היערכות המדינה להתמודדות עם רחפנים
(משרד מבקר המדינה)
במהלך אירועי אירוויזיון 2019 בתל-אביב דווחו יותר מ-100 טיסות רחפן באזורים המוגדרים כאסורים לטיסה. זו רק דוגמה אחת קטנה לאופן שבו פועלים כיום בישראל רחפנים באופן בלתי מוסדר או מפוקח, ועלולים להוות איום ממשי על מדינת ישראל, על מחנות צבאיים, אזורים רגישים מבחינה אסטרטגית, מטוסים, תשתיות ובני אדם. היום (ב') מפרסם מבקר המדינה מתניהו אנגלמן דו"ח מעקב מורחב, בניסיון לעמוד על מצב ההיערכות הלאומית להגנה מפני איום הרחפנים - המשך ישיר לדו"ח שפורסם בנובמבר 2017 שבעקבותיו התקבלו כמה החלטות מדיניות חשובות בהקשר זה.
ביקורת המעקב של משרד מבקר המדינה התפרשה על פני שמונה חודשים, בין אוקטובר 2019 ליוני 2020. מטרתה המרכזית הייתה לבחון את אופן תיקון הליקויים שכבר פורסמו בשנת 2017 על ידי משרד המבקר, ולבצע מעקב קרוב אחר הרשויות הרלוונטיות - בהן משרד הביטחון וצה"ל, משטרת ישראל, שב"ס, שב"כ, רשות שדות התעופה, הרשות לתעופה אזרחית, חברת החשמל, המטה לביטחון לאומי וגופים נוספים.
איום מול הבטחה
דו"ח המבקר מכיר בכך שרחפנים הם אמצעי טכנולוגי שרק הולך ומשתכלל עם השנים, ויחד עם זאת הופך זול, נגיש ופשוט להפעלה. חלקים נרחבים מהציבור רואים ברחפנים תחביב של ממש, אולם רחפנים הם גם אמצעי בעל יכולות נרחבות בתחומים כמו צילום, איסוף מודיעין, סיוע במצבי אסון, משלוחים ועוד. לצד זאת, השימוש ברחפנים עלול להוות סכנה של ממש - בין אם הם מופעלים מתוך מדינת ישראל ובין אם מדובר ברחפנים שמגיעים מחוץ לגבולותיה.
בין 2018 ל-2020 נרשמה שורה של אירועים, בישראל ובעולם, הכוללים שימוש ברחפנים: שדה תעופה בעיר לונדון נסגר ל-24 שעות בעקבות איום של רחפנים; התרסקות מסוק בארה"ב בניסיון לחמוק מרחפן; השתלטות האקרים על שידורי טלוויזיה באמצעות רחפן; ניסיון התנקשות בנשיא ונצואלה באמצעות רחפני נפץ; אירועי החדרת סמים לבתי סוהר ברחבי העולם באמצעות רחפנים; התרסקות רחפן על גשר שער הזהב; הטלת פצצות עשן על תחנת כוח גרעינית בצרפת באמצעות רחפן; ושלל אירועי שיבוש פעילות בנמלי תעופה ברחבי העולם.
גם בישראל נרשמו אירועים משמעותיים המערבים שימוש ברחפנים: בשנים 2018-2019 נרשמו עשרות אירועים בשירות בתי הסוהר במהלכם רחפנים שימשו להחדרת סמים, טלפונים ניידים ואמצעי לחימה. במאי 2019 בוצעו גיחות רחפנים משטח רצועת עזה אל תוך ישראל, ועסקו בהטלת חימוש. באירוע נוסף רחפן שמקורו ברצועה הטיל חימוש על האמר צה"לי. בדצמבר אותה שנה, זוג רחפנים חלפו בקרבה מסוכנת מעל צמד מסוקי ינשוף בעת אימון בבסיס חיל האוויר בפלמחים.
המבקר מציין כי רשויות המדינה צריכות להבין את הדואליות הזאת, מצד אחד לא למנוע מישראל את הקדמה הטכנולוגית המתאפשרת באמצעות שימוש ברחפנים, ומנגד להתמודד כראוי עם האיום שרחפנים מציבים. לפי הערכות רשות התעופה האזרחית, במהלך שנת 2020 פעלו בישראל כ-30 אלף רחפנים. בשנת 2019 בוצעו כ-90 אלף טיסות רחפן באזור גוש דן בלבד.
כחודש לאחר פרסום דו"ח המבקר בעניין ההיערכות הלאומית להגנה מפני רחפנים ב-2017, התקבלה החלטה ב/254 על ידי הקבינט המדיני-ביטחוני, הנוגעת לשלל היבטים באסדרה ובטיפול ברחפנים, כולל הטלת אחריות וחלוקת גבולות גזרה, גיבוש נהלי עבודה, פיתוח מענים טכנולוגיים להתמודדות עם האיום וכן אסדרה, רישום, פיקוח ואכיפה של הטסת רחפנים. כעת קובע המבקר בדו"ח ההמשך כי מרבית הליקויים שהתגלו כבר בשנת 2017 לא טופלו במידה מספקת או בכלל, זאת למרות קבלת החלטת הקבינט.
אחד הליקויים המשמעותיים שעלו בדו"ח משנת 2017 עסקו בשאלת האחריות: עד אז, לא צה"ל ולא המשטרה ראו בעצמם גופים בעלי סמכות להתמודדות עם נושא הרחפנים. דו"ח המעקב מציג כעת כי זה הליקוי היחידי שאכן טופל בצורה מספקת, בעקבות החלטת הקבינט שהגדירה כי הטיפול ברחפנים מתחלק בין צה"ל - האחראי על הגנה מפני רחפנים שמגיעים מחוץ לישראל, בתוך יהודה ושומרון או במתקני צה"ל; משטרת ישראל - אחראית על רחפנים המופעלים בשטח מדינת ישראל; ואילו גורמים ביטחוניים אחראים על הגנה מפני איום הרחפנים על מתקנים שבאחריותם. הסדרת חלוקת האחריות צוינה לטובה על ידי המבקר. בנוסף ציין המבקר כי היערכות נמל התעופה בן גוריון להתמודדות עם איום הרחפנים נעשתה בצורה טובה ומספקת, וכי כיום ישנם אמצעים טכנולוגיים המסוגלים לתת מענה לסיכון שמהווים רחפנים בשטח הנמל.
ליקויים נוספים
לצד זאת, ליקויים רבים אחרים נותרו ללא מענה מספק, בראשם הסדרת נושא האכיפה הפלילית. אמצעי האכיפה המוקנים לרשות התעופה האזרחית מתוקף חוק הטיס אינם מאפשרים אכיפה יעילה על מפעילי רחפנים. למרות החלטת הקבינט שהתקבלה ב-2017, רשות התעופה האזרחית (רת"א) ומשטרת ישראל עוד לא הסדירו את התנאים הנדרשים לאכיפה פלילית על מטיסי רחפנים.
במהלך ביקורת המעקב נחשפו שורה של ליקויים נוספים בתחום הגנה מפני רחפנים. המבקר מצא למשל כי משטרת ישראל לא נערכה ולא מימשה את החלטת הקבינט מ-2017, כי אין ביכולתה להתמודד עם איום הרחפנים במסגרת אירועים בלתי מתוכננים, וכי המסוגלות להתמודד עם איום דומה במסגרת אירועים מתוכננים הנה עדיין חסרה. גם היערכות צה"ל לוקה בחסר: המבקר מצא כי רק 22 אחוזים מכלל המתקנים והמחנות הצבאיים מציידים במערכות לסיכול רחפנים ולהגנה מפניהם. צוותי אבטחה לא יכולים לספק מענה לאיום של רחפנים ברוב המוחלט של המתקנים הצבאיים.
גם הנושא של פיתוח מענה טכנולוגי להתמודדות עם האיום לוקה בחסר. המבקר מצא כי למרות החלטת הקבינט שקבעה מודל של מימון משותף - במסגרתו כלל הגופים נושאים בנטל מימון פיתוח המערכות והאמצעים הטכנולוגיים, לא הושגה הסכמה על מודל למימון משותף במשך יותר משנתיים. התוצאה: עיכוב משמעותי בפרויקט הפיתוח, וצמצום המשאבים הכספיים הדרושים - מ-150 מיליון שקל שהוקצו בתחילה, ל-87 מיליון שקל בלבד. מאחר וצה"ל (משרד הביטחון) נשא בנטל העיקרי בהקצאת המשאבים, הפיתרון הותאם בסופו של דבר בעיקר למענה על משימת הגנת הגבולות הצה"לית, והוא פתרון חסר בכל הנוגע לצרכים של שב"ס, המשטרה, שב"כ וגופים נוספים.
הנושא של אסדרה, רישום ופיקוח על רחפנים בישראל גם הוא נתקל בקשיים משמעותיים בעקבות מחלוקות בין חיל האוויר לבין רשות התעופה האזרחית, כך שהחלטת הקבינט לא התממשה ונושא אסדרת הרחפנים נותר ללא מענה. המבקר מציין כי גם היום, מרבית הרחפנים בישראל אינם רשומים, ומפעיליהם אינם נדרשים לקבל אישור הטסה.
המלצות המבקר
בדו"ח ביקורת המעקב ממליץ מבקר המדינה לכל הגופים המעורבים להשלים בהקדם את היערכותם להתמודדות עם איום הרחפנים. בנוסף, ממליץ המבקר כי צה"ל ישלים את היערכותו, יעריך את הסיכונים באיום הרחפנים עבור כל אחד מהמתקנים והמחנות הצבאיים ויפעל בהתאם להצבת מערכות לסיכול רחפנים במקומות הרלוונטיים. על רשות התעופה האזרחית מוטל לגבש את התקנות שיחייבו רישום רחפנים ורשיונות עבור מטיסי הרחפנים. רת"א, המשטרה וחיל האוויר אמורים לפעול יחד גם כדי לגבש מתווה לשילוב רחפנים במרחב האווירי בדומה למתרחש בארה"ב ובאירופה.
ככלל, עיקר הביקורת מופנית כלפי אוזלת ידן של הרשויות, הגופים ומשרדי הממשלה הרלוונטיים לפעול יחד, לגשר על אי-הסכמות ולהסדיר את יחסי הגומלין על מנת להביא לכדי מימוש מלא את החלטת הקבינט המדיני-ביטחוני משנת 2017, וכי חילוקי דעות אלה מעכבים באופן משמעותי את ההיערכות הלאומית להתגוננות מפני רחפנים בשלל היבטים.
תגובות
להלן תגובת דובר צה"ל לאחר הקיצורים הנדרשים: "צה"ל מייחס חשיבות גבוהה ליצירת מנגנון משותף עם משטרת ישראל בנוגע לטיפול באירועי רחפנים ומברך את משטרת ישראל על כתיבת הנוהל הקובע את גבולות הגזרה והנהלים להעברת האחריות בין הגופים באירועים מסוג זה. צה"ל רתום לשיתוף פעולה, ובתוך כך, נקבע נוהל הקובע את האחריות בטיפול ברחפן העובר בין שטחים שבאחריות צה"ל לשטחים שבאחריות משטרת ישראל: צה"ל יוביל טיפול באיום רחפן שחצה את גבול המדינה לתוך שטח ישראל, ואילו משטרת ישראל אחראית על טיפול ברחפן שהתגלה בתוך שטח הארץ. בתוך כך, נקבע כי משטרת ישראל אחראית לטיפול במטיס רחפן שהוגדר כמאיים למתקני צה"ל".
עוד נמסר כי "צה"ל מקבל את המלצת הדו"ח לשלב התייחסות פרטנית לאיום הרחפנים בתפיסת הגנת המחנות. התפיסה, הנמצאת בימים אלו בכתיבה ועדכון ותופץ עד סיום חציון א' 2021, תכלול הנחיות לאופן בו נדרש כל מחנה להיערך לאיום וכיצד להתמודד עם אירוע רחפנים מסוגים שונים. בנוסף, ירוכזו כלל הצרכים המשאביים להתמודדות עם האיום. צה"ל מפנה את המשאבים הנדרשים להגנה על בסיסים על פי תעדוף פנים צבאי, ונותן מענה נקודתי בהתאם לצורך בתיאום עם משטרת ישראל".
