האפשרויות לשינוי שיטת הבחירות

בשיתוף המכון הישראלי לדמוקרטיה

על רקע המבוי הסתום בפוליטיקה הישראלית ואי הוודאות הגדולה סביב שתי מערכות בחירות ואפשרות לבחירות נוספות בקרוב, אין ספק שהמערכת הפוליטית נמצאת בצומת חשוב של קבלת החלטות בכל הנוגע לשיטת הבחירות הרצויה בישראל. ריבוי המפלגות והכוח הרב של המפלגות הקטנות הקשו במשך השנים על הקמת ממשלות, וההצעות לשינוי החלו לעלות מייד לאחר הקמת המדינה. אחרי ניסוי לא מוצלח של שיטת הבחירה הישירה בשנות ה-90, נראה שהפוליטיקה הישראלית נמצאת מול שוקת שבורה. מהן ההצעות שעלו בעבר, ומהן ההצעות שעומדות היום על הפרק? וכיצד יכולות המפלגות לנצל את הכאוס הפוליטי הנוכחי כדי להביא לשינוי ממשי?

היסטוריה שלמה של הצעות, מבלי יישום ממשי

עוד בשנותיה הראשונות של המדינה, עלו הצעות לשינוי שיטת הבחירות הארצית-יחסית המונהגת בישראל. המטרה היתה ברורה- הקטנת מספר המפלגות כדי לפשט את תהליך הקמת הממשלה.

בין ההצעות שעלו במהלך עשרות השנים האחרונות, אפשר למצוא הצעה של דוד בן גוריון משנות ה-50 להנהגת 120 אזורי בחירה עם נציג אחד בכל אזור, כפי שנהוג בבריטניה. הצעת חוק שכזו שהונחה על ידי חברי הכנסת זלמן שובל ויגאל הורביץ מתל"ם בשנת 1980, אף עברה קריאה טרומית, אך לא קודמה מעבר לכך.

(צילום: אלכס גמבורג)

חבר הכנסת דוד בר-רב-האי ממפא"י הציע עוד בתחילת דרכה של מדינת ישראל, להנהיג כמה עשרות אזורי בחירה, אשר בכל אחד מהם מספר נציגים (שיטה 'אזורית-יחסית').

הועלו גם הצעות לשיטה מעורבת, על פיה חלק מהנציגים נבחרים בשיטה אזורית, והיתר על בסיס ארצי-יחסי. הראשון להציע הצעה ברוח שכזו היה יוסף סרלין ממפלגת 'הציונים הכלליים', ב-1958. הצעה שכזו התקבלה בקריאה טרומית ב-1972, וב-1988 אף עברה קריאה ראשונה, בהצעה של חבר הכנסת מרכדי וירשובסקי (ר"ץ), אליה נוספו חתימותיהם של 43 חברי כנסת נוספים.

גם לאחר הקמת ממשלת האחדות ב-1984, נעשה ניסיון להגיע להסכמה בין הליכוד למערך בנושא שינוי שיטת הבחירות. על אף שהוקמה ועדת שרים בראשות שר הכלכלה גד יעקובי מהמערך, לא הושגה התקדמות בנושא.

בשנת 1992, התקבל חוק הבחירה הישירה, שהיה אמור להיות השלב הראשון ברפורמה שהוצעה במהלך שנות ה-90 בשיטת הבחירות. שלושה ראשי ממשלה נבחרו בבחירות ישירות על פי הוראת החוק לפני שבוטל, אחרי שהוביל לתוצאה ההפוכה מהרצוי: המפלגות הגדולות התכווצו, והכוח של המפלגות הקטנות רק הלך וגדל.

יוחנן פלסנר, נשיא המכון הישראלי לדמוקרטיה, אומר כי "מידת ההרסנות שלה הוכחה בעבר, היא נגנזה וטוב שכך, כי היא הביאה לריסוק המבנה המפלגתי. קיבלנו ראש ממשלה בלי יכולת לקבל החלטות".

המצב הנוכחי - תוצר של מגמות ארוכות שנים

לדברי פלסנר, "הסיטואציה בה יש מערכת בחירות בכל שנה ויכול להיות שזה יימשך הרבה יותר זמן, היא סימפטום לכך שהמערכת הפוליטית איבדה את כושר ההכרעה שלה". המטרה המשמעותית ביותר, לדבריו, בשינוי השיטה העתידי, היא "לייצג את רצון הציבור, ולהגיע להכרעה פוליטית מיהו ראש הממשלה".

יש להגיע להכרעה פוליטית, מיהו ראש הממשלה(צילום: אלעד מלכה)

המקור לסיטואציה הנוכחית נובע ממגמות ארוכות טווח, אשר ניתן לראות לאורך השנים - היחלשות המפלגות הגדולות, התחזקות מפלגות סקטוריאליות ומפלגות קצה, ובנוסף גם מגמות דמוגרפיות ארוכות טווח שמקשות ויותר ויותר על בניית קואליציה יציבה של מעל 61 חברי כנסת. "כאשר מסתכלים על הנתונים ההיסטוריים", אומר פלסנר, "מאז שנות ה-90, המפלגות הגדולות אף איבדו את הרוב שלהן בתוך הקואליציה והממשלה עצמה".

לדבריו, בנקודת האיזון שבין משילות, יציבות ועיקרון הייצוגיות, ישראל הנוכחי נוטה לכיוון הייצוגיות, "וצריך להזיז את המחוג לכיוון היציבות".

יוחנן פלסנר, נשיא המכון הישראלי לדמוקרטיה

על מנת להגיע למצב בו יש מפלגות גדולות ומצרפיות, הכוללות תחתן שורה של אינטרסים וסקטורים, אין ספק שהייצוגיות תיפגע, "אך מצד שני, שינוי שכזה ייצור תמריץ למערכת להתמרכז ולהביא לידי ביטוי את הרצון של רוב הציבור והאינטרס הכלל-לאומי". פלסנר מביא כדוגמה את נושא דת ומדינה, "בו מדינות ישראל פועלת כבר עשרות שנים בניגוד למה שהרוב מעוניין בו, בעקבות התלות בכוחות קצה ומפלגות סקטוריאליות".

"גם כך מדינת ישראל היא מדינה עם פיצול ושבטיות, ובמקום שהמערכת הפוליטית תהיה בנויה עם תמריץ לייצר חיבור ומציאת מכנה משותף בין הקבוצות, היא מעין מגאפון שמגביר ומעצים את השבטיות, הקבוצתיות, בעקבות השיטה של דמוקרטיה פרלמנטרית, שמעודדת יצירת מפלגות סקטור", לדבריו.

"דווקא עכשיו, כשמדברים על ממשלת אחדות", אומר פלסנר, "זה צריך להיות הנושא הראשון שהממשלה הזו צריכה להתכנס סביבו, משום שמדובר באינטרס לאומי, וגם באינטרס של המפלגות הגדולות". לדבריו, רוב הציבור רוצה בחיזוק של המפלגות הגדולות, ובתמריצים לצמיחת המפלגות.

ההצעות הנוכחיות לשינוי שיטת הבחירות

ארגונים ומכונים שונים העוסקים בתחום הממשל והחברה בישראל מנסים בשנים האחרונות לגבש הצעה יעילה וישימה לשינוי שיטת הבחירות בישראל.

בנייר מדיניות מ-2015 של פורום קהלת, מכון מחקר המפיק ניירות מדיניות, כנסים, ניירות עבודת ופועל מול מקבלי ההחלטות לקידום מדיניות, ניסחו אברהם דיסקין ועמנואל נבון הצעה לשינוי שיטת הבחירות, שאחד משינוייה המרכזיים היה פתיחת אפשרת ליצירת 'ברית רב מפלגתית' לפני הבחירות, כאשר יו"ר המפלגה הגדולה בברית יהיה מועמדה לראשות הממשלה.

סופרים קולות. אבל בסוף אין הכרעה(צילם: יצחק הררי)

אם הברית (או המפלגה) תזכה ב-61 מנדטים, יציג ראש המפלגה הגדולה בברית את ממשלתו בפני הכנסת ללא צורך באישורה. אם אף ברית לא זכתה ב-61 מנדטים, הנשיא יטיל את מלאכת הרכבת הממשלה על מועמד המפלגה הגדולה בברית עם מספר המנדטים הגדול ביותר (ובלבד שזכתה ב-40 מנדטים).

גם במכון הישראלי לדמוקרטיה עומלים בשנים האחרונות על הצעה מפורטת לשינוי שיטת הבחירות שלהלן עיקריה.

חקיקת ראש הרשימה הגדולה הוא ראש הממשלה, ביטול הצבעת האמון בכנסת בעת הצגת הממשלה, ביטול פיזור הכנסת בגלל אי אישור תקציב, הקשחת התנאים לפיצול מפלגות שהתאחדו לטובת הבחירות, החלפת ממשלה רק בהצבעת אמון ברוב של 61 ח"כים- המציעים ראש ממשלה אחר, ביטול האפשרות לפיזור הכנסת תוך כדי הליך הרכבת ממשלה ופיזור הכנסת טרם זמנה - רק ברוב של 70 חברי כנסת.

לדברי פלסנר, הרצון של חוקרי המכון היה להגיע לשיטה עם התיקונים הקטנים ביותר, שיביאו לאפקט הגדול ביותר.

"הליבה של השיטה היא שראש המפלגה הגדולה ביותר הוא ראש הממשלה", מסביר פלסנר. "הבחירה נעשית באמצעות חיזוק המפלגה שבראשה הוא עומד, וכך הבוחר מעצים את המפלגה ואת ראש הממשלה". לדבריו, "צעד כזה יביא לתמריץ חזק למפלגות קטנות להתאחד למפלגה גדולה, מתוך חשש שמנדטים יזלגו, ולמפלגה הגדולה לחבר אליה מפלגות קטנות".

על מנת שהשיטה המוצעת תייצר ממשלות שיכולות לנהל את ענייני המדינה, "צירפנו שינויים נוספים ולא גדולים", אומר פלסנר. "ראשית, ראש ממשלה לא צריך את אמון הכנסת. מיד לאחר פרסום תוצאות הבחירות, היא מציג את ממשלתו. כך, נותר תמריץ של מפלגות להצטרף, כי הוא בכל מקרה יציג ממשלה בראשותו".

"בנוסף, אי העברת תקציב לא תפיל באופן אוטומטי את הממשלה. כך לוקחים מהמפלגות את כלי הסחיטה האולטימטיבי, שמאפשר להן לאיים על ראש הממשלה. אנחנו רוצים שמפלגות יהיה כוח, אבל לקחת מהן את הנשק של פיזור הכנסת או הפלת ראש הממשלה".

באשר לאפשרות של הקמת ממשלת מיעוט על ידי המפלגה הגדולה ביותר, אומר פלסנר כי "ממחקר שעשינו, שליש מהממשלות בדמוקרטיות המערביות היו ממשלות מיעוט, וראינו שאין הבדל ביעילות שלהן לעומת ממשלות רוב. לדעתנו, ממשלת מיעוט תיתן תמריץ חזק למפלגות האחרות להצטרף לממשלת מיעוט, משום שהן יודעות שהן לא יכולות להפיל אותו, ולכן ירצו להיכנס ולהשפיע מבפנים".

בנוסף, ההצעה יוצרת "כנסת ורסטילית, עם שיתופי פעולה וקואליציות אד-הוק להצעות חוק וקידום נושאים ספציפיים בין הממשלה למפלגות שונות. זה ייצור תמריץ לתרבות פוליטית בה כולם מדברים עם כולם ומתפשרים עם כולם", אומר פלסנר. "זה מה שצריך להיות בפרלמנט – שיח ופשרה". ממשלה שכזו ,למשל "תיתן כלי לחברי הכנסת הערביים לממש אינטרסים ספציפיים. בנושאים שיש בהם הסכמה – אפשר לגייס את כל מי שתומך לצורך הנושא הזה, ולקדם את הנושא".

על מי להטיל את הרכבת הממשלה? הנשיא ראובן ריבלין (צילום: עמית שאבי)

לבסוף, פלסנר מפרט על עוד מספר שינויים ההכרחיים לדבריו על מנת שההצעה של המכון תוכל להועיל למערכת הפוליטית: "ראשית, כדי להתמודד עם בלוק טכני שמוקם לפני בחירות ומתפרק ישר אחריהן, ההצעה כוללת איסור על פיצול סיעות בשנתיים הראשונות להקמת הממשלה. פיצול כמוהו כפרישה שלא אושרה, עם כל הסנקציות, הפגיעה במימון והמגבלות על ההתמודדות בבחירות הבאות".

"קיים צורך אמיתי לחיזוק המוסד המפלגתי, המהווה את המרכיב החלש ביותר בממסד הישראלי נכון להיום", אומר פלסנר. "חייבים לחזק אותו כי זוהי אבן הבניין של הממשל הישראלי. אנחנו בונים מפלגות גדולות והן צריכות לשקוף בתוכן את האינטרסים השונים בתוך המפלגה". לכן, המטרה היא לייצר תמריץ מוסדי חזק, כדי להעמיד בראשות ממשלה אדם עם מפלגה גדול ומשמעותית מאחוריו, כזו שתעזור לו לנהל את המדינה.

שינוי חיוני נוסף המצורף להצעה הוא "להשאיר אי אמון קונסטרוקטיבי - כלומר, אם יש 61 חברי כנסת שרוצים באופן אקטיבי ראש ממשלה אחר עם הרכב קואליציה אחר, הממשלה הזו תוקם. כך שומרים על עיקרון הרוב", אומר פלסנר. "מצד שני, יש לשמור על הכנסת שנבחרה - ולכן, לצעדים כמו פיזור הכנסת והעברת חוקי יסוד, מהלכים עמוקים שקשורים לכללי המשחק- יש להנהיג רוב מיוחד של 70 חברי כנסת". המטרה, לדבריו, היא ליצור מצב בו קשה לפזר את הכנסת, וליצור תמריץ לבניית קואליציה מהמצב הקיים- הן מצד הממשלה, והן מצד המפלגות.

מתוך המשבר יצמח שינוי? הכוח בידיים של המפלגות הגדולות

על מנת ליישם את ההצעות המונחות על השולחן, צריך חברי כנסת שיקדמו את הרעיונות ויפעלו למען בכנסת. "בזמנו, ב-2015 יאיר לפיד קיבל את הרעיון, ובשיחות פרטיות איתי, גם בנימין נתניהו קיבל באופן כללי את העקרונות של ההצעה שלנו", אומר פלסנר. כצפוי, "המפלגות הסקטוריאליות חסמו את קידום ההצעה".

כעת, דווקא על רקע האפשרות לממשלת אחדות של המפלגות הגדולות בלבד, אומר פלסנר כי "זו ההזדמנות שלהן לקבל אומץ, להעביר הצעה שטובה להן, ובראש ובראשונה טובה למדינת ישראל. עד כה היה קשה לרתום את הציבור לטובת השינוי, אבל המבוי הסתום של מערכת פוליטית בלי כושר הכרעה, הוא הזדמנות ליצור לשינוי בתודעה הציבורית. צריך לנצל את המשבר ולהפוך אותו להזדמנות".

בשיתוף המכון הישראלי לדמוקרטיה