דו"ח המבקר: המדינה כשלה בהתמודדות עם איום הרחפנים
עד סוף השנה יהיו בשמי הארץ כ-20 אלף רחפנים, אבל שום גוף לא לוקח אחריות והקבינט לא החליט: אין רישום, אין אכיפה ופיקוח, אין יכולות התגוננות מפני סכנות בטיחותיות וביטחוניות - וחיל האוויר לא הכין מענה מלא לרחפני טרור. דו"ח מיוחד
פחות מ-1,000 שקל לרחפן - לכל מי שרק מוכן לשלם. הכלי המסוכן ניתן להשגה בקלות רבה, אבל מה יקרה אם חלילה יפגע רחפן באדם או במטוס, או לחלופין ישמש גורמים פליליים או מחבלים? בדו"ח מיוחד של מבקר המדינה בנושא "ההיערכות הלאומית להגנה מפני איום הרחפנים", המתפרסם אחר הצהריים (יום ד'), עולים ליקויים קשים - בהם חוסר הדרישה לרישיון ממפעיל רחפן, היעדר גוף המפקח על פעילות המפעילים וגם גרירת רגליים בהיערכות צה"ל.
הוזלת מחיר הרחפנים, פשטות הפעלתם, שיפור יכולותיהם וזמינות ערוצי הרכש שלהם הביאו להרחבת השימוש בהם הן לצרכים אזרחיים והן לצרכים ביטחוניים. המבקר, השופט בדימוס יוסף שפירא, מציין כי כיום כמעט כל מי שחפץ לרכוש רחפן יכול לעשות זאת. ניתן גם להפעיל את הרחפן בכל מקום, ללא אמצעי הטסה מיוחדים וללא הכשרה מוקדמת. על פי הערכות רשות התעופה האזרחית, בשנה שעברה עמד מספר הרחפנים בישראל על כ-15 אלף. המבקר כתב כי המספר עולה בהתמדה, ועד סוף השנה יהיו בארץ לא פחות מ-20 אלף רחפנים. יכולות הרחפנים, השימוש הגובר בהם והשיפור הטכנולוגי המתמיד טומנים בחובם סיכונים - גם בטיחותיים.
בחוק הטיס נקבע כי "לא יפעיל אדם כלי טיס, אלא אם כן כלי הטיס רשום בפנקס הרישום וקיימת לגביו תעודת רישום תקפה". המבקר העיר כי רחפן שאינו משמש למטרות פנאי או ספורט הוא כאמור בגדר "כלי טיס", ולכן הפעלתו מחייבת את רישומו על פי חוק. לעומת זאת, רחפן המשמש למטרות פנאי או ספורט נחשב על פי החוק ל"כלי רחיפה", שאותו אין צורך לרשום. מפני שאלה הם רובם המוחלט של הרחפנים המופעלים בישראל, שיעור הרחפנים הרשומים כמתחייב מחוק טיס הוא שולי. לפיכך גם הסמכות של מנהל רשות התעופה להגביל, להתלות, לבטל או לסרב לחדש רישיון של מפעילי רחפנים אינה תקפה עליהם.
בדו"ח נכתב כי ריבוי הרחפנים בשמי המדינה מעמיד סיכון בטיחותי, שכן רחפנים עלולים לסכן, בין היתר, את בטיחות התעופה האזרחית. לדוגמה, בינואר 2016 חלף מסוק במרחק של כ-50 מטר מרחפן באזור קו החוף בהרצליה בלי שהייתה לטייס המסוק התרעה מוקדמת על הימצאות הרחפן. בקנדה, למשל, כבר פגע רחפן במטוס נוסעים, אך למרבה המזל ההתנגשות לא הסתיימה באסון. מקרים כאלה עלולים לקרות גם בארץ.
המבקר מצא כי אמצעי האכיפה המוקנים לרשות התעופה האזרחית, הן המנהליים והן הפליליים, אינם מספקים מענה מיטבי לצורך אכיפה יעילה של חוק הטיס על מפעילי רחפנים. למשל, העיר המבקר, אין בכוחה של רשות התעופה האזרחית לבצע אכיפה מנהלית יעילה כלפי מפעילי רחפנים, שמספרם הולך ועולה, באמצעות שני תקני מפקחים בלבד, שאמורים לבצע את פעילות האכיפה נוסף על תפקידיהם האחרים.
גם ההרתעה נגד המפעילים אין בה ממש - המבקר מצא כי סכום העיצום הכספי שבסמכות רשות שדות התעופה להטיל על מי שהפעיל רחפן למטרות פנאי או ספורט בניגוד לחוק הטיס אינו משמעותי, ומשום כך אין בו כדי להרתיע.
כמעט תאונות
בדו"ח נכתב כי ריבוי הרחפנים בשמי המדינה מעמיד סיכון בטיחותי, שכן רחפנים עלולים לסכן, בין היתר, את בטיחות התעופה האזרחית. לדוגמה, בינואר 2016 חלף מסוק במרחק של כ-50 מטר מרחפן באזור קו החוף בהרצליה בלי שהייתה לטייס המסוק התרעה מוקדמת על הימצאות הרחפן.
חודשיים לאחר מכן חלף רחפן בנתיב טיסה של מטוס באזור הרצליה ולכן נאלץ הטייס לסטות מנתיב הטיסה. במאי אשתקד זיהה מגדל הפיקוח באילת רחפן שמנע גישה למסלול הנחיתה בשדה התעופה, ובעקבות זאת עוכבה תנועת המטוסים.
המקרה החמור ביותר אירע ביוני 2016, אז נצפה רחפן בטווח של כ-2.5 ק"מ ממסלול הטיסה של מטוס שהמריא מנמל התעופה בן-גוריון. בעקבות זאת הוסטה תנועת המטוסים לנתיב אחר עד לסיום סריקת האזור. מקרה דומה, שלא הוזכר בדו"ח, אירע באוגוסט 2015, אז התקרב רחפן למטוס איירבוס בזמן נחיתה ליד נתב"ג.
מנתונים שנמסרו מרשות התעופה האזרחית עולה כי לאורך השנים ניכרת עלייה במספר אירועי הבטיחות המדווחים שבהם מעורבים רחפנים. מדובר בעלייה ממקרה יחידי ב-2014 ל-14 מקרים ב-2015 ול-24 מקרים בשנה שעברה.
ומה קורה בעולם? מבקר המדינה בדק מהם הנהלים בארצות הברית ומצא כי רישום של בעלי רחפנים נעשה באמצעות מערכת ממוחשבת באתר האינטרנט של רשות התעופה האזרחית. על פי הנתונים, בארצות הברית נרשמו יותר מ-600 אלף רחפנים. בדצמבר אשתקד התקיים כנס של ארגון בטיחות בתעופה בפריז, ושם הועלו נתונים שלפיהם יש מתאם בין רישום הרחפנים לירידת הדיווחים על אירועים שבהם הם מעורבים.
אין מניעה
בקנדה כבר פגע רחפן במטוס נוסעים, אך למרבה המזל ההתנגשות לא הסתיימה באסון. מקרים כאלה עלולים לקרות גם בארץ. עם זאת, חוק הטיס אינו דורש את את רישומם של רחפנים המשמשים לצורכי פנאי או ספורט, שהם הרוב המוחלט של הרחפנים המופעלים בישראל. כך, כתב המבקר, שיעור הרחפנים הרשומים כמתחייב מחוק הטיס הוא שולי ביחס לכלל הרחפנים המופעלים בישראל.
המבקר מצא כי אמצעי האכיפה המוקנים לרשות התעופה האזרחית, הן המנהליים והן הפליליים, אינם יעילים דיים לאכיפה ראויה של חוק הטיס על מפעילי רחפנים. במצב זה, נכתב בדו"ח, קיים סיכון לפגיעה בבטיחות התעופה.
בתחום הרישיון למפעילי הרחפנים נמצא כי הסמכות של מנהל רשות התעופה להגביל, להתלות, לבטל או לסרב לחדש רישיון של מפעילי רחפנים אינה ישימה כלפי רובם המוחלט של מפעילי הרחפנים, שכן הם מטיסים רחפנים למטרות פנאי או ספורט, בלי שנדרש לכך רישיון.
בנוסף אין הרתעה נגד המפעילים. המבקר מצא כי סכום העיצום הכספי שבסמכות רשות שדות התעופה להטיל על מי שהפעיל רחפן למטרות פנאי או ספורט בניגוד לחוק הטיס אינו משמעותי, ומשום כך אין בו כדי להרתיע. ומה עם אכיפה? המבקר העיר כי אין בכוחה של רשות התעופה האזרחית לבצע אכיפה מנהלית יעילה כלפי מפעילי רחפנים, שמספרם הולך ועולה, באמצעות שני תקני מפקחים בלבד, שאמורים לבצע את פעילות האכיפה נוסף על תפקידיהם האחרים.
מודעים לסכנה, אך לא פועלים
במסמך של משטרת ישראל שנכתב בפברואר 2016 צוין כי התופעה המתרחבת של הטסת רחפנים על סוגיהם השונים "יוצרת איום ממשי בתחומים ובתרחישי איום רבים כגון: פיגועי טרור, היבטים פליליים, התרסקות רחפן מעל שטח אורבני או אירוע המוני, שיבוש של תעופה". עוד צוין במשטרה כי "אין ספק שהאיום מוגדר כמסכן חיים ויש לפעול ולהתמודד עם האיום באופן מיידי".
אז מי מטפל באיום, שעלול לגרום לפגיעה בחיי אדם? מתברר שאף אחד. המבקר מצא כי בין צה"ל לבין המשטרה עלו אי הסכמות לגבי האחריות לטיפול באיום הנובע מרחפנים שמקורם בשטח המדינה, ונמצא כי אף לא אחד מהם ראה את עצמו אחראי לנושא. כך, העיר המבקר, גורמי טרור או גורמים פליליים עלולים לנצל מצב זה ולעשות שימוש לרעה ברחפנים.
במרס 2015 החל המטה לביטחון לאומי במשרד ראש הממשלה לקיים עבודת מטה בנושא הרחפנים, מזכיר המבקר, אולם הקבינט טרם קיבל החלטה בעניין, והאחריות הלאומית להתמודדות עם איום הרחפנים טרם הוסדרה. לפיכך, בשנתיים וחצי האחרונות יש למעשה ואקום בתחום זה: לא ניתן מענה הולם ברמה הלאומית להגנה מפני איום הרחפנים שמקורם בשטח מדינת ישראל, וגדל הסיכון לפגיעה בביטחון המדינה.
גם סכנה ביטחונית
בתחום הביטחוני, המבקר כתב כי בשנים האחרונות יש מגמה של שימוש גובר ברחפנים לצרכים צבאיים, המצביעה על איום ביטחוני מתהווה ומתרחב.
בשנתיים האחרונות חדרו לשטח מדינת ישראל כמה רחפנים שהופעלו על ידי האויב. ראש חטיבת המבצעים שבאגף המבצעים בצה"ל קבע בספטמבר 2016 כי "איום הרחפנים הינו איום מתהווה. קלות הרכישה, ההרכבה והפיתוח העצמאיים וקלות ההפעלה מייצרים איום זמין ופוטנציאל סיכון, הן בהקשרי איסוף והן בהקשרי תקיפה. איום זה תקף בהגנת הגבולות ובמקביל, מהווה מטרד לארגוני הביטחון האחרים במדינת ישראל".
בהערכת המודיעין של להק המודיעין של חיל האוויר לשנת 2017 צוין כי הרחפנים הופכים לחלק מהמערכה ומספקים למפעיליהם מספר יכולות, וכי תחום הרחפנים "נמצא בזינוק טכנולוגי ובתפוצה המתרחבת בקצב מהיר, וצפוי להוות חלק אינטגרלי משדה הקרב בשגרה ובלחימה. זמינות ונגישות גבוהות אל אמל"ח זה, לצד התקדמות טכנולוגית בעולם ובאזור, צפויות להפוך אותו לנדבך משמעותי בבניין הכוח של האויב".
ומה המענה לאיום? המבקר מצא שבמסמך של מחלקת המחקר בלהק המודיעין מינואר 2016 צוין כי לחיל האוויר הישראלי אין כיום מענה שלם לאיום הרחפנים, וכי השימוש ברחפנים מקשה על בניית פתרון. משכך, הומלץ לגבש "מענה הפעלתי לטיפול באיום".
סגן הרמטכ"ל לשעבר, האלוף יאיר גולן, קבע במאי 2016 כי "נדרש לבנות לאיום סדרת תרחישים שלאורם נקיים תהליך בנין כוח סדור וממוקד עם סדרי עדיפויות ברורים. בהקשר זה, נדרש ליצור מפת דרכים להתפתחות המענה שתתעדכן על פי הצורך".
המבקר הוסיף כי לחיל האוויר עדיין אין מענה שלם להגנה מפני איום הרחפנים. אומנם בפברואר 2017 נמשכה עבודת המטה בנושא ההגנה מפני איום הרחפנים, אך טרם נקבעו, וממילא לא אושרו ולא תוקצבו, תהליכי בניין הכוח ותהליכי הפעלת הכוח בתחום זה במסגרת תכנית רב-שנתית.
להתחיל לפעול
בפרק הסיכום כתב המבקר כי נדרש להתחיל מוקדם ככל האפשר בתהליך הארוך והמורכב של ההיערכות ברמה הלאומית למתן מענה לאיום על היבטיו השונים. לטענת המבקר, תהליך מובנה, מתואם ומהיר של כל הגופים הנוגעים בדבר יסייע לגבש מענה מיטבי ברמה הלאומית לאיום הרחפנים. הוא הוסיף כי על רשות שדות התעופה לטפל בפערים בתחום האכיפה המינהלית והפלילית של דיני הטיס, ולצד זאת לבחון את מידת התרומה שבהחלת חובת רישום על כלל הרחפנים הן להגברת בטיחות התעופה והן לטובת שיפור ההתמודדות עם האיום הביטחוני.
בתחום הביטחוני, כתב המבקר כי על אף ההערכה בצה"ל שאיום הרחפנים הוא מתפתח, ייחודי ומדאיג, אין בידי צה"ל את המענה השלם הנדרש לאיום זה. על צה"ל להשלים בהקדם את עבודת המטה הפנימית שלו להגנה מפני איום הרחפנים שמקורם מחוץ לשטח המדינה כדי לקדם את גיבוש המענה, תוך הקפדה על תיאום עם יתר הגופים הרלוונטיים לסוגיית איום הרחפנים ובשיתוף עימם. עבודת מטה מתואמת תסייע בהיבטים שונים (ארגוניים, תפיסתיים, הפעלתיים וטכנולוגיים) גם לגיבוש המענה לאיום הרחפנים שמקורם בתוך המדינה. בכך, הדגיש המבקר - גם יימנעו, ככל האפשר, כפל מאמצים, כפל תקציבים וחריגה מלוחות הזמנים המתוכננים בתחומים שבהם קיימת חפיפה בין הגופים הביטחוניים.
לפנייה לכתב/ת 
