המבקר על הפערים בחינוך: התלמידים החלשים מקבלים הכי מעט
תוכנית משרד החינוך לתקצוב דיפרנציאלי, שנועדה לסייע לתלמידים ממעמד סוציו-אקונומי נמוך, אינה קיימת בחטיבות העליונות ולא נמדדת ביעילות בבתי הספר היסודיים. תלמיד מהאשכול הגבוה ביותר מקבל 50% יותר מהתלמיד החלש ביותר, תלמיד ערבי מקבל פחות מיהודי. מחדל שכר המורים נגרם מ"כשל במערך בקרת השכר של משרד החינוך"
כך מעמיקים הפערים בחינוך: בשנת הלימודים תשע"ה (2014/15) החל משרד החינוך להפעיל תוכנית לתקצוב דיפרנציאלי, שמטרתה לסייע לתלמידים שמגיעים ממעמד חברתי-כלכלי נמוך, ובכך קיווה לצמצם את הפערים במערכת החינוך. מבקר המדינה קובע בדו"ח שמתפרסם היום (יום ג') כי התוכנית אינה קיימת בחטיבות העליונות, שבפועל תלמידים "חזקים" מתוקצבים יותר מתלמידים "חלשים", ושבחינוך היסודי לא ניתן לקבוע את יעילותה. נושא נוסף שזוכה לביקורת בדו"ח הוא אופן הבקרה על ביצוע השכר, שיש בו כדי לחזק את טענותיהם של עובדי ההוראה מהשבועות האחרונים, שלפיהן הם לא קיבלו שכר מלא בזמן.
לקריאת דו"ח המבקר על משרד החינוך - לחצו כאן
מאפריל 2015 עד פברואר 2016 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בתכנון תקציב משרד החינוך, בפיקוח ובבקרה על ביצועו. תקציב משרד החינוך הוא מהגדולים שבסעיפי תקציב המדינה ובשנת 2016 הוא עומד על כ-50 מיליארד שקל - 70% ממנו מיועדים לתשלום משכורות לעובדי ההוראה.
בהתייחס לתוכנית לתקצוב דיפרנציאלי, שפועלת בבתי הספר היסודיים, מציין המבקר כי היא לוקחת בחשבון רק את המשאבים שמשרד החינוך מקצה, ולא מתייחסת לאלה שמקורם ברשויות המקומיות - שבאים לידי ביטוי יותר ברשויות חזקות - בהורים, בעמותות ועוד. "התוצאה היא שהתקצוב, שאמור להיות דיפרנציאלי, נקבע על-ידי תמונת מצב חלקית בלבד, ולכן למשרד החינוך אין באמת אפשרות לדעת באיזו מידה הוא אכן מצמצם את הפערים", נכתב בדו"ח.
מבדיקת מבקר המדינה עלה בנוסף כי התקצוב הדיפרנציאלי בחינוך היסודי משפיע רק במקצת על מספר שעות ההוראה, כך שרק 6% מהן הוקצו בהתאם למדד הטיפוח.
טענה נוספת שעולה בדו"ח היא שמשרד החינוך לא השכיל עד כה ליישם את התוכנית לצמצום פערים בחטיבות העליונות (כיתות י'-י"ב). החטיבות העליונות אינן בבעלות משרד החינוך, אלא בבעלות רשויות מקומיות, רשתות חינוך ועמותות. הן מתוקצבות על-ידי המשרד ונתונות לפיקוחו מבחינה פדגוגית. המשרד קובע את תקציב החטיבה העליונה על-פי מצבת תלמידיה וכוח ההוראה, ללא הבחנה חברתית-כלכלית בין הרשויות.
דו"ח המבקר מציין כי גם דו"ח הוועדה הבין-משרדית לצמצום פערים התייחס לעובדה שלא קיים תקצוב דיפרנציאלי בחטיבות העליונות, ושהתקצוב לתלמיד בחטיבה עליונה מהמגזר היהודי גבוה מזה של תלמיד ערבי בכל החתכים - חזק, בינוני וחלש. כך למשל, תקציב לתלמיד יהודי בבית ספר חזק (19,366 שקל) גבוה מהתקציב לתלמיד ערבי בבית ספר חלש (18,275 שקל).
המבקר מוסיף כי על אף המסקנות שהגיע אליהן הצוות הבין-משרדי, הוחלט שלא ליישם את התקצוב הדיפרנציאלי בחטיבות העליונות, מפני ששינוי בדגם התקצוב כרוך בשינוי אופן העסקת המורים - דבר שהמשרד יתקשה לעשות. לבסוף הוחלט שהנושא ייבחן בשנית לקראת 2016. בתשובת משרד החינוך למשרד מבקר המדינה במאי 2016 נטען כי "בימים אלו משרד החינוך בוחן את הנושא באופן מושכל, ברוח המלצות הצוות הבין-משרדי. המשרד תומך בתקצוב פרוגרסיבי ככלי לצמצום פערים, ובוחן את הדרך המיטבית לעשות זאת".
כדי לבחון כיצד מתפלגים תקציבי החטיבות העליונות על-פי מדד חברתי-כלכלי ניתח משרד המבקר את התקציבים שהעביר לו משרד החינוך בשנת הלימודים 2013/14. "ההשוואה מעלה שאין מגמה עקבית של תקצוב דיפרנציאלי לתלמיד בחטיבות עליונות. אדרבה, לא רק שתלמיד באשכול החלש ביותר - אשכול 1 - לא נהנה מתקציב מוגדל, אלא שהתקציב לתלמיד באשכול זה הוא הנמוך מבין כל האשכולות", נכתב.
"כמו כן, עולה כי האשכולות החזקים ביותר - אשכולות 9 ו-10 - נהנים מתקציב גבוה יותר לתלמיד מאשר האשכולות הנמוכים ביותר. למשל, התקציב לתלמיד באשכול 10, הגבוה ביותר, גדול בכ-50% מהתקציב לתלמיד באשכול 1, הנמוך ביותר. תלמידי האשכולות 5 ו-8 נהנים מהתקציב הגבוה ביותר לתלמיד".
בהעדר שינוי משמעותי באופן תקצובן של החטיבות העליונות בשנים 2015/16, גורס מבקר המדינה כי תמונת המצב שתוארה על בסיס הניתוח לשנים 2013/14 תקפה גם כיום.
"לדעת מבקר המדינה הנתונים משקפים את הפערים העמוקים בתקצוב החטיבות העליונות, וממחישים את הצורך בתקצוב פרוגרסיבי, המקדם השגת שוויון במערכת החינוך", כתב המבקר. "תמונה עגומה זו מתחדדת ביתר שאת אם מתחשבים בתוספות התקציב הייחודיות שמממנים גורמים אחרים. לא זו בלבד שהתלמידים הנמנים עם השכבות החלשות ביותר אינם נהנים מהעדפה רציפה בתקצוב ביחס לתלמידים הנמנים עם השכבות המבוססות יותר, אלא שתקצובם בפועל אף נופל במידה ניכרת מזה של התלמידים בני השכבות המבוססות יותר. כך הסיכוי לתת הזדמנות שווה לכל תלמיד נפגע". המבקר הדגיש כי על משרד החינוך לפעול בהקדם לגיבוש דגם דיפרנציאלי מתוקן לתקצוב החטיבות העליונות וליישמו.
מחדל שכר המורים: "כשל במערך הבקרה של משרד החינוך"
השבועות האחרונים היו סוערים עבור עובדי ההוראה, שהפגינו מחוץ למשרד החינוך ומחוץ לביתו של השר נפתלי בנט לאחר שלא קיבלו את שכרם המלא בחודש ספטמבר. דו"ח מבקר המדינה מתייחס גם לבקרה על ביצוע השכר בחינוך הרשמי.
משרד החינוך משלם מדי חודש את שכרם של 120 אלף עובדי הוראה, בהיקף של 1.5 מיליארד שקל. מהבדיקה עולה כי נעשים בקרה ופיקוח על השכר רק בשלב שבו המוסדות מזינים את הנתונים למערכת ממוחשבת, אך חשבי השכר אינם מבצעים בקרה ופיקוח מהותיים לאימות הנתונים מול מסגרת המשאבים שהוקצתה למוסד, מערכת השעות שנקבעה ועוד - ולכן חישוב השכר עלול להיות שגוי.
"זהו כשל במערך בקרת השכר שמפעיל המשרד. כך נפגעים מעגלי הבקרה ההכרחיים כדי להבטיח שתשלומי השכר יבוצעו על-פי הנדרש. כל זה עלול לפגוע בזכותו של עובד ההוראה לקבל את שכרו במועד ובמלואו", כתב המבקר.
באשר לחטיבות העליונות צוין כי משרד החינוך מסתפק בהצהרה בלבד של המנהלים באשר למצבת התלמידים ומגמות הלימוד, ואין הוא עושה בקרה עצמאית על דיווחים אלו. בנוסף, לא נבדק אם הבעלויות מעבירות לבתי הספר את כל התקציבים בעבור תוכניות ומיזמים חינוכיים.
ביקורת נוספת מתייחסת לכך שרוב התקנות בתקציב המקורי של משרד החינוך עוברות שינויים - רבות מהן של יותר ממחצית הסכום שנקוב בתקנה. "הדבר מעלה חשש שתכנון התקציב לקוי", טען המבקר, והוסיף כי הדבר מעיד על כך שתקציב משרד החינוך שמובא לאישור הכנסת אינו משקף את מדיניות המשרד ותוכנית העבודה שלו, דבר שעלול לפגוע גם באיכות המידע שהציבור מקבל.
משרד החינוך: "נבחן מודל לתקצוב דיפרנציאלי בחטיבה העליונה"
ממשרד החינוך נמסר בתגובה לדו"ח: "באשר לטענה על תקצוב דיפרנציאלי בחינוך היסודי על כך שהתוכנית לא מביאה בחשבון את המשאבים שמקורם ברשויות המקומיות או בגורמים אחרים, ובהם תשלומי הורים ותקציבי עמותות: התקצוב הדיפרנציאלי נקבע אפוא על-פי תמונת מצב חלקית בלבד. נמסר כי המדינה היא הגורם המתקצב העיקרי בכלל, ובפרט בחינוך היסודי ובחטיבות הביניים.
הרשויות המקומיות מתקצבות מתקציבן בתקציב תוספתי בעיקר את החטיבה העליונה. היקף התקצוב שלהן בחינוך היסודי ובחטיבות הביניים הוא קטן יחסית, והמדינה היא המממן העיקרי של החינוך היסודי ובחטיבות הביניים. יחד עם זאת, המודל הוא פרוגרסיבי ברמת ההקצאה של כל שעות ההוראה במערכת החינוך, כך שהוא גורם להקצאה דיפרנציאלית של כל השעות במערכת".
בנוגע לטענת המבקר על כך שהמשרד לא יישם תקצוב דיפרנציאלי בחטיבה העליונה נמסר: "הפערים נובעים משונות בין הפרמטרים שעל פיהם נקבע התקצוב לתלמיד ולמוסד, והם אינם משקפים העדפה מכוונת בתקצוב למוסד כזה או אחר, אלא נגזרים מהמורכבות של מודל שכר הלימוד בחטיבה, שתכליתו לתקצב באופן ריאלי את שכר המורים. כך לדוגמה, אם קיימים שני בתי ספר זהים לחלוטין, כאשר באחד המורים ותיקים יותר ובשני צעירים יותר, התקציב שיינתן לבית הספר האחד יהיה גבוה יותר, בכדי לאפשר לבעלות על בית הספר לשלם שכר בהתאם להסכמים הקיבוציים. באופן דומה, מוסד שמגיש לבגרות זכאי לתוספת שעות לתלמיד עבור הכנה לבגרות, לעומת מוסד אשר אינו מגיש לבגרות. יודגש שמשרד החינוך מגבש בימים אלו, יחד עם משרד האוצר, מודל לתקצוב דיפרנציאלי בחטיבה העליונה, שיוביל לקידום השוויון בחינוך ולמיצוי הפוטנציאל האישי של כל תלמיד ותלמיד. עבודת הצוות עוגנה גם בהחלטת הממשלה על תקציב המדינה לשנים 2017-2018. הצוות יגיש את המלצותיו לשר בעוד מספר חודשים".
באשר לטענה על כך שמדי שנה בשנה, במשך עשר שנים, התקציב שנועד למימון שעות ההוראה, על שינוייו, גבוה מהתקציב המקורי שאושר בחוק התקציב נמסר: "תופעה זו מצביעה על כך שבשלב אישור התקציב הראשוני בכנסת אין הלימה בין תקציב השכר במונחים כספיים למספר השעות המוקצות בפועל. בשנים האחרונות יש שיפור בהלימה בין תקציב שעות ההוראה לביצוע השכר בפועל. משרד האוצר קובע את עלות שעות ההוראה בכל שלבי החינוך ואחראי על תקצוב שכר המורים באופן ריאלי. משרד החינוך מקפיד על עמידה בכמויות המאושרות במסגרת חוק התקציב".
באשר לסוגיית הבקרה על השכר נמסר: "המשרד מפעיל מערכות שכר מתקדמות מסוגן, שמצד אחד מבצעות חישובי שכר מוקפדים, ומהצד האחר מקיימות פיקוח ובקרה על כל תהליכי תשלומי השכר. המערכות מוודאות בין היתר שמוסדות החינוך עומדים במגבלת השעות שהוקצתה להם, על פי הנתונים האישיים של המורים שמועסקים באותם מוסדות חינוך. כמו כן, הקים המשרד מינהל פיקוח, אכיפה ובקרה, על מנת לבצע בקרה מיטבית על כל תהליכי השכר במשרד. לצד זה, במשרד נעשים צעדים לשיפור הבקרות על תשלומי השכר, ולצורך כך מפתח המשרד מערכות טכנולוגיה חדשות לניהול ולניטור כל נתוני עובדי ההוראה".
לפנייה לכתב/ת 
