מזל טלאי
במקום לתכנן מראש ולראות את התמונה הרחבה, פרויקטי תמ"א 38 מתבצעים בניין פה, בניין שם, הופכים לנטל על הסביבה ופוגעים באיכות החיים של התושבים. עופר פטרסבורג מנסה להבין למה מאשרים התחדשות עירונית בשיטת טלאי על טלאי והאם ל"תוכנית הריבועים" החדשה, שנוצרה כדי לתקן את המצב, יש סיכוי
חייהם של מאות דיירי רחוב אסף ברמת־גן הפכו לסיוט בעשור האחרון: שמונה מתוך 30 בניינים ברחוב הוותיק חודשו בתקופה זו במסגרת תמ"א 38, בשיטת טלאי על טלאי. עד שתושבי הרחוב הספיקו להתאושש מסיום הבנייה של פרויקט אחד בתחילת הרחוב, התחילו דיירי הבניין השכן לשפץ, והכל החל מחדש. שמונה פעמים הוכנסו לרחוב כלים כבדים שסיכנו את העוברים והשבים, מקומות חנייה בוטלו, ואבק ורעש רב נפוצו לכל עבר. זה עשר שנים שתושבי הרחוב חיים באתר בנייה והסוף לא נראה בקרוב.
נתונים חדשים של משרד השיכון מלמדים כי 2017 רשמה שיא בכמות יחידות הדיור שהקמתן אושרה במסגרת פרויקטים של פינוי בינוי– יותר מכפליים מהכמות ב־2014. ההתעוררות הגדולה והמבורכת ניכרת בעיקר בפרויקטים של תמ"א 38/2 – הריסה ובנייה מחדש, ששיעורם קפץ משלושה אחוזים ב־2014 לשבעה אחוזים היום, אבל עדיין המספרים נמוכים מדי. בסך הכל, במסגרת ההתחדשות העירונית אושרה בישראל הקמתן של 7,700 דירות בשנת 2017 לעומת 3,638 דירות ב־2014.
סיור ברחובות מרכזיים ברמת־גן, גבעתיים, בת־ים, אשדוד או הרצליה מעורר את הרושם שהערים הללו עוברות כעת תהליך רחב של התחדשות עירונית. אלא שבפועל, פרויקטי תמ"א מתבצעים לרוב אחד־אחד, ולא מתוך תכנון כולל. בדרך כלל פני המתחם או השכונה לא משתנים, אלא רק בניין אחד, מה שהופך אותו למטרד עבור שאר דיירי השכונה. פרויקטי תמ"א מהווים נטל על הסביבה לא רק בשל אי הנוחות הכרוכה בתהליך העבודה, אלא מכיוון שכמות הדיירים בבניין גדלה ויחד איתה גדל העומס על תשתיות קיימות כמו תחבורה, ביוב, בתי ספר וגנים וכיו"ב. "אם לא יבוצע תכנון סביבתי כולל ותומך שייתן פתרונות לסביבה, תחול פגיעה קשה באיכות החיים של בעלי דירות באזורים שבהם מבוצעים פרויקטים של תמ"א 38", מזהירה עו"ד דפנה סירוטה הולנדר, מנהלת מחלקת הנדל"ן וההתחדשות העירונית במשרד עו"ד צבי שוב.
"אם כל חטאת היא הפרויקט בשיטת תמ"א 38/1 המתמקד נקודתית בבניין בודד מבלי להתחשב בשכניו", טוען מומחה הנדל"ן אוהד דנוס, יו"ר לשכת שמאי המקרקעין לשעבר. כך, לדוגמה, ברחוב טשרניחובסקי או ברחוב סוקולוב בבת־ים, התמ"א 'יורה' בבודדת, בניין פה ובניין שם. במקום לחדש כמה בניינים כגוש אחד ולהאיץ עניינים, הרחוב יתחדש כולו רק עוד 15 שנה.
במשרד הבינוי והשיכון מודעים לבעיה הזאת שיוצרת תמ"א 38, ולמרות זאת הממשלה לא מצליחה לקדם את הבנייה בגושים, במקום בפרויקטים בודדים. בימים אלה מנסה ראש הרשות החדשה להתחדשות עירונית, חיים אביטן, לקדם את "תוכנית הריבועים" – תוכנית מתאר שמטרתה לפעול להקמת גוש אחד של תכנון ובנייה, רחובות ורובעים שלמים, כאשר מדובר ב־1,500 יחידות דיור ומעלה. זהו שינוי משמעותי נוכח העובדה שב־17 שנות קיומה של תמ"א 38, ניתנו היתרי בנייה לכ־30 אלף מתוך 80 אלף בקשות, אבל רק אלפים בודדים של יחידות דיור נבנו בפועל.
חוסר סדר משווע
ואכן, על מנת ליצור שינוי בקנה מידה משמעותי צריך לקדם תוכניות אב רחבות היקף של חידוש מתחמים ושכונות שלמות. כך, פני השכונה כולה יעברו תהליך של התחדשות מסיבית, כולל שדרוג התשתיות העירוניות, בניית מבני ציבור חדשים ובניית מתחמי מגורים בסטנדרטים גבוהים, שלא היו קיימים בעבר, אשר לעיתים קרובות ישלבו גם שטחי מסחר ותעסוקה.
"להוציא לפועל תוכנית התחדשות של רחוב או שכונה שלמה זה פרויקט אדיר וארוך שמצריך משאבים רבים ושיתוף פעולה מצד הדיירים והרשות", אומר יהודה כתב, יו"ר הוועדה להתחדשות עירונית בארגון הקבלנים ומנכ"ל משותף בקבוצה המקדמת כ־6,000 יחידות דיור. "מדובר בתהליך מאתגר מאוד, אבל התועלת המתקבלת ממנו מצדיקה את המאמץ ומשרתת את דיירי השכונה והעיר במשך עשרות שנים. בחירה בדרך הקלה של מתן אישורים פרטניים לכל פרויקט והעברת היוזמה לתושבים וליזמים, לא משרתת את העיר בצורה הטובה ביותר".
למרות שבממשלה מבינים את זה, תחום ההתחדשות העירונית בישראל מוזנח וסובל מחוסר סדר משווע, כאשר כל רשות עירונית מחליטה החלטות כרצונה. מדוח יישום תמ"א שפורסם לפני שבועות ספורים עולה כי ב־11 השנים האחרונות רק 324 בניינים בכל הארץ נבנו במסגרת תוכניות של התחדשות עירונית. אומנם מהדוח מתברר גם כי פרק הזמן עד קבלת היתרי בנייה התקצר, אבל בשטח נותרו עדיין חסמים רבים המקשים על היזמים והגורמים להארכת משך קבלת ההיתרים באופן משמעותי.
"הממשלה אומנם מעודדת את מתווה תמ"א 38, אבל אין מדיניות ממשלתית אלא כל רשות מקומית קובעת את מדיניותה לתמ"א 38 כראות עיניה, ומשנה את המדיניות חדשות לבקרים", קובל עזרא ערוסי, מנכ"ל משהב, שאכלסה מעל 500 יחידות דיור בפרויקטי התחדשות עירונית. "ישנן רשויות שלא מחויבות לחוקים ולתקנות שהן עצמן החליטו. ישנם פרויקטים שיזמנו על פי תוכנית המתאר והתכנון הקיימים, ופתאום לאחר שכבר השקענו משאבים כספיים, החתמנו דיירים והתחלנו את התהליך הארוך בוועדות התכנון, הרשות המקומית החליטה לשנות רטרואקטיבית את התכנון לאותה שכונה. כתוצאה מכך אנחנו נאלצים לתכנן מחדש את הפרויקט, לשנות את החוזה מול הדיירים ובמקרים מסוימים אפילו לסגת מהפרויקט בשל אי כדאיות כלכלית".
יזם הנדל"ן, רפי רפאלי, מנכ"ל קבוצת רפאלי, שצברה ניסיון יזמי בערים ומדינות ברחבי בעולם כמו לונדון, אנטוורפן, וייטנאם, רוסיה ועוד, ממליץ לקובעי המדיניות בארץ ללמוד כיצד זה עובד בערים בעולם המערבי, שאנו כה רוצים להיות חלק ממנו. "שם, הכלל הוא מאוד ברור: לעירייה מגישים מספר אלטרנטיבות תכנוניות והיא מכוונת איזה תכנון יכול להתקבל ובאלו מגבלות", הוא מסביר. "בערים מסודרות קוצבים לעובדי העירייה זמן נתון כדי לאשר תוכנית. אם יש לעירייה התנגדות היא יכולה להודיע על כך ולעצור את הפרויקט, אך לא לאחר סיום הזמן הקצוב. כולם יודעים מה התהליך של אישור תמ"א 38 בארץ. האישור של פרויקט לא צריך להיות נתון לשיקול דעתו של מישהו כזה או אחר ברשות המקומית. המצב היום בישראל הוא שמחלקות ההנדסה בערים השונות יכולות לפרש באופן שונה את תיקון 3א', ולמעשה למסמס את כוונת המחוקק".
גם חיים קראדי, מנכ"ל חברת א.ש.י פרשקובסקי, מוטרד: "תמ"א 38 במתכונתה הנוכחית לא כוללת ראייה מערכתית ופתרונות תחבורתיים על כל המשתמע מכך. הגיע הזמן שתמ"א 38 לא תיושם ברמת הקבלן, אלא ברמת ועדת התכנון – שם תינתן תוכנית לכל האזור עם פתרונות של נגישות ותשתיות".
על מנת שהרשויות המקומיות יוכלו לשפר ולייעל את התשתיות באזורים שבהם מקודמים פרויקטים של תמ"א 38 יש צורך במשאבים כלכליים רבים. העלויות של פיתוח תשתיות גבוהות מאוד. מכיוון שבפרויקטי תמ"א 38, להבדיל מפרויקטים של פינוי בינוי, לא משולם כמעט בכלל היטל השבחה, על הרשויות המקומיות לממן את פיתוח התשתיות מהקופה הציבורית ובאופן עקיף להשית זאת על כלל אוכלוסיית העיר. בשל כך במקרים רבים הרשויות נמנעות מלאשר פרויקטים אלו. "כדי לפתור את נושא מימון התשתיות בפרויקטים של תמ"א 38, על המדינה לייצר תמריצים כלכליים לרשויות המקומיות, וכך הפרויקטים המתחדשים וסביבתם יוכלו ליהנות מאיכות חיים גם בטווח הארוך", מציע עו"ד צבי שוב, מומחה נדל"ן.
שתי חתימות
ראש עיריית בת־ים יוסי בכר, הוא אחד מראשי הערים שיותר מעודדים פרויקטים והליכים של התחדשות עירונית. "ברור שעדיף לקחת רחובות שלמים ולחדשם, אבל היכולת לקדם בשיטה כזו בישראל היא מוגבלת, ולא באשמת הרשויות", מתגונן בכר שבעירו אפשר למצוא גם פרויקטים בודדים בשיטת התמ"א 38/2, הריסה ובנייה מחדש.
לעומת פרויקטים של תמ"א 38, פרויקטים של פינוי בינוי נותנים מענה לסביבה רחבה יותר, לעיתים מתחם שלם, ומתייחסת לתשתיות הנדרשות כמו מדרכות, כבישים, מבני ציבור, בתי ספר וגני ילדים, פארקים ושטחים ירוקים שישרתו את התושבים הוותיקים והמצטרפים.
ניר שמול, מנכ"ל ובעלים משותף של החברה לפיתוח והתחדשות עירונית, מקדם עשרות פרויקטים של פינוי בינוי ברחבי הארץ בשיטת המודל החברתי, שלפיו בעלי הדירות הם היזמים של הפרויקט: "במתחם החלוץ בשכונת מורשה ברמת־השרון, לדוגמה, התארגנו דיירים במספר בניינים ובזמן שיא הושלמו הליכי התכנון והבנייה", מספר שמול. "הפרויקט שימש אבן דרך עבור פרויקטים נוספים בשכונה והוביל לנסיקת מחירים דרמטית של הדירות הישנות לעומת הדירות החדשות. ההבדל בין פינוי בינוי לתמ"א הוא בציפייה. בפרויקטי פינוי בינוי, מלכתחילה הראייה היא של התחדשות המתחם והאזור כולו. תמ"א 38 היא נקודתית וצריך להבין את זה", אומר שמול.
תמ"א או פינוי בינוי, העיקר שיבנו דירות. אלא שהחסמים מייאשים את היזמים והקבלנים. "בכל דיון שלנו בתחום התחדשות עירונית עם הרגולטורים, מגיע שלב שבו הם מציגים את התחום כולו כגחמה של קבלנים או דיירים שרוצים לעשות סיבוב של השקעה פיננסית", זועם רוני בריק, נשיא התאחדות בוני הארץ. "אבל התחדשות עירונית נועדה להציל אנשים מחיים בתנאים בלתי נסבלים ובמקרה אסון, להציל אותם ממוות. ולמרות זאת, רק אלפי פרויקטים בודדים יצאו לפועל עד היום. הממשלות מובילות את המשק למחסור עתידי ענק בדירות, לאור החלטות שמונעות הסרת חסמים".
בספטמבר 2016 הודתה הממשלה שהקבלנים צודקים. צוות משותף של משרד השיכון, המועצה הישראלית לכלכלה ומנהל התכנון קבע שהתחדשות עירונית היא הפתרון היחיד לסגור את הפער בין כמות הדירות בארץ היום למספר הדירות שלהן נזדקק בעשורים הקרובים. הבעיה היא שכיום לא ניתן לקדם הליכים של תמ"א 38/2 הריסה ובנייה או כל התחדשות עירונית, מעבר לבניין הבודד. מדוע? חוק התכנון והבנייה מאפשר לרשויות המקומיות לפטור פרויקטים של פינוי בינוי מתשלום היטל השבחה, בתנאי ששר הפנים ושר הבינוי והשיכון יחתמו על הפטור, אבל כמה פרויקטים תקועים כבר שנים כי חסרה חתימה אחת מהשתיים. ח"כ רועי פולקמן, יו"ר תנועת כולנו, מנסה לתקן את העיוות: "אנו יוזמים דיון מהיר מתוך כוונה להסדיר את הקריטריונים לקבלת הפטור".
בינתיים הציג שר הבינוי והשיכון יואב גלנט תוכנית לבניית 150 אלף דירות מחודשות לאורך צירי הרכבת הקלה במטרופולין גוש דן, לצד סיוע לרשויות מקומיות בתקצוב עבודות פיתוח תומכות לפרויקטים של התחדשות עירונית. התוכנית כוללת גם הקצאת קרקע משלימה ברשויות החזקות לטובת התחדשות עירונית במוקדים פחות ופחות כלכליים בפריפריה. "העתיד של הבנייה במדינת ישראל הוא בהתחדשות העירונית", אומר גלנט, "אנו פועלים במלוא המרץ להגדיל את מלאי הדירות ולספק פתרונות דיור ואיכות חיים לציבור בישראל בקידום התוכניות בערים השונות". האם זה יקרה? לממשלה הפתרונים.
