עימות בכנסת לפני ההצבעה על החוק
(צילום: ערוץ הכנסת )
החקיקה שעברה בלילה וחוק סמכויות הקורונה הגדול שעתיד להתקבל בימים הקרובים מסמנים פרק חדש במאבק הרשויות שיתגלגל כנראה לפתחו של בג"ץ. ייתכן שגם במקרה זה, כפי שהתרחש מספר פעמים בשנים האחרונות – ביטול תקציב דו-שנתי, ביטול חוק מיסוי דירה שלישית, בחירת יו"ר הכנסת, ביטול מתווה הגז – בג"ץ יהיה מגן הכנסת מפני ניסיון פגיעה מצד הממשלה.
לפני כמה ימים הלין ראש הממשלה בנימין נתניהו על הסרבול של הליכי החקיקה הקשורים להגבלות הקשות על הציבור לשם המאבק בגל השני של הקורונה. "הכללים המשפטיים מחייבים אותנו, פשוט לא ייאמן, לעבור כל דבר בחקיקה", אמר נתניהו. רה"מ צודק בתיאור המצב המשפטי, אך לא מדייק בכל הנוגע לחשיבות הקריטית של הפיקוח הפרלמנטרי על הממשלה דווקא בעתות חירום.
בתקופת ממשלת המעבר היה לממשלה הרבה יותר קל להטיל מגבלות על הציבור והמשק. בחודשים מרץ ואפריל עשתה ממשלת המעבר שימוש בשני כלים משפטיים עיקריים לשם המאבק במגפת הקורונה: הראשון היה צווים של מנכ"ל משרד הבריאות שהותקנו מכוח פקודת בריאות העם, והשני, והעיקרי מביניהם, תקנות שעת חירום שהותקנו לפי מכוח חוק יסוד: הממשלה.
שימוש בתקנות שעת חירום הוא אירוע נדיר וקיצוני, משום שתקנות אלה הן בגדר חקיקה שנעשית רק על ידי הממשלה. כוחן יפה לשנות כל חוק ולקבוע כל הסדר ללא אישור הכנסת מראש. כוח זה של הממשלה פוגע בשני עקרונות בסיסיים של משטר דמוקרטי: עקרון הפרדת הרשויות ועקרון שלטון החוק. על כן, הכלל שנקבע בבג"ץ וכובד עד למשבר הקורונה, הוא ששימוש בתקנות שעת חירום יהיה רק במקרי קיצון בהם לא ניתן לפנות לחקיקה בכנסת.
עקב הבעייתיות הגלומה בתקנות שעת חירום, סעיף 39 לחוק יסוד: הממשלה מגביל את תקופת התוקף המרבית של תקנות שעת החירום לשלושה חודשים. לכן מאז השבעת הממשלה ותחילת העבודה הסדירה של הכנסת קודמה חקיקה שהחליפה את תקנות שעת חירום.
במקביל, הממשלה ביקשה לקדם את הצעת חוק הסמכויות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש, המכונה "חוק הסמכויות" או "חוק הקורונה הגדול". פרסום תזכיר החוק להערות הציבור עורר ביקורת ציבורית חריפה בשל חשש שהוא יאפשר לממשלה להגביל הפגנות ויאפשר לשוטרים להיכנס לבתים פרטיים ללא צו. לבסוף הצעת חוק הסמכויות רוככה.
הצעת חוק הסמכויות הסופית, שנידונה בימים אלה בוועדת החוקה בכנסת, תקנה לממשלה, אם תעבור, סמכות לקבוע מגבלות משמעותיות על הציבור במספר תנאים: הכרזה על מצב חירום בשל התפשטות הנגיף, הגבלות שדרושות לשם מניעת ההדבקה וצמצום התפשטותו, הסדרים ומגבלות מידתיים, מתוחמים בזמן ובמקום, שיתקבלו לאחר שנשקלו כל חלופות הפחות פוגעניות ובתנאי שהממשלה הביאה בחשבון את ההשלכות על המשק והכלכלה. עוד קובעת הצעת החוק כי על הממשלה להביא לידיעת הציבור את עיקרי ההגבלות באופן בהיר ונגיש במגוון של דרכים ובשפות שונות.
לצד זאת, חוק הסמכויות קובע פיקוח פרלמנטרי בדיעבד על הממשלה. כלומר, הכנסת רשאית לבטל את ההכרזה על מצב חירום, ובכך לשלול מהממשלה את הסמכות לקבוע מגבלות, כך שהתקנות ייכנסו לתוקף מיידי, ובמקביל יועברו לדיון בוועדה בכנסת שרשאית תוך תקופת זמן קצובה לאשרן את כולן או חלקן. תקנות שלא יאושרו בכנסת - יבוטלו.
הדיון בחוק הסמכויות, המונה יותר מ-40 סעיפים ארוכים ומורכבים, מתנהל בכנסת בחודש האחרון. אך לאור עליית התחלואה בימים האחרונים החליט רה"מ שלא להמתין עד סיום הליך החקיקה המורכב, והחליט אתמול לקדם בחקיקת בזק את "חוק הקורונה הקטן".
החוק לתיקון ולקיום תוקפן של תקנות שעת חירום (הגבלת פעילות), שלמעשה האריך את תוקפן של תקנות שעת חירום שהתקבלו בחודש מרץ, קבע כי כל מגבלה חדשה שרוצה הממשלה להטיל מחייבת אישור מראש של ועדת הכנסת הרלוונטית. התיקון שהתקבל "בחוק הקורונה הקטן" הפך את הסדר - נקבע כי הממשלה תהיה רשאית להטיל מגבלות חדשות, ובכלל זה לאף קבוע עבירות פליליות, ללא אישור מראש של הכנסת, אלא באישור בדיעבד, בדומה להסדר שרוצים לחוקק בחוק הקורונה הגדול. זה הסדר זמני עד לכניסת חוק הסמכויות לתוקף.
הטלת הגבלות נרחבות על הציבור בשל מגפת הקורונה העלתה לדיון הציבורי את סוגיית יחסי הגומלין בין הכנסת לממשלה. זוהי לא סוגיה ייחודית לישראל, ובמחקר בינלאומי מקיף שפורסם לאחרונה על ידי קבוצת חוקרים בראשות ד"ר ישראל ויסמל-מנור וד"ר איתי בר סימן טוב העלה כי במדינות רבות בעולם מגפת הקורונה פגעה בעבודת הפרלמנט, בייחוד במדינות בעלות מסורת דמוקרטית חלקית או חלשה שבה המגפה הפכה לתירוץ להשתקת הפרלמנט, ללא קשר לחומרת התפשטות המגפה.
בניגוד לדבריו של נתניהו, צריך לזכור כי דווקא דיון שקוף, פומבי ורציני בקרב נציגי העם בכנסת הוא ערובה לקבלת החלטות דמוקרטיות, בוודאי בהגבלות בעלות השלכות חמורות על זכויות יסוד ועל הכלכלה.
כפי שציין בית המשפט העליון, "הליך החקיקה בכנסת הוא מורכב, ממושך ויקר יותר מן ההליך המינהלי, אך יעילות אינה דווקא יתרון מקום שבו עומדת על הפרק פגיעה בזכויות האדם. דווקא 'סרבולה' של פעולת החקיקה הראשית, והתנאתה של קבלת חוק בהשגת רוב בקרב נבחרי העם, מהווים ערובה מוסדית מסוימת לכך שזכויות יסוד לא ייפגעו אלא כאשר הדבר דרוש". הליך קבלת החלטות פומבי, וקצת מסורבל, הוא מחיר שדמוקרטיה מוכנה לשלם גם בעתות משבר.
ד"ר מתן גוטמן, המרכז הבינתחומי, המומחה המשפטי של אולפן ynet
