"תורים ארוכים, תקלות ושירות דיגיטלי מוגבל": דו"ח המבקר על בנק הדואר
מבקר המדינה קובע כי הפוטנציאל הטמון בבנק הדואר כבנק עם דגשים חברתיים שיגביר את התחרות במערכת הבנקאית, לא מתממש בגלל עיכוב ההפרדה המבנית מחברת הדואר. בנוסף קובע המבקר כי משרדי הממשלה מכינים מכרזים בתחומי רכש שונים ללא ידיעת מינהל הרכש
"לחברת בנק הדואר יש פוטנציאל התפתחות מהותי, אולם עיכובים רבים ביישום ההפרדה בין חברת הדואר לבנק הדואר, שנדחה באופן שיטתי שוב ושוב במשך חמש שנים, פוגעים בפוטנציאל הפיתוח של בנק הדואר ובקידום שירותיו לשכבות החלשות בציבור". כך כותב מבקר המדינה בדו"ח שפורסם היום (ב').
המבקר מתייחס בעיקר למה שמכונה תיקון 11 בחוק בדואר. מטרת התיקון, שחוקק בשנת 2012, היא הפרדה בין פעילותו הפיננסית של בנק הדואר ובין פעילות הדואר של חברת האם (חברת הדואר) שהיא פעילות ריאלית-תפעולית, לשם הגדלת מגוון השירותים הפיננסיים שמספק בנק הדואר וחיזוקו.
למרות זאת, נמצא כי יישומו של תיקון זה שהופקדו עליו משרד האוצר, משרד התקשורת וחברת הדואר נדחה כחמש שנים. עוד נמצא כי סוגיית ההון העצמי של בנק הדואר, שהיא המניעה העיקרית כיום ליישומו של התיקון, טרם הוסדרה ולא הועמד ההון העצמי הדרוש לקידום המהלך.
נזכיר כי בנק הדואר, המפעיל כ-700 סניפים ברחבי הארץ, אינו בנק כמשמעותו בחוק הבנקאות ואינו כפוף להוראות בנק ישראל. הפיקוח עליו נעשה לא בידי המפקח על הבנקים אלא על ידי מפקח מטעם משרד התקשורת.
המבקר כותב כי מסקנותיה והמלצותיה של ועדת שטרום להגברת התחרותיות במערכת הבנקאית מחזקת את הצורך ביישומו המהיר של תיקון 11. זאת ועוד, חלק מההמלצות רלוונטיות לבנק הדואר ויישומן עשוי להקל את הפיכתו, בעתיד, לגוף בנקאי בעל השפעה רבה יותר בתחרות על משקי בית ועסקים קטנים.
עוד הוא כותב כי במקביל למימושו של תיקון 11, על משרד התקשורת ומשרד האוצר לבחון בכובד ראש את פוטנציאל הפיתוח של בנק הדואר ואת הרחבת השירותים שיספק.
עוד כתבות על דו"ח המבקר בערוץ הכלכלה:
מבקר המדינה: "לא הופקו לקחים מפרשת רשות המיסים"
דו"ח המבקר: "ליקויים בהיערכות נציגויות האוצר ובנק ישראל בניו יורק לשעת חירום"
מבקר המדינה על קניות אונליין: צריך לעכב יותר חבילות במכס - אך לשחררן מהר יותר
מבקר המדינה: מאז 2010 הציבור הפסיד כ-3.5 מיליארד שקל מאי אספקת חשמל
29 דקות למענה טלפוני, תור של כשעה בסניפים
המבקר מתייחס גם לשירותים הבנקאיים הניתנים כיום בדואר ואיכותם ומציין ליקויים שונים בשירות הניתן כיום ללקוחות הבנק. בין היתר, בדיקה שערך משרד המבקר העלתה כי זמן ההמתנה לקבלת מענה בשירות הטלפוני עמד על כ-29 דקות בממוצע.
"באוקטובר 2017 לבדו אירעו 15 תקלות שונות במוקד פניות הציבור של בנק הדואר עקב תקלות בשרתים או במערכת פניות הציבור".
גם ההמתנה הפיזית בסניפים אינה קצרה. נציגי משרד מבקר המדינה ביקרו בסניפים באזור ירושלים והמרכז, והתרשמו כי רמת השירות גם בסניפים אלה לוקה בחסר בזמנים האמורים וזמן ההמתנה בהם עדיין ארוך. כך למשל בביקורת האחרונה זמן ההמתנה הממוצע בסניף ברהט עמד על 53 דקות ובכפר חב"ד על 45 דקות.
עוד נמצא כי לא ניתן להעביר למוקד בנק הדואר פניות באמצעות כלים אינטרנטיים כגון פייסבוק, כפי שנהוג במוקדי שירות מתקדמים ואף במוקד 171 של חברת הדואר. כך גם מציין המבקר שהשירותים הניתנים אונליין הינם מצומצמים מאוד ומצב זה מונע מאוכלוסייה שזמנה דוחק מלפנות ומגביר את העומס על המוקד הטלפוני.
המבקר מציין עוד כי במסגרת ההיערכות להפרדה ראוי שחברת הדואר תשקול גם את הפרדתם של שירותי הדואר מן השירותים הבנקאיים בסניפיה, במיוחד באזורים שמתגוררת בהם אוכלוסייה מוחלשת.
"על הדירקטוריונים וההנהלות של חברת הדואר וחברת בנק הדואר ועל משרד התקשורת ורשות החברות לפעול לתיקון הליקויים ולהפיק את הלקחים הנדרשים לפיתוח בנק הדואר", כותב המבקר. "על משרד האוצר ומשרד התקשורת לבחון את הסדרת מקורות המימון להון עצמי מזערי ולהסרת מגבלות רגולטוריות המונעות את התפתחותו של בנק הדואר".
המבקר מציין כי את כושר התחרות של בנק הדואר במערכת הבנקאית אפשר להגביר תחילה על ידי שיתוף פעולה עם גופים פיננסיים אחרים, שכן "אמינותו בעיני הציבור ותפוצתם הנרחבת של סניפיו הם פוטנציאל להעמקת החיבור שלהם עם משקי הבית והעסקים הקטנים".
יצוין כי בעבר חתם בנק הדואר עם בנק מסחרי על הסכמים להפצת פיקדונות ועם חברת אשראי להפצת אשראי, אך פעילויות אלה לא תפסו נפח רב, בין השאר עקב אי-התמחותם של פקידי בנק הדואר בפעילויות מעין אלה ועקב אי-ביצועה של ההפרדה המבנית.
"על בנק הדואר לבחון אפשרויות שונות להענקת שירותי חיסכון למשקי בית, באמצעות שיתוף פעולה עם גופים פיננסיים אחרים, כפי שעשה בעבר. מהלך שכזה יועיל ללקוחות אלה לאורך זמן, ויסייע בהגשמת האינטרסים הכלכליים של הממשלה, שבנק הדואר הינו זרוע שלה לנושא זה", כותב המבקר.
מסלול עוקף מכרז: משרדי הממשלה לא סופרים את מינהל הרכש
"מינהל הרכש הממשלתי לא גיבש חזון ויעדים רב-שנתיים שינחו אותו בהתוויית ויישום מדיניות הרכש הממשלתית וביצירת מערכת רכש יעילה שתמנע בזבוז כספי ציבור". כך קובע מבקר המדינה, יוסף שפירא, בדו"ח העוסק בגוף שאחראי לתכנונה וליישומה של מדיניות הרכש הממשלתית.
מינהל הרכש הממשלתי הוא גוף מטה שהוקם בשנת 2004 באגף החשב הכללי במשרד האוצר. בין היתר הוא אמון על הסיוע לגופים הממשלתיים בביצוע וביישומה של מדיניות הרכש במשרדם.
ההיקף הכספי של הרכש הממשלתי עומד על כ-30 מיליארד שקל בשנה, מתוכם בין 2 ל-5 מיליארד שקל נעשים באמצעות המכרזים המרכזיים של מינהל הרכש.
כמעט כל פעילות ממשלתית תלויה בביצוע רכש של סחורות ושירותים. ההיקף הכספי של הרכש הממשלתי כולו ב-2016 עמד על כ-32 מיליארד שקל. "לפיכך", טוען המבקר, "למערכת רכש ממשלתית יעילה ולתפיסת ניהול משק רוחבית, סדורה ואחידה, יש תפקיד אסטרטגי במניעת ניהול רכש כושל ובזבוז כספי ציבור".
אך, כאמור, הביקורת שנערכה בחודשים אוגוסט 2017 עד פברואר 2018 העלתה ליקויים בפעילות מינהל הרכש בכל הקשור לגיבוש יעדים ויצירת מערכת רכש יעילה.
תחלופה גבוהה והיעדר התמחות
ב-2014 אימצה החשבת הכללית דאז, מיכל עבאדי-בויאנג'ו, תוכנית אסטרטגית לשינוי המבנה הארגוני, כפי שגיבש יועץ חיצוני עבור המינהל, ומינהל הרכש עבר ב-2015 ממבנה ארגוני שבו כל העובדים כפופים ישירות למנהל מינהל הרכש, למבנה היררכי.
המבקר מצא שלמרות שנתח גדול מההתקשרויות של משרדי הממשלה נעשה שלא באמצעות מכרזים מרכזיים, אין במבנה הארגוני החדש של מינהל הרכש גורם שאחראי לליווי ולהדרכה של משרדי הממשלה בתהליכי הרכש ופרסום המכרזים.
בנוסף, תהליכי איוש המשרות במינהל הרכש ארוכים מדי ונמשכים לעתים שנים. למשל, התפקיד של מנהל תחום מתודולוגיה, הכשרה והדרכה במינהל הרכש לא מאויש כבר יותר משנתיים בעקבות קשיים בהם נתקל המינהל בגיוס כוח אדם ובעבודה מול נציבות שירות המדינה.
הביקורת העלתה שמאז סוף מאי 2017, אז סיימה מנהלת מינהל הרכש את תפקידה, ועד למועד סיום הביקורת בפברואר 2018, טרם מונה לה מחליף קבוע. משרד המבקר העיר כי הוא "רואה בחומרה את השארתו של מינהל הרכש ללא מנהל במשך זמן כה רב".
ממצא נוסף הנוגע לכוח האדם העלה שבדרך כלל מתמנה לתפקיד מנהל מינהל הרכש חשב כחלק מסבב חשבים למספר מצומצם של שנים, בדרך כלל ללא ידע נחוץ וללא התמחות בתחומי הרכש והלוגיסטיקה. זה מביא לקצב תחלופה גבוה של מנהלי מינהל רכש, כך שמאז 2005, עמדה תקופת האיוש הארוכה ביותר של תפקיד זה על ארבע שנים, בעוד ששאר המנהלים התמנו לתקופות של שלושה חודשים, עשרה חודשים, שנה וחצי, שנתיים וארבעה חודשים ושלוש שנים ושלושה חודשים.
המבקר מעיר שהתחלופה הגבוהה והיעדר התמחות ברכש מקשות על תפקוד רציף ויעיל של מינהל הרכש ופוגעות ביכולת לגבש חזון ולהתוות מדיניות בתחום הרכש הממשלתי.
שיתוף הפעולה בין המינהל למשרדי הממשלה לוקה בחסר
שאלון שהעביר מבקר המדינה למשרדי הממשלה השונים העלה כי המשרדים לא נוהגים להתייעץ עם מינהל הרכש בעניין כתיבת מכרזים ותקנות חובת מכרזים – אלא רק לעתים נדירות, אם בכלל.
בנוסף, למעט קורסים בעניין ועדות מכרזים, מינהל הרכש כמעט שלא מקיים הדרכות למשרדי הממשלה בתחומי הרכש השונים, וכן הוא לא מכשיר ולא מסמיך אנשי רכש במשרדי הממשלה בתפקידים שונים.
השאלון גם העלה ששביעות רצונם של המשרדים משיתוף הפעולה עם מינהל הרכש ומהבנת צורכיהם על ידו אינה גבוהה. 41% מהמשרדים השיבו שמודעות המינהל לצורכיהם נמוכה או אינה קיימת. המבקר מסיק כי שיתוף הפעולה בין המינהל למשרדים לוקה בחסר.
המבקר מציין, כי למינהל הרכש אין מתודולוגיה סדורה ונהלים מפורטים ומתוארכים לגבי כל השלבים בתהליך הכנסת המכרזים, החל משלב טרם הוצאת המכרז, דרך ניהול ההתקשרות והבקרה עליה ועד הפקת הלקחים לאחר סיום המכרז.
הוא מצא גם שלמרות שמדובר בעשרות התקשרויות מדי שנה, מינהל הרכש טרם גיבש תבניות לכתיבת מכרז וחוזה התקשרות עם ספקים, בהן יכלו משרדי הממשלה להיעזר כדי לחסוך זמן ומשאבים לייעול עבודתם.
המבקר מעיר שהכנת תבניות אחידות כאלה להכנת מכרז יכולות לייעל ולקצר תהליכים של הכנת ופרסום מכרזים של משרדי ממשלה.
תשובת מינהל הרכש למשרד המבקר העלתה כי העומס בלשכה המשפטית של משרד האוצר והתלות של המינהל בה, מעכבים את תהליך העבודה על מכרזים, מאריכים מכרזים קיימים וגורמים לבזבוז כספים. כך למשל, במכרז לציוד היקפי למחשב, מכרזי מחשבים ומסמכי מחשב, תחום אבטחת מידע, מכרז כיסאות אורח ומכרז אינטגרציית מולטימדיה.
המבקר מצא שלמרות התחייבותה של הלשכה המשפטית במשרד האוצר להקצות מספר שעות ייעוץ שבועיות קבועות למינהל הרכש – עד מועד סיום הביקורת זה לא נעשה.
אין מנגנון לאיתור עקיפות של מכרזים
המבקר מצא כי בתהליך הרכש הקיים ישנו חשש לביצוע רכש על ידי קנייני המשרדים הממשלתיים בניגוד לתקנות, על ידי עקיפת מכרז מרכזי קיים. כך למשל, במכרז ממשלתי מרכזי לאספקת מערכות ושירותים בתחום אבטחת המידע והסייבר, בו לאחר פרסום הוראת שעה שמפרטת את הזוכים והמוצרים בתחום האנטי-וירוס, יזם משרד הבריאות מהלך נוסף עצמאי בתחום ולא פנה לזוכה במכרז המרכזי, כנדרש בתקנות ובהוראת השעה.
המבקר כותב שהוא רואה בחומרה רכש עצמאי על ידי משרד בשעה שקיים מכרז מרכזי בתוקף, "דבר המהווה הפרה ברגל גסה של חובות הקבועות בתקנות חובת המכרזים".
בנוגע לעקיפת המכרז המרכזי על ידי משרד הבריאות, מסר מינהל הרכש בתגובה למבקר כי משרד הבריאות לא פנה אליו לבחינת פתרונות לצרכיו, וסוגיית פרסום המכרז לרכש עצמאי של משרד הבריאות הובאה לראשונה בפני מינהל הרכש על ידי הספק הזוכה. לדברי מינהל הרכש, על משרד הבריאות היה לפנות למינהל הרכש לצורך בחינת צרכיו בתחום אבטחת הידע.
בנוסף, המינהל מסר שהוא עושה עושה כל שביכולתו לעמוד בלוחות זמנים מוגדרים מראש ומקפיד לפרסם הודעות על פרסום מכרזים עתידיים רק כאשר קיימת הערכה לפיה הזמן מפרסום ההודעה עד פרסום המכרז לא יעלה על שישה חודשים. עוד מסר מינהל הרכש כי חלק מההתקשרויות שלו מאפשרות גמישות בהוספת מוצרים, ולכן אם משרד יפנה למינהל הרכש בדבר צורך במוצר שאינו קיים במכרז המרכזי, ניתן יהיה לבחון הצעת פתרון למשרד תוך מתן הסבר על מדיניות הרכש.
משרד הבריאות מסר למבקר בתשובתו כי לא התאפשר לו לרכוש את המוצר הנחוץ לו במסגרת המכרז המרכזי, ולכן פרסם מכרז עצמאי לשם כך. עוד הוסיף משרד הבריאות כי במכרזים אחדים מינהל הרכש מודיע שהוא עומד לצאת למכרז מרכזי ובפועל המכרז יוצא לאחר זמן רב, וכך במשך תקופת זמן ארוכה נמנעת מהמשרד האפשרות לבצע התקשרות.
המבקר מעיר למינהל כי עליו "לבחון את דרכי ההתמודדות עם הגופים המפרים על מנת להבטיח את קיום הוראות הדין ולוודא שימוש אפקטיבי במכרזים המרכזיים וכדי למנוע הפרות שיש בהן כדי לפגוע ביעילות הרכש ופותחות פתח לגלישה במדרון חלקלק, שעלול להביא למעשי שחיתות".
לדוגמא, נמצא כי למרות שהושקעו כ-17 מיליון שקל בפרויקט מנור"ה (מערכת ניהול ותיעוד הרכש הממשלתי) - מערכת שאת הקמתה יזם המינהל ב-2005, ושנועדה לאפשר ניהול מקוון של כלל ההליך המכרזי -הוא הוקפא ואיתו ירדו לטמיון כספי ציבור.
בשנים 2015-2017 אושרו 4,092 בקשות לפטור מחובת מכרז למשרדי הממשלה. מתוכן, 3,480 בקשות, המהוות 85%, אושרו בהארכת התקשרות בסכום של כ-22.3 מיליארד שקל, מתוך התקשרויות בסכום כולל של כ-38.5 מיליארד שקל. היקף גבוה זה עשוי, לטענת המבקר, להצביע על יכולות לקויות של תכנון וביצוע התקשרויות מצד משרדי הממשלה ולחלופין על ניסיון לעקוף את חובת המכרז.
מהאוצר נמסר בתגובה כי :"עם כניסתו של מנהל חדש לתפקיד מנהל מינהל הרכש, בכוונתנו לבחון מחדש את התוכנית האסטרטגית ואת מבנה היחידה על תחומי פעולותיו וסמכויותיו, בהתאמה לשינויים ולתמורות שחלו בתחום זה בשנים האחרונות בסביבת העבודה על מעגליה השונים ובכלל זה להגדיר את החזון ככל שיידרש ובהתאם את היעדים והמטרות החדשות הנגזרות מכך".
באשר לתהליך איוש התקנים השיב אגף החשב הכללי כי מדובר בתהליך "ארוך וממושך המהווה פגיעה משמעותית בתפקוד המערכות הממשלתיות. ראוי, איפוא, שהמבקר ייתן דעתו לכך על מנת להביא את נציבות שירות המדינה לבחון דרכי פעולה לצמצום תהליך איוש תפקידים ובכך לצמצם ולמזער נזקים שלעתים בלתי הפיכים".
בנוגע לאיוש תפקיד מנהל מינהל הרכש, כתב אגף החשב הכללי כי הוחלט לפרסם מכרז בכדי לבחור במועמד ראוי שלו ידע נחוץ והתמחות בתחומי הרכש והלוגיסטיקה, וכי במארס 2018 בחרה ועדת המכרזים במועמד שאמור להיכנס לתפקד מנהל מינהל הרכש לאחר שיתואם מועד עם המשרד הנוגע בדבר.
בנושא פרקי הזמן להכנת מכרז, כתב אגף החשכ"ל כי "מדובר במכרזים מורכבים מאוד שדורשים זמן היערכות. ביקורת הנוגעת לזמן הנדרש לפרסום מכרז מחייבת השוואה לזמן הממוצע הנדרש לכתיבת מכרזים בסדרי גודל דומים בגופים אחרים הפועלים תחת אותה מסגרת רגולטוריים, ואין זה נכון לציין נתון זה במנותק מהקשרו".
עוד נכתב בתשובה כי "מינהל הרכש אינו עוסק בביצוע רכש מרכזי. אחריות וביצוע הרכש הינה של הגופים הממשלתיים. מינהל הרכש אחראי לביצוע מכרזי רכש. לעניין ליווי משרדי הממשלה, כלל גורמי מינהל הרכש והמחלקה הכלכלית בפרט נותנים ייעוץ שוטף למשרדי הממשלה בנושא מכרזים".
לפנייה לכתב/ת 
