוכנית הייצוב הועלו מספר ניסיונות כושלים להבריא את המשק, אבל הם לא צלחו היות שלא טיפלו בבעיה המרכזית של המשבר - הגרעון בתקציב. לאחר שבעקבות אותם ניסיונות, לא רק שהבעיות לא נעלמו, "הן אף הוחמרו", נזכר בן בסט, "וקצב האינפלציה גבר מאוד, החובות גדלו וקצב הצמיחה של המשק פחת".

הקלה במאמצים לפתור את המשבר באה בדמות הקמת ממשלת האחדות עם רוטציה בין המערך לליכוד. "זה הקל על הממשלה לצבע מהלכים כואבים", אומר בן בסט, "הממשלה בראשות פרס הקימה צוות מיוחד שיגבש תוכנית להצלת המשק, שבראשו עמדו פרופ' מיכאל ברונו ופרופ' איתן ברגלס המנוחים, לצד אנשי האוצר ובנק ישראל. הצוות פעל בסודיות והדברים לא פורסמו בתקשורת. היו מרכיבים שאם היו ידועים לציבור, היו יכולים לסקל את התוכנית. החלק הסודי הורכב מהקפאת שער החליפין - בוצע פיחות גדול בשער השקל, והוא הוקפא על רמה של 1.5 שקלים לדולר".

"שלושה חודשים לאחר שהממשלה אישרה את התוכנית, קצב האינפלציה פחת לרמה של כ-18% לשנה", מציין בן בסט ומוסיף שהממשלה קיבלה את ההחלטות הכואבות על צמצום בהוצאות והעלאת מסים, כך שבשנה הראשונה לאחר החלת התוכנית הגרעון  צומצם, "ובשנתיים שלאחר מכן, ב-1986 וב-1987, אפילו היה עודף קטן בתקציב. במעבר מגירעון בתקציב לעודף קטן, גם היחס בין החוב לתוצר מתחיל לרדת ואנחנו רואים עלייה בקצב הצמיחה של המשק שנעשה מהיר יותר, ומאווירת ייאוש התחילה להיווצר אופטימיות. זהו אחד הדברים החשובים לתחילתו של תהליך צמיחה מהיר".

נהוג לראות בתוכנית הייצוב מהלך חד פעמי גדול עם צעדים מרובים, אבל "התוכנית יצרה נקודת מפנה בכל התהליכים במשק", אומר בן בסט, "גם תפישת העולם של המערכת הפוליטית השתנתה, כך ששנה לאחר התוכנית כבר מתחיל תהליך צמצום מעורבות הממשלה בכלכלת המשק. זה תהליך שנמשך על פני הרבה מאוד שנים, אבל צעדיו הראשונים כבר היו בתוכנית הייצוב עצמה. זהו אחד התהליכים המרכזיים ביותר שלה".

שמעון פרס (צילום: דוד רובינגר)

"הממשלה עדיין לא החליטה לעצור, ולדעתי צריך לבלום"

בן בסט מזכיר שב-1985 מעורבות הממשלה בשוק הכספים וההון הייתה "כל כך גדולה שאפשר היה לדבר כמעט על הלאמה. הממשלה התערבה באשראי הבנקאי ובמשכנתאות. 65% מהאשראי הבנקאי הוכוון על ידי הממשלה - היא קבעה מי יקבל, כמה ובאיזו ריבית. היום המעורבות של הממשלה בשני אשראים אלה היא בסך הכל 4%-5%. זו מהפכה שהתחילה במהלך המשכי לתוכנית הייצוב ב-1986".

עוד מהשפעות התוכנית הופיעו באופי המשק, שמנוהל על ידי הסקטור העסקי. הממשלה צמצמה את פעילותה לאספקת שירותים ציבוריים בלבד - חינוך, בריאות, רווחה, תשתיות וביטחון. "מעבר לזה היא לא עוסקת", אומר בן בסט, "בעבר הרחוק הממשלה בנתה בעצמה דירות. היום אף אחד לא מעלה על דעתו שהממשלה תבנה בעצמה דירות. זה עניין לסקטור העסקי. הממשלה צריכה לקבוע כללים ומדיניות, לא פעולה עסקית. היא כן שולטת ומעורבת בשוק הקרקעות - מחזיקה ב-93% משוק הקרקעות, ולכן מבלי שהממשלה משחררת קרקעות, אין איפה לבנות".

שינוי משמעותי נוסף שהתחיל בתוכנית הייצוב - "הורדה מתמדת במשקל ההוצאה הציבורית בתוצר, תוך קונצנזוס בקהילה הכלכלית שזה התהליך הנכון. אבל מאז המחאה החברתית של 2011 יש תחושה אצל חלק מהכלכלנים והציבור, תחושה שלה אני שותף, שהממשלה הגזימה בהורדת משקל. גם אחרי 2011 משקל ההוצאה הציבורית המשיך לרדת, והיום מי שפעם הייתה בראש טבלת ה-OECD והוציאה יותר מכל מדינה אחרת, נמצאת במקום הלפני אחרון. רק בדרום קוריאה מוציאים פחות על שירותים אזרחיים ציבוריים מאשר במדינת ישראל. הגזמנו. תהליך שהוחל בתוכנית הייצוב היה מאוד חיוני, אבל במקום כלשהו צריך להגיד לעצמנו לעצור. הממשלה עדיין לא החליטה לעצור. זה דבר שלדעתי צריך היה לבלום".

מדוע הקימו את חוק ההסדרים בתוכנית הייצוב?

"היה צריך לייצר קיצוץ משמעותי מאוד בהוצאות", מסביר בן בסט, "חלק מההוצאות שרצו לקצץ היו על בסיס חוקי זכאות, כמו למשל קצבאות ביטוח לאומי, זיקנה וילדים שניתנות מתוקף חוק, וכדי לשנות אותן יש צורך בשינוי חוקים. מאחר שעלה צורך לשנות חוקים רבים, יצרו מסגרת שנקראת חוק ההסדרים, המוגשת לצד התקציב כמקשה אחת. לצערי, השימוש בחוק נשאר אך אין בו עוד צורך. בתקופת תוכנית הייצוב היה הגיון רב ביישום מסגרת כזו ויש לכך משמעות בתקופת משבר במשק. אבל במצב תקין אין חיוניות בחוק ההסדרים וצריך לצמצמו".

המשק הישראלי ניצל מפשיטת רגל

הנגיד השביעי של בנק ישראל, פרופ' דוד קליין, מתייחס למשמעויות תוכנית הייצוב משתי זוויות. "מנקודת הראות של המשק, התוכנית הזו הצילה את המשק מפשיטת רגל", הוא אומר, "מצד שני, מנקודת הראות של בנק ישראל, עקרונות התוכנית הזו שימשו בסיס לנגיד החמישי (פרופ' מיכאל ברונו. מ"מ) לנהל מדיניות מוניטרית שוטפת.

דוד קליין

"תוכנית הייצוב הייתה תוכנית חד פעמית, ואחר כך היה צריך להמשיך לנהל את המשק. אך שר האוצר לא היה מוכן לשתף פעולה בכל הקשור לניהול השוטף של המשק על בסיס עקרונות תוכנית הייצוב. חלק מאותם עקרונות מתייחס לשמירה על שער חליפין יציב, וצריך לעשות פיחות מדי פעם. כאשר עושים פיחות שכזה, האוצר צריך לקמץ בתקציב - ולזה שר האוצר לא הסכים. התוצאה הייתה שלאחר שקצב האינפלציה ירד מ-450% בשיא ל-20% מדי שנה, היעד של יציבות המחירים לא הושג. אינפלציה בקצב של 20% לשנה זה לא יציבות מחירים". היה צורך לשנות את שיטת העבודה, "ובנק ישראל היה צריך לנהל את המדיניות בלי קשר לשיתוף פעולה עם שר האוצר", אומר קליין, "זה אומר לעזוב את עוגן שער החליפין ולעבור להפעלת הריבית כמכשיר עיקרי של המדיניות המוניטרית - מה שהיה ונשאר עד היום".

"תעוזתו של שמעון פרס היא נקודת תפנית היסטורית בכלכלת ישראל"

פרופ' צבי אקשטיין, המשנה לנגיד בנק ישראל לשעבר ודיקן בית ספר טיומקין לכלכלה וראש מכון אהרן למדיניות כלכלית במרכז הבינתחומי הרצליה כיום, מסביר ש"תוכנית הייצוב הפכה להיות דגם במחקר הכלכלי על יכולת מדיניות כלכלית נחושה לעצור אינפלציה ומיתון, ולעבור במהירות לצמיחה והשתלבות בעולם המפותח. התעוזה של שמעון פרס לעבוד בשיתוף פעולה הדוק עם שר החוץ האמריקאי, ג'ורג' שולץ, וצוות הכלכלנים, סטנלי פישר והרב שטיין, ובו זמנית להציב שני כלכלנים ישראלים מובילים כמו מיכאל ברונו ואיתן ברגלס בחזית, על מנת לייצב את המשק במהלומה מאוזנת, הייתה ועודנה נקודת תפנית היסטורית של הכלכלה הישראלית".

צבי אקשטיין (צילום: טל שחר, "ידיעות אחרונות")

על מקומה של התוכנית בדפי ההיסטוריה אומר אקשטיין כי "מהלך זה יישמר לנצח בתולדות הכלכלה הישראלית כמהלך החשוב ביותר של ייצוב המשק והחברה הישראלית, שהביא אחריו שנים של צמיחה, קליטת עלייה ענקית והשתלבות בכלכלה העולמית. הנחישות, התעוזה והיכולת להתגבר על כל המתנגדים מבית ומחוץ, הם אלו שאפיינו את תרומתו ארוכת השנים של שמעון פרס לתקומתה וצמיחתה הבלתי מעורערת של ישראל."

היה לישראל מה שחסר לאחרים - אמון 

ייחודיות הצלחת מימוש התוכנית באה לידי ביטוי בהשוואה בינלאומית. "היינו אז על פני תהום", אומר פרופ' דן בן דוד, ראש מוסד שורש למחקר כלכלי-חברתי וכלכלן מאוניברסיטת תל אביב. "זו תוכנית שהצילה את המשק. הייתה לנו קונסטלציה שבעצם לא קיימת מאז. זו תבנית שאיפשרה דברים גדולים וטובים, שמדינות אחרות ניסו ולא הצליחו. לא היינו המדינה היחידה שניסתה להוריד את האינפלציה. מה שייחד את ישראל הם כלכלנים מהשורה הראשונה עם תוכנית משמעותית ורצינית. בצד הפוליטי היה שילוב של ראש הממשלה מהמערך ושר אוצר מהליכוד. יחד, לשתי המפלגות היה רוב של שני שליש בכנסת, והן הצליחו לעשות מה שהן רצו. גם ראש ההסתדרות דאז, ישראל קיסר, היה מהמערך, ולכן נוצר שקט בתחום העסקי".

דן בן דוד(צילום: ירון ברנר)

"מי ששולט במדינה לא שולט במכונת הכסף"

ייחודיות נוספת נובעת מעובדה ש"הורידו אינפלציה בלי שתיגרם אבטלה משמעותית", אומר בן דוד, "הדבר שמאוד חסר בדרך כלל בעולם, היה אז בישראל - אמון. הייתה הצלחה גדולה בחילוץ המשק הישראלי. התוכנית הביאה לצעד המתבקש - עצמאות מלאה לבנק המרכזי. ממשלה ששולטת בבנק מרכזי במקום לממן את הוצאותיה במסים, יכולה לגרום לו להדפיס כסף. זה נכון בכל מדינה מודרנית, מי ששולט במדינה לא שולט במכונת הכסף. בכל מדינה מי שמייצר כסף הוא הבנק המרכזי. לכן יש ניגוד עניינים כאשר ממשלה זקוקה לכסף ובמקביל תשלוט במנגנון שמייצר אותו. לפני תוכנית היציבות לא היתיה הפרדה טובה, ולכן היא קיימת היום".

בן דוד מסביר שצעד מתן העצמאות לבנק ישראל "חייב את הממשלה להיות הרבה יותר אחראית. מאותו הרגע, ממשלה שרוצה להוציא כסף, חייבת למצוא את המימון לו - להעלות מסים או לקחת הלוואות. לכל אחד מהדברים האלה יש מחיר, ולכן כדאי לצמצם את ההוצאות. מאותו הרגע הפכה הממשלה לפחות בזבזנית וצמצמה הוצאותיה. זה הצד הטוב של העסק. ברגע שמדינה לא יכולה להדפיס כסף, היא צריכה להיות אחראית על ההכנסות וההוצאות. אבל הכסף צריך לשמש את הכלל ולא סקטורים מסוימים, וזה לא קרה. במיוחד בעשור האחרון הולך וגובר תקצוב קבוצות לחץ ואינטרסים על חשבון הכלל".