לאן הולך הכסף שלנו? הדו"חות הכספיים של ממשלת ישראל מציגים מידע חסר ובעייתי
הדו"חות הכספיים של הממשלה לשנת 2017 הוגשו באיחור גדול למרות הערות מבקר המדינה, וחסרו בהם דו"חות מבוקרים של משרדי ממשלה עם תקציבי ענק כמו הביטחון והחינוך, בנוסף למשרד ראש הממשלה. וגם: למה הנתונים המוצגים בדו"ח לגבי הביטוח הלאומי נכונים ל-2013? החורים בדו"חות שמשפיעים על כולנו
אוצר של מידע חלקי וחסר: החשב הכללי באוצר, רוני חזקיהו, פרסם בשבוע שעבר את הדו"חות הכספיים של הממשלה לשנת 2017. בדברי הפתיחה בדו"ח התגאה חזקיהו וכתב כי "הקורא היסודי והמעמיק של הדו"חות הכספיים ימצא בהם אוצר של מידע, שאין דומה לו בהיקף וברוחב היריעה, לגבי פעילותה של ממשלת ישראל על זרועותיה. מידע זה, המוגש באופן המאפשר עיון מעמיק והשוואה, עשוי להפתיע את הקורא הישר ואף להפריך מיתוס או שניים הרווחים בציבור לגבי תפקוד הממשלה".
חזקיהו המשיך להתגאות בדברי הפתיחה והוסיף' כי ניתן לגלות שסך הוצאות משרדי הממשלה עלה בין השנים 2010-2017 ביותר מ-50%, מ-202 מיליארד שקל ל-310 מיליארד שקל, וכי גידול זה נובע ברובו מהגידול בהוצאות המשרדים האזרחיים דווקא, שעומד על כ-60% באותן שנים. לחזקיהו הצטרף גם שר האוצר משה כחלון, שהקדיש חלק מנאומו השבוע במסגרת ההכרזה על מינוי הנגיד למסקנות הנובעות מנתוני הדו"חות הכספיים.
אלא שבדיקת רשימת הישויות הנכללות בדו"ח הכספי מעלה כי הוא מציג תמונה חלקית בלבד. מתוך 200 ישויות שנכללות בדו"ח, הוגשו דו"חות כספיים מבוקרים של 127 ישויות בלבד, בעוד שדו"חותיהם הכספיים המבוקרים של 73 ישויות נוספות לא נכללו בדיווח. בין אלו שלא הגישו את הדו"חות המבוקרים נמצאים משרדי ממשלה משמעותיים מאוד כמו החינוך, הביטחון וגם משרד ראש הממשלה - וזאת למרות הערות מבקר המדינה בנושא.
לחץ במשרד האוצר: הגירעון גדול יותר מהתחזיות
המיליארדים האבודים: המבקר תוהה מה עלה בגורל החובות למשרדי הממשלה
המבקר: "המידע שבדו"חות הכספיים של הממשלה לקוי"
נתניהו וכחלון הודיעו: פרופ' אמיר ירון ימונה לנגיד בנק ישראל
יותר משליש מהרשויות לא הגישו דוחות - כולל מטה החשב הכללי
ברשימת הישויות שדו"חותיהם לא נכללו בדיווח האחרון ניתן למצוא את מערכת בתי המשפט, משרד ראש הממשלה, משרד החוץ, תיאום פעולות הממשלה בשטחים, רשות המסים, מינהל הרכב הממשלתי, הרשות הלאומית לחדשנות טכנולוגית, מטה החשב הכללי באוצר, משרד החינוך, משרד הבריאות, בית חולים רמב"ם, משרד העבודה והרווחה, רשות החשמל, רשות מקרקעי ישראל, משרד הביטחון, משרד הנגב והגליל, משרד התקשורת, רשות העתיקות, הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו, המועצה להסדר ההימורים בספורט, חוצה ישראל, נת"ע וגם את משרד מבקר המדינה.
כלומר, יותר משליש מהרשויות הנכללות בדו"חות הכספיים, לא הגישו כלל דו"חות כספיים מבוקרים. בין הנכללים ברשימה זו הוא כאמור מטה החשב הכללי, שכתב את הדו"ח הכולל.
מבקר המדינה כבר העיר כאמור בדו"ח שפירסם במאי 2017 בנוגע למאזן המדינה, כי הדו"חות הכספיים לשנת 2015 כללו רק חלק מהישויות שנכללות בדו"ח ושכ-51% מהדו"חות הכספיים של הישויות המוחזקות שנכללו במאזן אינם מבוקרים. הוא טען אז כי בצורה כזו, המידע שבדו"חות הכספיים של הממשלה לקוי וחסר ואינו משקף כיאות את השקעת המדינה בישויות המוחזקות.
בדבר חזרתה של התופעה גם בדו"חות האחרונים שפורסמו, כשהפעם רק כשני שליש מהישויות העבירו דו"חות כספיים מבוקרים, הגיב משרד מבקר המדינה לפניית ynet ואמר כי "עניין זה עלה בדוח 67ב של המבקר, שפורסם במאי 2017 בפרק על המאזן. עמדתנו היא שיש לתקן זאת בהקדם".
במשרד האוצר הגיבו ואמרו ל-ynet: "האמירה כי 73 ישויות לא הגישו דוחות כספיים אינה נכונה, שכן כ-39 ישויות מתוכן הגישו טיוטה של הדו"חות הכספיים ליום 31 בדצמבר 2017 ובכלל זה כל משרדי הממשלה המנויים בשאלה. לגבי האחרים - מדובר בתאגידים סטטוטוריים בעיקר ומעט חברות ממשלתיות, חלקן בשלבי פירוק, כאשר השפעת הנתונים הכספיים של תאגידים וחברות אלו על הדוח הכספי המאוחד היא שולית ביותר, וקיימים להם דו"חות כספיים מבוקרים לתקופות קודמות".
עם זאת, יש לציין כי העמדה העולה מתגובת האוצר אינה ממש מתיישרת עם המשמעות של אי הגשת דו"חות מבוקרים המוסברת גם בדו"חות עצמם בלשון זו: "המידע המבוקר של ישויות אלה, לכשיפורסם, עלול להיות שונה באופן מהותי מהמידע שעל בסיסו נערכו הדו"חות הכספיים המאוחדים של ממשלת ישראל".
עוד עולה בבדיקת הישויות שנכללות בדו"חות, כי לגבי 38 מהן נכתב כי חוות דעת רואה החשבון החיצוני, שערך את הביקורת החיצונית של הדו"ח, היתה חוות דעת של "הסתייגות" לגבי דו"חותיהן הכספיים. אלה כוללות ישויות כמו משרד הפנים, רשות האוכלוסין, מינהל הדיור הממשלתי, המינהל לחינוך התיישבותי, הטלוויזיה החינוכית, בית החולים שיבא, בית החולים אסף הרופא, בית החולים וולפסון, בית החולים זיו, בית החולים גליל, בית החולים איכילוב, רשות המים, משרד השיכון ועוד.
לפי האוצר, מדובר בפרקטיקה מקובלת בדו"חות כספיים, לפי תקן ביקורת מספר 72, שמשמעותו שחוות דעת מסוייגת תינתן כשקיימת סיבה מהותית שמביאה את מבקר הדו"חות למסקנה שאינו יכול לתת חוות דעת בלתי מסוייגת לגבי נתון, מצג או מדיניות חשבונאית, שאינם בעלי השפעה מהותית על הדו"חות הכספיים, ולכן אינם דורשים חוות דעת שלילית או הימנעות מחוות דעת. "הישויות הרלוונטיות פועלות להסדרת הנושאים עליהם העירו המבקרים החיצוניים", נמסר עוד מהאוצר.
איחור במסירת הדוחות: "פגיעה בשקיפות המידע ובתועלת לציבור"
בנוסף, מתברר, כי הדו"חות הכספיים של הממשלה מתפרסמים הפעם באיחור של כארבעה חודשים מהמועד הקבוע בחוק. תאריך פרסומם של הדו"חות הכספיים הנוכחיים הוא 3 באוקטובר. אולם לפי חוק מבקר המדינה 1958, שר האוצר מחוייב להמציא למבקר המדינה דין וחשבון כולל על ההכנסות וההוצאות של המדינה לא יאוחר משישה חודשים לאחר תום שנת הכספים. בפועל פורסמו הדו"חות הכספיים כעשרה חודשים לאחר תום שנת הכספים בהם הם עוסקים.
הדו"ח הכספי הקודם של הממשלה, לשנת 2016, פורסם אף הוא באיחור, ורק ב-21 באוגוסט 2017 – כשמונה חודשים לאחר תום שנת הכספים, ובאיחור של כחודשיים מהמועד הקבוע בחוק. מבקר המדינה מתח ביקורת על איחורים אלה בדו"ח האחרון שפרסם בנושא מאזן המדינה במאי השנה, והזכיר כי גם הדו"חות הכספיים לשנים 2014 ו-2015 פורסמו והוצאו למבקר המדינה באיחור.
מבקר המדינה קבע בדו"ח שפירסם במאי, כי אי פרסום הדו"חות הכספיים במועד הקבוע בחוק פוגע בהשגת מטרות הרפורמה בחשבונאות הממשלתית, בשקיפות המידע ובתועלת שנובעת מהצגתו לציבור.
באשר למועד פרסום הדו"חות, הגיבו במשרד האוצר כי "מועד פרסום הדוחות נקבע בשיקול דעת לצורך הצגת המידע המלא והמהימן ביותר למשתמשים בדו"חות. מדובר על הדו"ח הכספי המורכב ביותר במשק הישראלי אשר נבנה בתהליך מתמשך, בפרט על רקע המעבר של ממשלת ישראל מעבודה ודיווח על בסיס מזומן לעבודה ודיווח על בסיס מצטבר תוך יישום התקינה הבינלאומית בחשבונאות. הדו"חות נחתמו בחודש אוגוסט ועקב החגים נדחה מועד פרסומם".
משרד מבקר המדינה התייחס לאיחור במועד הפרסום במענה לפניית ynet ומסר כי "אכן, משרד מבקר המדינה עסק בכך בדו"ח 68ג שפורסם לציבור בחודש מאי האחרון. עמדת משרד מבקר המדינה היא שזה לא תקין, בניגוד לחוק, ויש לתקן זאת בהתאם".
הגרף הכפול והנתונים שפג תוקפם
בפרק שעוסק בתשלומי הביטוח הלאומי במסגרת הדו"חות, בגרף שאמור להציג את התפלגות תשלומי הביטוח הלאומי לפי ענפים במיליוני שקלים עם תחזית קדימה עד לשנת 2045, היו כלולים בטעות נתונים זהים לגרף הקודם, שמתייחס להתפלגות ותחזית תקבולים שוטפים של הביטוח הלאומי מדמי ביטוח ומימון האוצר. בשיחה עם דוברות האוצר בשבוע שעבר לקבלת הגרף המתוקן, נאמר ל-ynet כי הגרף הנכון נמצא בדו"חות הכספיים של שנת 2016.
כלומר, נתוני הביטוח הלאומי לא התעדכנו בדו"ח זה של 2017 מאז פרסומם בדו"ח 2016. מדובר בנתונים בעלי משמעות שאמורים להראות מה היקף התשלומים של ביטוח לאומי לפי ענפים, ובהם זיקנה ושארים, נכות כללית, נפגעי עבודה, סיעוד, ילדים ואימהות. בדיקה נוספת מראה שאף נתוני שיעורם של כל אחד מהענפים מסך התשלומים, זהים לאלה שפורסמו בדו"ח 2016.
לשאלת ynet מדוע נתונים אלה לא כוללים את שיעור התשלומים שצפוי ביטוח לאומי להוציא על אבטלה, נאמר בדוברות משרד האוצר, כי מדובר בנתונים הלקוחים מדו"ח של הביטוח הלאומי משנת 2013 בכלל, וכי אלה לא כוללים את רכיב האבטלה.
כלומר הדוחו"ת הכספיים הרשמיים של המדינה מתבססים על נתוני 2013 של הביטוח הלאומי. כל זאת לאחר, שביולי השנה הציג שר העבודה והרווחה חיים כץ דו"ח מעודכן של הביטוח הלאומי, לפיו הוא עתיד להיכנס לגירעון שוטף בעוד ארבע שנים ולפשוט את הרגל בשנת 2037 – מוקדם מהצפי בדו"ח הקודם, שהתייחס לשנת 2045.
משרד האוצר טען אז כי הסיבה העיקרית לפער בין ההכנסות להוצאות הצפויות של הביטוח הלאומי הינה הזדקנות האוכלוסייה, שמביאה לגידול בקצבאות הזיקנה והסיעוד, שמהוות כ-30% מהוצאות המוסד, וצפויות לגדול ל-45% בתוך עשור. אם כן, לא ברור מדוע נושא כזה, שעלה לדיון לאחרונה, לא קיבל עדכון נתונים בדו"חות הכספיים האחרונים.
בדבר נתוני הביטוח הלאומי שאינם מעודכנים בדו"ח זה, הגיבו באוצר: "בהתאם לסעיף 24 לחוק הביטוח הלאומי, יגיש האקטואר של המוסד לשר ולמועצה דין וחשבון אקטוארי מלא עם תום כל שלוש שנות כספים. הדו"ח האקטוארי המלא האחרון פורסם באתר המל"ל בחודש ינואר 2017 והינו נכון ליום 31 בדצמבר 2013. המידע הנוסף בדו"ח הכספי המתייחס למל"ל מסתמך על דוח זה. הדו"ח הקודם שפורסם היה נכון ליום 31 בדצמבר 2010. אגף החשב הכללי אמון על איסוף והצגת הנתונים ולא על הכנתם. בשאלות לגבי עדכניות הנתונים הזמינים ומועד פרסום הדו"ח הבא יש לפנות למוסד לביטוח לאומי".
פער גדול בהיקפי החובות לרשות המסים
חור נוסף בדו"חות שגם זכה להערת המבקר, הוא סעיף חייבים ויתרות חובה, בו מופיעה הסתייגות של החשב הכללי באשר לנתונים המתייחסים לרשות היסים.
בדו"ח המבקר שפורסם במאי האחרון ושהתייחס למאזן 2016, הוא העיר כי בעקבות הסתייגות זו, אשר נובעת מבעייתיות במערכות המידע של רשות המסים, "קיים פער גדול בין היקפי החובות לרשות המסים הרשומים בדו"חות הכספיים של המדינה לבין היקפי החובות המלאים והנכונים, האמורים להיות רשומים בהתאם לתקני החשבונאות".
המשמעות היא, כפי שהעיר מבקר המדינה בדו"ח שפרסם, שאומדן החובות כלפי רשות המסים בגין עסקאות שאינן חליפין (כאשר משרד ממשלתי מקבל ערך, בעיקר בדמות מזומנים, סחורות, שירותים או שימוש בנכסים – מבלי לספק ישירות כל תמורה. לדוגמא, מסים ואגרות), אינו מדויק, והפער בין נתון לזה לנתון האמיתי יכול להגיע להיקף כספי משמעותי.
גם בסעיף המתייחס להכנסות ממסים ואגרות בדו"ח, הכולל הכנסות ממסים ישירים כולל מס הכנסה של שכירים, מס הכנסה של חברות, דמי ביטוח לאומי וביטוח בריאות, מסי מקרקעין ומיסוי שוק ההון, וכן ממיים עקיפים, כמו מע"מ, מס קנייה ומכס ומיסי דלק, הנאמדים בדו"ח ב-348 מיליארד שקל – הכניס החשב הכללי הערה דומה. בהערה נכתב, כי נתוני ההכנסות ממסים ואגרות נרשמו ברובם "בהתבסס על נתונים ממערכות ייעודיות של הישויות השונות שאינן עונות בהכרח על מכלול הצרכים החשבונאיים לניהול נתוני ההכנסות על בסיס מצטבר".
"מצויים בתהליך שיפור של הגילוי החשבונאי"
ברשות המסים מסרו לגבי ההסתייגות שמופיעה בסעיף חייבים ויתרות חובה, כי "גילוי בדו"חות כספיים בהתאם לתקינה חשבונאית אינו קשור כלל ועיקר לאופן ניהול החובות ולשיטות העבודה של יחידות הגבייה והאכיפה של רשות המסים. בדו"חות 2017 פורסמו הסתייגויות לגבי הנתונים החשבונאיים. הסתייגויות אלה תפקידן לתת גילוי נאות לגבי הנתונים המתפרסמים בדו"חות הכספיים. רשות המסים נמצאת בתהליך שיפור של הגילוי החשבונאי בדבר נתונים אלה".
בנוגע להסתייגות שבסעיף המתייחס להכנסות ממסים ואגרות בדו"ח, מסרו ברשות המסים כי "השאלה מתייחסת גם לנתונים שאינם של רשות המסים. אך לגבי נתוני רשות המסים, בדומה לסעיף הקודם, הסתייגויות לגבי נתונים חשבונאיים תפקידן לתת גילוי נאות לגבי הנתונים המתפרסמים בדו"חות הכספיים". גם לגבי הנתונים שבסעיף זה מסרו ברשות המסים כי הם מצויים בתהליך שיפור של הגילוי החשבונאי.
לפנייה לכתב/ת 
