דו"ח מרכז אדוה: ההתנחלויות הלא חרדיות מקבלות הכי הרבה תקציבי ממשלה

אילו יישובים ברחבי הארץ נהנים מתקציבים ממשלתיים גדולים במיוחד, ואילו נאלצים להסתפק בסכומים קטנים בהרבה? ההשתתפות הממשלתית במימון תקציבי הרשויות המקומיות בשני העשורים האחרונים גדלה בשיעור הגדול ביותר ביישובים הערביים. עם זאת, ההשתתפות הממשלתית הגבוהה ביותר לנפש ניתנת בהתנחלויות הלא חרדיות, בפער גדול לעומת התנחלויות חרדיות ויישובים בפריפריה. כך עולה מסקירה שמפרסם היום (א') מרכז אדוה.

לקריאת הסקירה המלאה>>

במסמך שמפרסם מרכז אדוה, מכון לחקר החברה הישראלית בדגש על שוויון וצדק חברתי, בוחנים החוקרים אתי קונור-אטיאס ושלמה סבירסקי את אי-השוויון בהשתתפות הממשלתית בכל הנוגע למימון תקציבי הרשויות המקומיות בין השנים 1997 עד 2016.

ההתנחלויות החרדיות מתוקצבות פחות מהלא חרדיות, למעט עמנואל

לפי הנתונים שפרסם המרכז, ההשתתפות הממשלתית הכלל-ארצית גדלה בין 1997-2016 באופן ניכר, בשיעור של 132%, מ-0.8 מיליארד שקל ב-1997 ל-18.5 מיליארד שקל ב-2016.

אלון מורה(צילום: EPA)

מהנתונים עולה עוד, כי למרות הגידול המשמעותי בהשתתפות הממשלתית בקבוצות היישובים השונות, ב-2016 כמו ב-1997,  קבוצת היישובים שזוכה להשתתפות הממשלתית הגדולה ביותר לנפש היא קבוצת ההתנחלויות הלא חרדיות – 3,248 שקל לנפש ב-2016 ו-2,119 שקל ב-1997, וכך גם לאורך השנים.

לעומת זאת, ההתנחלויות החרדיות, למרות גידול האוכלוסייה הבולט ביותר שקיים בהן ואף בגללו, ממשיכות ב-2016 לקבל את ההשתתפות הממשלתית הנמוכה ביותר לנפש - 1,486 שקל. עם זאת, ב-2016, ההתנחלות החרדית עמנואל מתוקצבת דווקא ב-4,740 שקל לנפש - במקום השני מבין העיריות והמועצות המקומיות.

היישובים הערביים מתוקצבים יותר מעיירות הפיתוח

ההשתתפות הממשלתית לנפש גדלה בשני עשורים אלה בשיעור הגדול ביותר ביישובים הערביים עם 108%. לדברי מרכז אדוה, גידול מתמשך זה ראוי לציון "לאחר עשורים רבים של קיפוח והזנחה". ההשתתפות הממשלתית בהתנחלויות החרדיות גדלה ב-91%, בהתנחלויות הלא חרדיות וביישובים המבוססים (פורום ה-15) היא גדלה ב-52%, ואילו הגידול הקטן ביותר בהשתתפות הממשלתית נרשם בעיירות הפיתוח – 25% בלבד.

ההשתתפות המיועדת של היישובים הערביים היתה ב-2016 גבוהה יותר מזו של עיירות הפיתוח ועמדה על 2,700 שקל לנפש. ההשתתפות המיועדת של היישובים המבוססים עמדה על 1,915 והיתה נמוכה מזו של עיירות הפיתוח (2,220 שקל).

יחד עם נתונים אלה, מוצגים בסקירה נתונים על גידול האוכלוסייה ביישובים: הגידול הבולט ביותר בשני עשורים אלה נרשם בהתנחלויות החרדיות עם 474%, בעוד שבהתנחלויות הלא חרדיות נרשם גידול של 107% באוכלוסייה. ביישובים הערביים נרשם גידול של 66%, בעיירות הפיתוח גדלה האוכלוסייה בשיעור של 34% וביישובי פורום ה-15 בשיעור של 30%.

בראש הרשויות המתוקצבות: חורה, עמנואל, כפר ורדים והיישובים הבדואיים הלא מוכרים

במקום הראשון בהשתתפות ממשלתית המיועדת לנפש בתקציב הרגיל ב-2016, לעיריות ומועצות מקומיות, ניצבת חורה עם 6,024 שקל. אחריה: עמנואל עם 4,740 שקל, קרני שומרון עם 4,504 שקל, כאוכב אבו אל היג'א עם 4,423 שקל, קריית ארבע עם 4,325 שקל, מצפה רמון עם 4,124 וכפר ורדים עם 4,039 שקל.

במרכז אדוה מסבירים כי ההנחה היא שמועצת חורה מדורגת בראש הרשימה כיוון שהתקציב הגבוה כולל השתתפות ממשלתית בחינוך ורווחה גם עבור חלק מהכפרים הבלתי מוכרים.

במקום הראשון בהשתתפות ממשלתית מיועדת לנפש בתקציב הרגיל ב-2016 במועצות אזוריות: נווה מדבר (יישובים בדואים מוכרים ולא מוכרים) עם 17,115 שקל. אחריה: אל קסום עם 16,7778 שקל (יישובים בדואים מוכרים ולא מוכרים), חבל אילות עם 6,902 שקל, הר חברון עם 6,416 שקל, ערבות הירדן עם 6,387 שקל, תמר עם 6,059 שקל ומגילות ים המלח 5,961 שקל.

מדוע יש פערים בין התנחלויות לא חרדיות לחרדיות?

ההשתתפות הממשלתית מהווה את אחד ממרכיבי תקציב הרשויות המקומיות. ממשלת ישראל משתתפת במימון של חלק גדול מהשירותים שהרשויות המקומיות מספקות לתושביהן. השתתפות זו נקראת בתקציב הרשויות "הכנסה מיועדת", מכיוון שמדובר בהשתתפות ממשלתיות שמיועדת לסעיפי הוצאה מקומית ספציפיים, למשל שירותי חינוך, רווחה, בריאות, תברואה, תכנון ובניין עיר, כבישים ותאורה, גנים ציבוריים וענייני ביטחון מקומיים.

ההשתתפות הממשלתית במימון השירותים החברתיים היא קריטית במיוחד ברשויות המקומיות מעוטות המשאבים, שכן בעוד שרשויות מקומיות מבוססות יכולות לממן ממקורותיהן העצמיים חלק גדול מהשירותים, הרי שברשויות מעוטות המשאבים הדבר הוא בלתי אפשרי.

במרכז אדוה בדקו את גובה ההכנסה המיועדת בארבע קבוצות עיקריות של יישובים: היישובים המבוססים (פורום ה-15), עיירות הפיתוח, היישובים הערביים וההתנחלויות, שאף אותן הם חילקו לשניים: ההתנחלויות החרדיות וההתנחלויות הלא חרדיות.

הסיבה שבגללה מתחילה הסקירה ההשוואתית בנתוני שנת 1997, היא משום שהיתה זו השנה הראשונה שעבורה קיימים נתונים שמאפשרים להבחין בין התנחלויות חרדיות ללא חרדיות.

לפי עורכי הסקירה, הבחנה בין שני סוגי ההתנחלויות מתבססת על חלוקה בין התנחלויות לא חרדיות, שחלקן התנחלויות אידיאולוגיות, לבין התנחלויות חרדיות שיושבות מעבר לקו הירוק לא מסיבות אידיאולוגיות, אלא כפתרון דיור. ההתנחלויות המוגדרות בסקירה כחרדיות הן בית"ר עילית, מודיעין עילית ועמנואל. יתר ההתנחלויות הלא חרדיות כוללות גם יישובים שאף הם יושבים מעבר לקו הירוק כפתרונות דיור - כמו מעלה אדומים או אורנית.

בדיקת ההוצאות בתקציב הרגיל של הרשויות המקומיות (התקציב השוטף, המורכב מהכנסות עצמיות ומהכנסות המדינה, אך שאינו כולל תקציבי פיתוח) בשנת 2016, מעלה כי ההוצאה הגבוהה ביותר לנפש בתקציב המוניציפלי היא בהתנחלויות הלא חרדיות – 7,997 שקל בשנה, בעוד שבהתנחלויות החרדיות נרשמה ההוצאה הנמוכה ביותר לנפש – 3,686 שקל בשנה.

ביישובי פורום ה-15 (המאגד את העיריות אשר אינן מקבלות מענקי איזון או מענקי פיתוח ממשלתיים, ומנוהלות כמשק עצמאי סגור, מכוח משאביהן הכספיים העצמאיים) ההוצאה לנפש היא 7,384 שקל, בעיירות הפיתוח 7,206 שקל ובמקום הלפני אחרון היישובים הערביים עם 5,700 שקל לנפש.

"הגידול באוכלוסייה גרם לכך שההשתתפות הממשלתית המיועדת של כלל ההתנחלויות, בחישוב לנפש, ירדה", אומרים במרכז אדוה. במרכז מסבירים, כי בהתנחלויות החרדיות מדובר בשיפור לעומת 780 שקל לנפש ב-1997, אבל בהשוואה בין קבוצות היישובים השונות, לאורך כל השנים בשני עשורים אלה קיבלו ההתנחלויות החרדיות את ההשתתפות הנמוכה ביותר לנפש.

לעומת זאת, "בהתנחלויות הלא חרדיות המימון לנפש לא זו בלבד שלא קטן, הוא אף גדל והוא גבוה פי 2.2 מזה של ההתנחלויות החרדיות", נכתב בסקירה. "רמת תקצוב גבוהה זאת משקפת ככל הנראה העדפה מצד הממשלה, מצד אחד, והשפעה פוליטית אפקטיבית, מצד שני, אך גם צרכים, בעיקר ביטחוניים, שנובעים מביזור רב ומתנאים טופוגרפיים קשים".

בעיירות הפיתוח מקבלים פחות

מרכז אדוה מעלה השערה לפיה ייתכן שההשתתפות הממשלתית המיועדת הנמוכה לנפש בהתנחלויות החרדיות משקפת את העובדה שמוסדות חינוך חרדיים שלא משתייכים לאחת משתי הרשתות הגדולות של החינוך החרדי "מעיין החינוך התורני" ו"החינוך העצמאי", מסווגים כחינוך מוכר שאינו רשמי, וככאלה הם זכאים להשתתפות תקציבית ממשלתית חלקית בלבד, מה שמקטין את ההשתתפות הממשלתית הכוללת.

"נראה כי העובדה שההשתתפות הממשלתית המיועדת הגבוהה ביותר ניתנה בעבר וניתנת גם היום להתנחלויות הלא חרדיות מסייעת להן ליהנות מתקציב הגבוה אף יותר מזה של ישובי פורום ה-15", אומרים במרכז אדוה.

הסקירה מצביעה על כך שבשעה שאוכלוסיית עיירות הפיתוח גדלה בשיעור של 34%, הרי ששיעור הגידול של ההכנסה הממשלתית לנפש בהן הוא הנמוך ביותר בין 1997-2016, ועמד על 25% בלבד.

"מן הראוי להצביע בהקשר זה על הירידה בייצוג הפוליטי של עיירות הפיתוח – ירידה הבולטת במיוחד על רקע הגידול בייצוג הפוליטי של ההתנחלויות", אומרים במרכז אדוה. "ייצוגן של עיירות הפיתוח בכנסת היה בשיאו בכנסות ה-13 וה-14 (בשנים 1992-1999), בהן כיהנו 12 חברי כנסת שגרו בעיירות פיתוח. התמונה החלה להשתנות בכנסת ה-15 (1999-2003) שבה התחילה ירידה עקבית בייצוג עיירות הפיתוח בכנסת, עד לשפל של ארבעה חברי כנסת בכנסת ה-19 (2013-2015).

"במקביל חלה עלייה עקבית במספר חברי הכנסת שגרים בהתנחלויות שמעבר לקו הירוק, מחבר כנסת אחד בכנסת ה-9 (1977-1981) עד לשיא של 12 חברי כנסת בכנסת ה-19".

מרכז אדווה משווה גם את הסיוע במענק האיזון בין קבוצות הרשויות השונות, ומוצא שגם ברכיב זה קיים יתרון בולט להתנחלויות הלא חרדיות. מענקי האיזון הוא כלי שבאמצעותו מסייעת הממשלה באיזון התקציב של רשויות שסובלות מהכנסות עצמיות מוגבלות, או לסייע בפתרון בעיות ייחודיות. מענק האיזון נועד להבטיח שגם רשויות מעוטות משאבים יוכלו לספק סל מינימלי של שירותים מוניציפליים.

רשויות מקומיות בעלות הכנסות עצמיות גבוהות אינן זקוקות לסיוע של מענקי איזון. אלה הן רשויות המשתייכות לפורום ה-15. לפי הנתונים, ב-1997 היו מענקי האיזון בהתנחלויות הלא חרדיות דומים למענקי האיזון בהתנחלויות החרדיות – 2,620 שקל לנפש ו-2,516 שקל לנפש בהתאמה, ב-2016 נפתח כבר פער בולט של 46%, לטובת ההתנחלויות הלא חרדיות - 1,025 שקל, לעומת 701 שקל בהתנחלויות החרדיות.

בנוסף, ב-1997 מענקי האיזון שניתנו לעיירות הפיתוח (1,374 שקל לנפש) היו דומים לאלה שניתנו ליישובים הערביים (1,475 שקל לנפש), ב-2016 היו המענקים שניתנו ליישובים הערביים גדולים ב-43% מאלה של עיירות הפיתוח (945 שקל לנפש לעומת 660 שקל לנפש).

"מדינת הרווחה מתקיימת יותר מעבר לקו הירוק"

הסקירה של מרכז אדוה מתבססת על נתונים מבוקרים של משרד הפנים, על בסיס הביקורת החשבונאית שעושה המשרד לדו"חות הכספיים של הרשויות. הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מעבדת נתונים אלה, כולל נתונים נוספים, לקובץ הנקרא "קובץ הרשויות המקומיות". הנתונים המעודכנים ביותר של הלמ"ס הם משנת 2016, ועליהם מתבססת הסקירה.

הדו"ח אינו כולל את פילוח ההוצאות הביטחוניות של הרשויות המקומיות, אשר באופן טבעי גבוהות יותר מעבר לקו הירוק. עם זאת, לדברי קונור-אטיאס, המשמשת כרכזת המחקר במרכז אדוה, נתוני משרד הפנים לגבי השתתפות הממשלה בתקציבי הרשויות מתייחסים בעיקר לתקציבי חינוך, רווחה, ושירותים ממלכתיים אחרים, בעוד שעיקר תקציבי הביטחון של הרשויות מגיעים ממשרד הביטחון – והינם חסויים.

"רוב הכסף מיועד לחינוך, רווחה, תרבות, בריאות, תחבורה ותכנון", אומרת קונור-אטיאס, "יש גם חלקים שהולכים לכיבוי אש והוצאות ביטחוניות מקומיות, אבל זה לא הכסף הגדול של הביטחון - שזה תקציב אחר שמגיע ממשרד הביטחון – והוא לא מופיע בנתונים הללו".

- יבוא מי שיגיד שארגון אדוה מגיע מתוך אג'נדה שמאלנית, ומשתמש בנתונים כדי לחזק את האג'נדה הזו.

קונור-אטיאס: "אחד הדברים שמרכז אדווה עושה זה לעבוד עם סטטיסטיקה ממשלתית. להגיד: 'למה לא הכנסתם הוצאות ביטחון', זו שאלה נכונה שיכולה להוסיף המון לדיון התקציבי, אבל אין נתוני הוצאה ביטחונית באופן כללי. אתה לא יכול לדעת כמה עולה להחזיק צבא סדיר או לסלול כביש עוקף בשטחים. אלה נתונים שמשרד הביטחון לא מפרסם, ואפשר לפנות למשרד הביטחון ולבקש ממנו את הנתונים.

"מבחינת האג'נדה של מרכז אדוה, אחד הדברים הוא להצביע על אי שוויון ועל פערים תקציביים בין רשות אחת לשנייה. נכון שרואים שבשנים האחרונות שהפער עם היישובים הערביים הולך ונסגר, אבל עדיין יש פער ואנחנו רוצים להאיר זרקור על כך.

"אני נותנת תמונת מצב של רמת ההקצאה בין היישובים השונים בישראל, כי כשאתה רוצה לקבוע מדיניות תקציבית, אתה חייב לדעת לאן הולך הכסף. כל מפלגה יכולה לקחת את הנתונים לאן שהיא רוצה – אבל שתדע לאן הכסף הולך.

"מרכז אדוה לא בא להגיד רק את הדברים הרעים - כי כשיש עליה בתקצוב היישובים הערביים, אנחנו מציינים את זה לטובה. זה ניתוח עקבי שאנחנו עושים משנת 1991, והנקודה המשמעותית היא שההוצאה הממשלתית גבוהה יותר בהתנחלויות, ועיירות הפיתוח מקבלות פחות. מדינת הרווחה מתקיימת, אבל היא מתקיימת יותר מעבר לקו הירוק".