אש אחרי חטיפה: הבלבול בפקודת "חניבעל" בצוק איתן
דו"ח מבקר נוסף על המבצע בעזה ב-2014 נוגע בפקודת הירי השנויה במחלוקת, שבוטלה בהמשך. כן נחשפים ליקויים בהתייחסות למשפט הבינלאומי ולכללי התנהגות הומניטריים אחרי פעילות בקרב אוכלוסייה בלתי מעורבת
לדו"ח המלא - לחצו כאן
למעשה זה הדו"ח הרביעי של מבקר המדינה, המתייחס למבצע ברצועת עזה בקיץ 2014. הפעם עוסק הדו"ח, שמפורסם באופן חריג גם באנגלית, בפעילות של צה"ל בהתאם למשפט הבינלאומי. בחלק העוסק בהיערכות צה"ל להקטנת האפשרות לפגיעה בבלתי מעורבים בעת לחימה, בשנתיים שקדמו ל"צוק איתן", מצא המבקר כי צה"ל טרם הטמיע בתרגיליו את ההשפעות העשויות לנבוע ממספר כה רב של נפגעים אזרחיים בעת התקיפה, ביחס ליכולתו להשיג את יעדי המבצע - הצבאיים והמדיניים.
עוד נמצא כי בתוכנית למתן סיוע הומניטארי לאוכלוסייה האזרחית ברצועת עזה אין התייחסות להתאמות הנדרשות עבור טיפול הומניטארי באוכלוסייה בעת לחימה בשטחי יהודה ושומרון ובזירה הצפונית. בנוסף נמצא כי המועצה לביטחון לאומי לא בחנה, במסגרת עבודת מטה כוללת בשיתוף כל גורמים בדבר, את ההשפעות הבינלאומית העלולות לנבוע מפגיעה בבלתי מעורבים ואת ההשפעה שעלולות להיות לכך על יכולתו של צה"ל לממש את יעדיו בלחימה.
הפקודה הרגישה
המבקר מתייחס גם לפקודת "חניבעל" לפני ובמהלך מבצע "צוק איתן". זוהי פקודה מטכ"לית שפרסם אגף המבצעים ושנועדה להסדיר את ההוראות המבצעיות למניעת חטיפת חייל או אזרח ולסיכולה לאחר שאירעה, ונוגעת למדרג סמכויות להפעלת האש. הפקודה בוטלה על-ידי הרמטכ"ל גדי איזנקוט ביוני 2016.
בביקורת נמצא כי לאחר תיקון ב-2013, הפקודה של פיקוד הדרום והפקודה של אוגדת עזה לא תאמו זו לזו, ואף לא לפקודה המטכ"לית. המבקר הדגיש כי בנוסחן כפי שהיה אז, פקודות "חניבעל" הפיקודית והאוגדתית עלולות היו להשתמע לשתי פנים בנוגע למונחים המתארים את ערך חיי החטוף. הדבר היה עלול להביא לפרשנויות שונות של הפקודות על ידי גורמים שונים בצה"ל.
לדברי המבקר, צה"ל לא וידא שכל הפקודות הנגזרות מפקודת "חניבעל" המטכ"לית כוללת את התיקון שאישר היועץ המשפטי לממשלה ב-2013 ושנוסחן תואם לפקודת "חניבעל" המטכ"לית.
עוד נקבע כי בצה"ל לא קיים כדבר שבשגרה הליך אישור ובקרה של תוכן הפקודות המבצעיות המנוסחות ברמות השונות, ואין נוהל עבודה המחייב הליך כאמור. במצב דברים זה יתכן שהוראות הביצוע שאליהן התכוונו ברמה הממונה לא ימומשו על ידי הדרגים הנמוכים יותר. חשש זה מתעורר ביתר שאת בכל הנוגע לפקודות מבצעיות הנוגעות למצבים רגישים במיוחד, דוגמת אלו הנוגעים לחיי אדם, המחייבות תיאום מלא ברמות השונות כדי לגרום לכוחות צה"ל הפועלים בשטח לפעול באופן שעולה בקנה אחד עם מדיניות צה"ל.
"חשש לאי מסירת דיווח"
המבקר גם בדק את יישום מסקנות "ועדת טירקל", שהוקמה בעקבות אירועי המרמרה. לגבי חובת הדיווח, הוא כתב כי בשעת חירום או במלחמה עלולה להתרחש הפרה של כללי המשפט הבינלאומי כתוצאה מפעולה מבצעית, המחייבת דיווח על-פי כללי המשפט הבינלאומי. "הגם שהוראת הדיווח החדשה של צה"ל מורחבת ומפורטת, היא אינה מחייבת לדווח על אירוע של פגיעה לא מכוונת באזרחים אם לא הייתה בו פגיעה נרחבת", כתב המבקר. "הדבר מעורר חשש כי לא יימסר דיווח על אירועים שנכון לבדוק אותם אף שהפגיעה באזרחים בהם לא הייתה מכוונת".
בסעיף "הערכה עובדתית", מצא המבקר ליקויים בנוגע ליעילות ולמהירות של עבודת המנגנון הן באיסוף הממצאים והן בתיעוד המידע שנאסף. עם זאת, כתב השופט שפירא, הביקורת העלתה כי המנגנון עשה את עבודתו בתום לב ומתוך רצון כן לקיים הערכה עובדתית מלאה ויסודית ולהגיע לחקר האמת.
בנושא זה הוסיף המבקר שפירא כי "הסדרת מנגנון הבירור העובדתי באותה ההוראה, שבה מוסדר מנגנון התחקור המטכ"לי ושילובו של מנגנון הבירור העובדתי במסגרת ארגונית של מנגנון התחקור המטכ"לי, אינם מתיישבים באופן מלא עם המלצת 'ועדת טירקל' להקים 'מנגנון נפרד לצורך עריכת ההערכה העובדתית'".
המבקר מצא בין היתר כי המנגנון הוקם במהירות, אד הוק, רק לאחר תחילת מבצע "צוק איתן". הקמתו נעשתה ללא היערכות שלמה ומסודרת, ללא נוהל עבודה מסודר וללא מינוי מוקדם של בעלי התפקידים במנגנון, והדבר גרם לקשיים בעבודתו. המבקר הוסיף כי בעבודת צוותי התחקור בשטח לא שולבו יועצים משפטיים, ורק בחלק מצוותי הבירור הראשוניים שובצו חוקרים ממצ"ח, אך שילובם בתחקור היה חלקי ומצומצם. המבקר שפירא כתב כי בעלי תפקידים אלה נועדו להבטיח טיפול מיומן בבירור סתירות אפשרויות בין גרסאות ותיעוד הולם של הודעות המתוחקרים, כדי לוודא שהבירור העובדתי יסייע לחקירה פלילית, אם תיפתח ולא יזיק לה.
בבחינת 20 תיקים, שבהם טיפל המנגנון, נמצאו ליקויים שיש בהם כדי לפגוע ביסודיות וביעילות של עבודתו, דוגמת היעדר תיעוד של הליך התחקור. עוד נמצא בביקורת כי ביותר מ-80% מהמקרים שהועברו למנגנון משך הזמן שנדרש לו להשלים את בדיקת האירועים חרג מלוחות הזמנים שנקבעו בהוראת אגף המבצעים בנושא "התחקיר ויישום הלקחים" ואף משמעותית. המבקר העיר כי התמשכות הבדיקה עלולה לפגום בראיות ובכך לפגוע בחקירה עתידית, אם תיפתח.
בנוגע ליישום מסקנות "ועדת טירקל", כתב המבקר כי על מדינת ישראל להוסיף ולהיערך באופן יסודי ומיטבי ומבעוד מועד לעמידה בדרישות המשפט הבינלאומי ולמערכה המשפטית בתחום זה, ולא להמתין לשעת משבר. המבקר כתב כי "לסוגיה זו חשיבות יתרה גם משום ההשפעות ארוכות הטווח, אף לאחר סיום הלחימה הנגזרות מהפעילות הצבאית, בעיקר בתחום הפעלת האש".
עוד כתב המבקר כי "לאחר שפורסם 'דו"ח טירקל ב'' וזכה להכרה בקרב הקהילה הבינלאומית, ומשהחליטה ממשלת ישראל על אימוץ המלצות 'צוות צ'חנובר', על ממשלת ישראל ועל צה"ל לפעול ללא דיחוי ליישום המלצות אלה ולפעול לתיקון הליקויים שעלו בנוגע לעבודת המנגנון בדו"ח זה".
בסיכום הפרק כתב המבקר כי "אסון הומניטארי בקרב האוכלוסייה האזרחית בעת לחימה עלול, נוסף על משמעויותיו הערכיות, להוות הפרה של החובות של מדינת ישראל במישור הבינלאומי ולפגוע פגיעה קשה בתדמיתה של המדינה ובמעמדה הבינלאומי, ואף עלולות להיות לו השלכות משפטיות".
תגובת דובר צה"ל:
צה"ל מקדם בברכה את דו"ח המבקר, ילמד בקפידה את ממצאיו ויפעל ליישום הליקויים.
צה"ל מייחס חשיבות רבה לכללי המשפט הבין-לאומי ופועל בהתאם להם. כפי שנקבע בדו"ח המבקר, בעת ניהול הלחימה בעזה, הדרג הצבאי הבכיר נתן משקל משמעותי לכללי המשפט הבין-לאומי וננקטו צעדים רבים להבטחת יישומם. הדו"ח מלמד על המחויבות של צה"ל לפעול בהתאם לכללי המשפט הבין-לאומי, הלכה למעשה.
לחלק ניכר מהמלצות הביקורת ניתן מענה כבר במהלך הביקורת. צה"ל ימשיך ללמוד את הדו"ח, ולפעול לאור ההמלצות הכלולות בו.
בכל הנוגע להתמודדות עם אירוע חטיפה ותגובה להם, הרמטכ"ל הנחה עוד בטרם קבלת טיוטת דו"ח הביקורת, על ביטול פקודת "חניבעל" שאליה מתייחס הדו"ח. בתחילת שנת 2017 הושלמה עבודת מטה נרחבת לעדכון כלל הפקודות העוסקות בהתמודדות ותגובה לאירועי נפילה בשבי וחטיפה בשגרה ובחירום. במסגרת העדכון ניתן מענה מלא לנקודות שצוינו בתוך הביקורת. הפקודה הקיימת כיום בצה"ל מנוסחת בהתאם להמלצות בדו"ח ונערכות פעולות להבטחת הטמעתה.
בכל הנוגע להצגת עמדות צה"ל בפני הקבינט, כפי שהודגש בדו"ח, צה"ל ומפקדיו הפגינו במהלך מערכת "צוק איתן" מחויבות לכללי המשפט הבין-לאומי, ופעילות צה"ל לוותה בייעוץ משפטי שוטף.
בכל הנוגע להקטנת הפגיעה בבלתי מעורבים, הערות המבקר בפרק זה מטופלות ומיושמות. כך למשל, צה"ל מכשיר בשוטף את חייליו ומפקדיו לפעול בהתאם לכללי המשפט הבין-לאומי, ובשנת 2016 הדבר נקבע מפורשות בפקודות הצבא.
בכל הנוגע לאימוצן של המלצות "ועדת טירקל", ביולי 2016 אימץ הקבינט המדיני-ביטחוני את דו"ח "צוות צ'חנובר" שעסק באופן יישום המלצות "ועדת טירקל". צה"ל כבר החל ביישום המלצות "ועדת טירקל" ו"צוות צ'חנובר" ורבות מההמלצות כבר מיושמות הלכה למעשה. כך למשל, הוקמה יחידה ארצית של מצ"ח לחקירת פעילות מבצעית, ובשנים האחרונות פועל מנגנון תחקור מטכ"לי לבדיקת אירועים בעת לחימה. צה"ל מחויב ליישום ההמלצות וממשיך לפעול ליישומן.
בכל הנוגע לעבודת המנגנון לבירור עובדתי, מדו"ח המבקר עולה כי מנגנוני הבדיקה והחקירה של צה"ל הם מקצועיים, בלתי תלויים, אפקטיביים ועומדים בסטנדרט הבין-לאומי. כן עלה מהדו"ח כי הפצ"ר, שבחן את האירועים, פעל בהתאם לשיקול דעתו העצמאי ועל בסיס המידע הרלוונטי. יש לציין כי מרבית ההערות הנקודתיות הנוגעות לפעילות המנגנון כבר תוקנו ויושמו.
לפנייה לכתב/ת 
