תמ"א 38: פחות מ-1% מהמבנים הזכאים שופצו במסגרת התוכנית
מתוך כ-80 אלף מבנים ישנים שעומדים בקריטריונים, רק כ-2,000 טופלו בפועל בתמ"א 38 ב-12 השנים האחרונות - כך מגלה מיפוי מיוחד שנעשה ל-ynet על ידי חברת TamaFix. גרים בפריפריה? כנראה שאתם צריכים לדאוג - רוב הפרויקטים מתבצעים במרכז. מה מעכב את התוכנית שנתפשה כהזדמנות כלכלית והאם יש לה סיכוי להתאושש? בדקנו
2,000 בניינים בלבד מתוך כ-80 אלף מבנים הזכאים לכך החלו תהליך חיזוק נגד רעידות אדמה במסגרת תמ"א (תוכנית מתאר ארצית) 38. סך המבנים שהשלימו בפועל את התהליך עומד על 600 (פחות מ-1% מהזכאים). כך עולה ממיפוי שנעשה ל-ynet על ידי חברת TamaFix, המייעצת בנושאי כדאיות של תמ"א 38.
הנתונים מתיישבים עם הפרסומים האחרונים של מרכז המחקר והמידע של הכנסת, לפיהם רק 2.4% מהמבנים הישנים חוזקו מפני רעידות אדמה מאז החלה תמ"א 38 לפני כ-12 שנה. בנוסף, על פי המיפוי יש כיום כ-2,300 מבנים ברחבי הארץ בתהליך בקשת היתרים, כלומר בסך הכל כ-4,398 מבנים בלבד נמצאים בשלב כזה או אחר של ביצוע תמ"א.
עוד עולה מהנתונים, כי הערים המובילות בכמות הפרויקטים שיצאו לפועל נמצאות באזורי הביקוש במרכז הארץ ולא באזורים לאורך השבר הסורי-אפריקאי בפריפריה, שמועדים להיפגע כתוצאה מרעידות אדמה ושבעבורם גובשה לכאורה התוכנית.
העיר המובילה היא תל אביב עם 793 פרויקטים ומיד אחריה רמת גן עם 769. אחריהן ניתן למצוא את הרצליה ואשדוד עם 218 ו-217 פרויקטים בהתאמה. ראשון לציון עם 205 פרויקטים, גבעתיים עם 202, חולון - 186, פתח תקווה - 180 ובת ים - 144.
לצפייה בשלבים בהם מצויים כל הפרויקטים בארץ - לחצו על המפה
מה בעצם מעכב את התוכנית שנתפשה כהזדמנות כלכלית לקבלנים ולדיירים? מדוע כל התיקונים שבוצעו בה לאורך השנים לא הביאו לשינוי משמעותי? מדוע יש ערים שמובילות עם הרבה יותר פרויקטים לעומת אחרות? והאם יש לתוכנית סיכוי להתאושש?
תיקונים שנועדו להעלות את הכדאיות
תוכנית המתאר לעידוד, חיזוק ומיגון מבנים בפני רעידות אדמה אושרה בשנת 2005, ונועדה לתת תמריצים כלכליים ליזמים לחיזוק מבנים באמצעות תוספת זכויות בנייה לבניינים וקיצור ההליכים הביורוקרטיים לקבלת היתרי בנייה. הפרקטיקה המקובלת היא התקשרות בין דיירי הבניין ליזם שאמור לשפץ את הבניין, לבנות לדיירים תוספות כגון ממ"דים, מרפסות וחנייה ובתמורה לקבל לידיו את הדירות שנוספו לבניין ולמכור אותן בשוק החופשי.
עם זאת, בפועל הייעוד המקורי של תמ"א 38 לא מומש כיוון שדווקא באזורים המועדים לפורענות, היכן שמחירי הקרקע נמוכים, היא אינה נחשבת כלכלית. במקביל, גם במרכז הארץ לא נדיר לראות בניין עם שלט שמבשר בחזיתו כי בקרוב יצא במקום פרויקט תמ"א 38 לפועל, אך דבר אינו קורה.
לאורך השנים הוכנסו בתוכנית מספר תיקונים במטרה להעלות את כדאיותה ליזמים. כך, למשל, תיקון 2 משנת 2010 מאפשר להרוס ולבנות מחדש את הבניין ולקבל בנוסף לזכויות הבנייה של תמ"א 38 גם את זכויות בנייה מכוחה של התמ"א שחלה באזור. תיקונים נוספים הרחיבו את הזכויות של היזמים, כמו לדוגמה תוספת של 2.5 קומות במקום קומה אחת וניוד זכויות בנייה שאינן מנוצלות בבניין המחוזק למגרשים אחרים בעיר.
המבנים הזכאים לעבור תמ"א ולקבל זכויות בנייה הם אלו שנבנו לפי היתר בנייה שהוצא לפני ה-1 בינואר 1980, ושנקבע על ידי מהנדס שהם אינם בנויים על פי תקן ישראלי 413. לפי ההערכות, מדובר בכ-80 אלף בניינים שעומדים בקריטריונים, מכילים כ-800 אלף יחידות דיור, עם כ-3 מיליון תושבים.
במקביל, על המבנים שניתן היתר לבנייתם לאחר מכן, ושלא נבנו לפי התקן, חלות הוראות התמ"א ללא תוספת זכויות בנייה. בנוסף, התמ"א אינה חלה על מבנים הפטורים מהתקן, כולל מבנים בני קומה אחת או שתיים בשטח של עד 400 מ"ר ומבנים שאינם מאוישים רוב הזמן, כמו מחסנים ומבנים המיועדים להריסה. כיום עובדים על תיקון 4, שנועד לעודד את השימוש בתמ"א 38 גם בפריפריה, במבני ציבור ובמבנים שנבנו במהלך השנים 1992-1980.
חיי משפחה שווים 84 אלף שקל
לפי הבדיקה של TamaFix, עד היום בוצעו 13 פרויקטים בלבד של תמ"א 38 בפריפריה, וכי הסכום הנדרש לחיזוק מבנים באזורים אלו עומד על 84 אלף שקל בלבד למשפחה. החישוב מתבסס על חיזוק בניין של 12 משפחות נע סביב כמיליון שקל, כולל עלויות בנייה, מיסוי, עלויות אדריכל ומהנדס ועוד. כדי לעודד את הכדאיות ליזמים לביצוע תמ"א 38 בפריפריה, בחברה מציעים להגדיל ליזמים את זכויות הבנייה באותם אזורים.
"יזמי נדל"ן פועלים במקומות שיש בהם רווחיות, ואלו אינם האזורים עם סיכון קריסה גבוה, שמחיר הקרקע בהם נמוך", אומר בעלי TamaFix, ליאור גוזס. "מסיבה זו בדיוק נדרשת התערבות של הממשלה להגביר את האטרקטיביות של האזורים האלו. כך למשל לתת ליזם הטבה בסכום גדול יותר במקום אחר, נניח בשווי 1.3 מיליון ברמת גן, יכול ולהניב לו רווח של 1.5 מיליון שקל. אפשרות נוספת היא לתת ליזם לבנות יותר במקום ולהגביל אותו לתוספת של 2.5 קומות כמקובל בערים בסיכון כמו טבריה, צפת וערד".
גוזס מציין כי הכדאיות של התמ"א תלויה פעמים רבות במדיניות העירייה, שיכולה להוסיף או להוריד זכויות בנייה. "מצד אחד זה עוזר להתאים את הפרויקטים למדיניות של העירייה, אבל מצד שני, יש עיריות שמעכבות את הפרויקטים. לעתים העיריות רוצות הרבה מסים, כמו תל אביב, ולכן החליטו לגבות היטל השבחה בפרויקטי תמ''א 38/2.
"לעומת זאת, בגבעתיים ורמת גן, שהובילו בעבר בפרויקטים של תמ"א 38, החליטו להקפיא פרויקטים כי זה יוצר צפיפות ועומס על התשתיות. יש גם עניין של כוח אדם - ברמת גן נדרשו להקים מחלקה נפרדת לנושא לאחר ש-20% מכלל הבקשות בכל הארץ היו שם".
בנוסף, גם הפרויקטים שכבר בשלב בקשות היתרים - לא בטוח יתממשו. לדברי גוזס, "לעתים היזמים מושכים את הבקשה בתהליך כי הם מחליטים שהפרויקט לא משתלם, כמו לדוגמה העירייה משנה מדיניות תוך כדי או שלא נענו לבקשה להקלות כאלו ואחרות. לפעמים תוספת של קומה אחת תשנה את כל הכדאיות הכלכלית של פרויקט. למעשה, יותר מ-90% מהיזמים עוד לא איכלסו בניין. הרבה פושטים רגל באמצע וזה עלול לתקוע פרויקט למשך שנים".
גוזס מוסיף ש"לצד אלו, אחד הדברים המהותיים שמעכבים פרויקטים הם הדיירים עצמם, שלא יודעים מה שווי הבניין שלהם וכמה אחוזים לבקש. כל אחד מהדיירים סבור שמרמים אותו ושהשכנים מקבלים כסף מהיזמים מאחורי הגב, מה שאכן קורה במציאות. יש גם דיירים שלא רוצים את זה בכלל".
היזמים נתקעים חודשים בוועדה המקומית
עו"ד עפר טויסטר, בעל משרד העוסק בתכנון ובנייה, סבור כי הבעיה המרכזית ביישום התמ"א היא שההתנהלות כפופה למדיניות, שלא לומר לגחמות, של הרשות המקומית. "הבעיה הגדולה זו אי הוודאות", הוא מסביר. "כשיזם מתחיל פרויקט לוקח לו בין שנה לשנתיים להשיג את הסכמת הדיירים. לאחר מכן הוא מגיע לוועדה המקומית, לרוב מרוט נוצות לאחר שהשקיע כבר כחצי מיליון שקל, אלא שאז הוא מגלה שהמידע על בסיסו תכנן כבר לא רלוונטי".
לדבריו הסיבות לכך מגוונות, שינוי הפרשנות של היועץ השפטי, שינוי בתמ"א, שינוי מדיניות העירייה או שינוי בדיני המס. "הוועדה המקומית שולחת אותך לפרסומים ואז צצים מתנגדים מכל מיני סוגים, דיירים מתוך הבניין שמנסים לקבל יותר או שסבורים שלא קיבלו מספיק ושכנים שחוששים להיפגע או שחושבים שהיזם במצוקתו יציע להם משהו. כך היזם נתקע למשך חודשים בוועדה המקומית.
"גם כשהוועדה המקומית דוחה התנגדויות, היא מודיעה למתנגדים שהם יכולים ללכת לוועדת ערר", מוסיף טויסטר. "כך יש דחייה של חודשים רבים נוספים. אם במהלך התקופה הזו משתנה הפרשנות או ההנחיות, היזם עלול לגלות שכל הבסיס הכלכלי של העסקה נפגע ועליו להתחיל הכל מחדש. לעיתים יש גם נושאים אבסורדים, כמו הקפאה של הפרויקט בשל דרישות חדשות של כיבוי אש".
מנכ"ל ובעלים משותף של חברת אורבן נדל"ן ויו"ר יזמי התמ"א בשרון, דוד זהבי, מציין כי מספר הפרויקטים שנחתמו בפועל גבוה משמעותית מהנתון של מרכז המחקר ו8המידע של הכנסת -2.4%, אך בשל משך הזמן מחתימת הפרויקט ועד קבלת ההיתר והנעתו בפועל, פרויקטים רבים אינם נכללו בסטטיסטיקה.
מנכ"ל ובעלים חברת הבנייה NSA, ניסים אסייג, מדגיש את הבעייתיות הנובעת מיכולת הבחירה של כל עירייה כיצד ליישם את התמ"א ולהטיל מגבלות. "אנו היזמים נתקלים בקשיים, הגבלות, בירוקרטיות וחסמים", הוא מסביר. "המצב הקיים בו הרשויות יכולות לשנות מדיניות ולהטיל היטלים כאוות נפשם, יוצר אי וודאות לתחום שחייב יציבות. יותר ויותר יזמים החלו לנטוש פרויקטים של תמ''א 38, גם לאחר שכבר החלו בקידומם והשקיעו משאבים, מה שגורם ליזמים הפסד כספי ולדיירים עוגמת נפש רבה".
התחזית: 25% מכלל התחלות הבנייה
יגאל צ'ודנר, מנכ"ל ומייסד חברת "נתיבי הקמה", המומחית בניהול הליכי רישוי והליכים סטטוטוריים, סבור כי על מנת לשחרר את החסמים של התמ"א, צריך לבחון איך לייצר מודל שיאפשר רווח לרשות, ליזם ולתושבים. "בתמ"א 38, כפי שהיא היום, אף אחד לא יוצא מורווח בסוף התהליך", הוא אומר.
"כיום, הרשויות לא מקבלות היטלי השבחה ותקציבים להרחבת ולהקמת תשתיות עירוניות לתושבים החדשים והקיימים", הוא מפרט. "בנוסף, היזמים יכולים לפעול רק באזורי הביקוש, כאשר גם שם הרווח היזמי על פרויקט תמ"א 38 אינו גבוה, שלא לדבר על אזורי הפריפריה שם כדאיות כלכלית אינה קיימת כלל. גם הסביבה והתושבים אינם מרוויחים, שכן הבניינים החדשים לא תמיד מתאימים לצביון השכונה ובפועל אין מספיק תשתיות קהילתיות לקליטת התושבים החדשים".
בעלים ומנכ"ל יחד נדל"ן, עו"ד גל אגוזי, סבור כי תמ"א 38 היא אחת התכניות החברתיות החשובות להתחדשות עירונית בישראל. להערכתו, עם הרחבת הקריטריונים הקובעים זכאות להשתתף בתוכנית, שיעורי התמ"א יגיעו ל-25% מכלל התחלות הבנייה. "התוכנית נתפשת כלא-חברתית, במובן שמדובר במתנה לבעלי הדירות העשירים באזורי הביקוש וגורמת לעליית מחירי הדיור ופוסחת על הפריפריה", הוא אומר.
"יש אמת בטיעון שהתוכנית כדאית מבחינה כלכלית באזורי הביקוש, כיוון שהיזם הוא הנושא במימון הבנייה, אך זוהי התוכנית היחידה שמגדילה את היצע הדירות באופן מהיר ומוסיפה בנייה איכותית, מחוזקת מפני רעידות אדמה וללא כל עלות נוספת מצד הדיירים, שנהנים מהגדלת שטח הדירה ושיפור באיכות החיים", הוא מוסיף. "על אף חוסר הוודאות הנובעת מסחבת בירוקרטית, היזמים והקבלנים ממשיכים לפעול בעשרות ערים במסגרת תמ"א 38".
כדי להמשיך ולקדם את התוכנית, הוא סבור שגם המדינה צריכה להכניס את היד לכיס. "עליה לסבסד חלק מההתחדשות העירונית, בדיוק כפי שעושה במחיר למשתכן", הוא אומר. "כדי להאיץ את קצב הבנייה, יש צורך מיידי בריסון הבירוקרטיה ויצירת מסלול מהיר לקבלת היתרי תמ"א. כדי לעשות זאת, על הרשויות לטפל בניגודי אינטרסים בין העיריות למדינה, בעיקר בכל הנוגע להיטלי ההשבחה. במצב הנוכחי, אי הוודאות תורמת באופן ישיר לעליית המחירים".
הפתרון לפריפריה: תמריצים?
סמנכ"ל פיתוח עסקי בחברת קרדן נדל"ן, דני מור, מציין את המגבלות התכנוניות המשתנות בין הערים בארץ. "ערכי הקרקע הנמוכים בפריפריה מחייבים בניית מגדלים של 20 קומות לפחות. הבעיה היא שחלק מהאזורים מאופיינים כבעלי רגישות נופית גבוהה או במרקם עירוני התואם לבניינים עד עשר קומות.
"משום כך היכולת להוציא לפועל פרויקטים כאלו תתאפשר באמצעות מנגנונים מיוחדים של צירוף חלקות משלימות בשטחים נרחבים, ניוד זכויות או מתן תמריצים ומענקים ליזמים בכדי לייצר כדאיות כלכלית".
מנהל אשדר בוטיק, עומר גוגנהיים, סבור כי יש לחשוב על מודל חדש שיאפשר להוציא את הפרויקטים לפועל. "ברמה התיאורטית, יכול להיות שצריך לעשות חיבורים בין ערים בפריפריה לערים במרכז על מנת לבצע שיתופי פעולה בין צוותי התכנון, בהובלת יזמים ובתמיכה של הממשלה בתקציבים. כך, למשל, להתנות מימוש זכויות בנייה בעיר במרכז, בכך שהיזם יחזק בניינים בפריפריה".
תגובות
ממשרד הבינוי והשיכון נמסר בתגובה: "נתוני המחקר של מרכז המידע של הכנסת אינם מוכרים לנו, ולכן לא נוכל להתייחס אליהם. תהליכי התחדשות עירונית הם מורכבים, כרוכים בחסמים רבים ובאתגרים שלא קיימים בבנייה חדשה, שגם היא אורכת שנים ארוכות.
"לשם האצת מימוש הליכים אלה, החל המשרד לסייע במימון מינהלות להתחדשות עירונית ברשויות המקומיות השונות. אחד התפקידים המרכזיים של המינהלות הוא מתן מידע וסיוע לתושבים, הכשרה והעמקת הידע. ככל שיש לדיירים כלים וידע, כך תעלה הנכונות למימוש התהליכים. בימים אלה הולכות ומוקמות עשר המינהלות הראשונות במימון המשרד.
"לענין העדר כדאיות כלכלית בפריפריה: המשרד מממן בשנים האחרונות, בהיקף של עשרות מיליוני שקלים, חיזוק מבנים בפריפריה. ככל שיועמדו לרשות המשרד תקציבים לצורך הענין, כך נמשיך להרחיב את היקף המבנים המטופלים. באשר להשפעה על הרשויות המקומיות, הנושא באחריות משרדי האוצר והפנים.
ממשרד האוצר נמסר בתגובה: "מטה הדיור משלים בימים אלה את התכנית להקצאת קרקע משלימה בפרוייקטים של התחדשות עירונית בכל רחבי הארץ, דבר שעתיד להגדיל את האטרקטיביות ולהוות תמריץ חיובי לקידום הנושא. במקביל, אנו פועלים בשיתוף משרד הבינוי והשיכון לקידום אישורן של תכניות התחדשות עירונית נוספות".
