צניחה במספר הדירות שנרכשו על ידי משרד השיכון בשנת 2019. כך עולה מדו"ח מבקר המדינה בנושא הדיור הציבורי אשר מתפרסם היום (ב'). לפי המבקר, מתניהו אנגלמן, בעוד שב-2018 נרכשו 964 דירות לטובת הדיור הציבורי, ב-2019 נרכשו רק כשליש - 330 דירות. זהו הנתון הנמוך ביותר מאז 2015, אז שווקו 270 דירות.
בישראל תחום הדיור הציבורי מבוסס על מערך הסיוע הממשלתי, ונועד להבטיח שגם אוכלוסיות שמתקשות להשכיר או לרכוש דיור - יוכלו לחיות בכבוד בסיוע המדינה. המערך בישראל כולל השכרת דירות בבעלות המדינה וכן סיוע בשכר דירה. בשנת 2018 כ-49 אלף דירות ציבוריות שימשו למגורי משפחות, כאשר בשנה זו כ-170 אלף משקי בית קיבלו סיוע בשכר דירה בסכומים שנעים בין 3,400 שקל ל-3,900 שקל בחודש.
בשנת 2019 עמד מספר הדירות בדיור הציבורי על 53 אלף דירות ב-110 ישובים. מתוך הדירות הללו כ-39 אלף דירות, המהוות כ-73% מהדירות במאגר, הן דירות עמידר. יתר הדירות הן של עמיגור - 21%, חלמיש - 3% ואחרות (שקמונה, חלד, שיכון ופיתוח) - 3%.
בהשוואה גלובלית, ניתן לראות שישראל ממוקמת רק מקום אחד לפני המקום האחרון במדינות ארגון ה-OECD (נכון ל-2018), כאשר בוחנים את מספר הדירות בהשוואה לכלל הדירות במשק בהשוואה למדינות אחרות. רק פורטוגל נמצאת אחריה, ומדינות כמו פולין, סלובניה ומלטה נמצאות במיקום טוב יותר.
אין התאמה בין מספר הדירות לשיעור האוכלוסייה באותו האזור
הירידה בהיקפי הדיור הציבורי אינה דבר חדש. במשך עשרות שנים המדינה חיסלה את המלאי הקיים, אשר עמד על כ-400 אלף דירות בשנות הקמת המדינה, רובן נמכרו. כעת, כשהמלאי הקיים נמוך משמעותית נוצרו בעיות נוספות. כך למשל, כיום 41% מהדירות הציבוריות נמצאות במחוזות הדרום והגליל (כ-11,500 ו-10,000 דירות בהתאמה), אף שבאזורים אלה גרים רק כ-30% מהאוכלוסייה בישראל.
במחוז חיפה נמצאות 9,000 דירות, המהוות כ-17%. במרכז יש 15 אלף דירות שהן 28%, בירושלים 7,500 דירות שהן 14%. מבדיקת המבקר עולה כי יש פערים גדולים בין שיעור דיירי הדיור הציבור לשיעור האוכלוסייה שגרה באותו האזור מתוך סך תושבי המדינה. כך, בעוד במרכז נמצאות כ-30% מהדירות - גרים באזור זה כ-45% מהאוכלוסייה. בירושלים הפער קטן יותר ועומד על הפרש של 3%, בחיפה יש איזון ואילו רק במחוזות הדרום והגליל יש יותר דיור ציבורי מאשר אחוז האוכלוסייה באותו האזור ובהפרש משמעותי - 21% מהדירות בדיור הציבורי לעומת 8% מהאוכלוסייה הכללית שגרים באזור זה.
העובדה שנרכשו דירות במספר ישובים מצומצם יחסית, מונעת מחלק מהזכאים לממש את זכאותם ביישובים שבהם הם מתגוררים. לפי המבקר, הם "נאלצים לקבל סיוע כספי לשכירת דירה בשוק החופשי או להתנתק מקהילתם ומהשירותים החברתיים המוכרים להם ולעבור להתגורר ביישוב אחר, שבו קיים דיור ציבורי". כך למשל, מפרט המבקר שורה של ישובים שנמצאים באשכול חברתי-כלכלי נמוך ברמה של 3-1 - ואין בהם אפילו דירה אחת של דיור ציבורי. דוגמה לכך הם יישובים כמו רהט, טייבה, מודיעין עילית, אום אל פאחם וטמרה.
קרוב ל-3 שנות המתנה לדירה
חוק הדיור הציבורי, אשר אפשר מכירה מסיבית של דירות שהיו בשירות הדיור הציבורי, נחקק ב-1998 ונכנס לתוקף ב-2013. מ-2014 ועד 2019 נמכרו כ-10,000 דירות כאלה בסכום של 2.5 מיליארד שקל. בשנים אלה נרכשו רק 2,600 דירות בעלות כוללת של 3.4 מיליארד שקל.
לצמצום מלאי הדירות יש השפעה מרחיקת לכת על הזכאים הממתינים לדיור ציבורי. בעוד שב-2011 היה יחס של 27 דירות לזכאי (63,500 דירות ו-2,340 ממתינים), באוגוסט 2019 היחס עמד על 11 דירות לזכאי (53 אלף דירות לעומת 4,700 ממתינים מתוכם כ-1,000 ממתינים להחלפת דירה). צמצום זה במלאי הדירות גרם להתארכות זמן ההמתנה מ-25 חודשים ב-2016 ל-31 חודשים ב-2019.
באוצר התנגדו להמשך רכישת הדירות
ההערכה היא כי אם לא יינקטו פעולות נוספות, מספר הזכאים יגדל ב-8,000 עד לשנת 2028 וזאת בהשוואה ל-2018. למרות זאת, תוכנית "גרים בכבוד" שגובשה על ידי משרד השיכון, ומעלה הצעות להגדלת ההיצע, לא מתייחסת לעלות התוכנית ולמקורות המימון הנדרשים כדי להוציא אותה אל הפועל. כך, מציעה התוכנית להעלות את היקף הדירות בעשור הקרוב ב-7,200 דירות בשנה ולהוסיף חד פעמית 800 דירות, כלומר תוספת של כ-73 אלף דירות בעשור.
חלק מההצעות היו להפריש 10% מתוך הכנסות רשות מקרקעי ישראל משיווק קרקעות לטובת הדיור הציבורי, גיוס מיליארד שקל באיגרות חוב ומהלכים נוספים כמו תקבולי הקרן לדיור ציבורי ומשכנתה, הגדלת זכויות תכנוניות לטובת דיור ציבורי והקצאת 5% מתוכנית מחיר למשתכן, אשר הייתה אמורה להוסיף כ-1,500 דירות בשנה. ביולי 2018 הוגשה על ידי שר השיכון הצעה בנושא והוחלט על הקמת צוות בין משרדי - שימליץ על תוכנית פעולה בראשות מנכ"ל משרד השיכון ויגיש המלצותיו בתוך 60 ימים. מחלוקות בין חברי הצוות מנעו את הגשת ההמלצות עד כה.
הצוות קיים תשע ישיבות אך בניגוד לאנשי משרד השיכון, נציגי האוצר סברו שיש להפסיק לרכוש דירות למאגר הדיור הציבורי ולסייע לזכאים במודל השכרה לטווח ארוך. גם נציגי המועצה הלאומית לכלכלה תמכו בעמדה זו של הגדלת הסיוע על פני רכישה של דירות. נציגי האוצר גם התנגדו לגיוס אג"ח נוסף על ידי חברת עמידר, בטענה שהוא עלול לפגוע בדירוג האשראי של המדינה ובאמינות הפיסקלית שלה. נציגי האוצר גם סברו כי יש לבטל את חוק הדיור הציבורי המאפשר מכירה של דירות לדיירים, זאת בניגוד לעמדת משרד השיכון, נוכח העלות הגבוהה של הסובסידיה לעומת התועלת האפשרית של המכירה שטרם נבחנה.
בתגובה לפניית משרד המבקר בדצמבר 2019, ענו באגף התקציבים באוצר כי המדיניות של רכישת דירות בשנים האחרונות לא הביאה לתוצאות הרצויות והתור לדיור הציבורי התארך. לתפיסת האוצר, הפתרון טמון בהשכרת דירות לטווח הארוך, לצד ייעול מערך הדיור הקיים. במשרד השיכון אמרו בתגובה כי הם מקיימים עבודת מטה לגיבוש מודל שכירות ארוכת טווח, ובמקביל יציגו את הנושא לממשלה חדשה.
עוד נמצא כי התוכנית להקצות 5% מהדירות במסגרת פרויקט מחיר למשתכן לטובת דיור ציבורי לא צלחה, ומתוך תוכנית ל-392 דירות בשנת 2019 אושרה בנייה של 18 דירות בלבד. עד לתום מועד הביקורת אושרו בסך הכול 443 דירות ציבוריות ב-8 יישובים, כאשר בתקופה זו פורסמו מכרזים ל-58 אלף דירות, כך שמדובר ב-0.3% מהדירות.
אלא שגם לגבי הדירות הקיימות אין ניהול נכון. לפי נוהלי השכרת הדירות הציבוריות, ניתן להשכיר אותן לגופים שונים, ובהם גרעינים התיישבותיים, כפי שנחשף שקרה ביישוב ירוחם בתקופתו של השר אורי אריאל. התנאי להשכרה הוא שדירות אלו לא נדרשות עבור זכאים. בסך הכול, נכון למאי 2019 הושכרו כ-1,800 דירות ציבוריות (כ-3.5% מהדירות הציבוריות) לגופים ציבוריים.
למרות דו"ח מבקר שעסק בכך ב-2013, ובו נקבע כי יש לפעול למצות את המאגר הקיים לטובת הזכאים, נותרו 930 דירות שלגביהן אין כל הסדר עתידי בדבר השבתן למשרד השיכון.
תגובות: "פועלים לקידום פתרונות לגבי יישובים שאין בהם דיור ציבורי"
ממשרד הבינוי והשיכון נמסר בתגובה: "לגבי יישובים שאין בהם דיור ציבורי - אכן מדובר בפער היסטורי בן עשרות שנים, ובכוונת המשרד לקדם פתרונות בכלים הבאים: במסגרת שיווקי מחיר למשתכן, פועל המשרד לרכישת דירות דיור ציבורי חדשות גם ביישובים בהם לא קיימות כיום דירות דיור ציבורי, אך קיים ביקוש לדירות אלה; הוחלט במשרד לעדכן את תוכנית רכש הדירות ולהתחיל לרכוש דירות גם ביישובים בהם לא קיימות כיום דירות דיור ציבורי, אך קיים פוטנציאל ביקוש לכך, בעדיפות ליישובים בהם לא קיים צפי לשיווק דירות במסגרת מחיר למשתכן.
"יחד עם זאת, נבקש להדגיש כי גם במצב הקיים, על פי מדיניות המשרד, אדם העומד בתנאי הזכאות לדיור ציבורי ואולם מתגורר ביישוב שאין בו דיור ציבורי - זכאי להירשם בתור הממתינים ביישוב סמוך, ובהיעדר פתרון דיור מיידי ביישוב הסמוך - זכאי לסיוע מוגדל בשכר דירה, ככל זכאי לדיור ציבורי הממתין לדירה. לגבי 'לגור בכבוד', הדו"ח המסכם של הצוות לא הוגש לממשלה בשל פיזור הכנסת, ולא בשל מחלוקות בין חברי הצוות. המחלוקות קיבלו ביטוי בדעות מיעוט ששולבו בדו"ח. במצב הנוכחי, ועל פי חוות הדעת המשפטית, אין אפשרות להעלות הנושא בפני הממשלה. עם כינונה של הממשלה יוצג הנושא בפני השר הממונה לרבות המלצת המבקר. נכון להיום בהנחיית שרת הבינוי והשיכון נמשכת עבודת המטה".
ממשרד האוצר נמסר בתגובה: "משרד האוצר פועל לקידום פתרונות שייתנו מענה רחב ככל האפשר. בדו"ח המבקר נטען, בין היתר, כי יש לשקול את היעילות הכלכלית של החזקת מלאי הדיור הציבורי אל מול חלופות, כמו גם לבחון את ניהול מלאי דירות הדיור הציבורי. משרד האוצר הצביע על כך שייתכן כי הפתרון למצב זה לא טמון ברכישה נוספת של דירות למלאי, אלא בגיוון כלי הסיוע הממשלתיים בדיור, בעיקר באמצעות מנגנונים של השכרת דירות לטווח ארוך, בסיוע בשכר דירה לטווח ארוך וביצירת חיבור עמוק יותר בין מנגנוני הסיוע הרווחתיים הנוספים אותם מעניקה המדינה לסיוע אותו היא מעניקה בתחום הדיור, וזאת לצד ייעול מערך הדיור הקיים. יחד עם זאת, יש לציין כי הדו"ח מתייחס בהרחבה להשקעה חסרת התקדים ברכישת דירות לדיור הציבורי, שלאחריה התרחש גידול חד בתור הממתינים".
העמידה ביעדי תכנון קרקעות המדינה באה על חשבון איכות התכנון
בפרק אחר בדו"ח, מבקר המדינה בחן במהלך 2019 את סוגיית תכנון קרקעות המדינה על ידי רשות מקרקעי ישראל ומשרד השיכון. המבקר מצא כי למרות החלטת הממשלה שהתקבלה ב-2009, לפיה על הרשות להעביר את עבודת תכנון הקרקעות לגורמים אחרים, עדיין מרבית הקרקעות מתוכננות על ידה. זאת כאשר תפקידה הוא לשווק את קרקעות המדינה, לנהל אותן ולשמור עליהן.
על פי החלטת הממשלה, עבודות התכנון אמורות היו להימסר על ידי רשות מקרקעי ישראל ומשרד השיכון לחברות מתכננות פרטיות או לגורמים ציבוריים כמו רשויות מקומיות, מינהל התכנון או דירה להשכיר. אך נכון ל-2019, עשור לאחר החלטת הממשלה, היא טרם מומשה. בכך נפגעה ההחלטה לאפשר לרשות להתמקד בליבת הפעילות שלה.
מנגד, מציין המבקר, כי בשנים 2018-2016 עמדו רשות מקרקעי ישראל ומשרד השיכון ביעדי התכנון למגורים שקבעה הממשלה ואף מעבר לכך. בסך הכול אושרו תוכניות מפורטות ל-237 יחידות דיור לעומת יעד הממשלה שנקבע ל-170 אלף יחידות דיור. בתגובה לממצאי הדו"ח, הרשות מצדיקה את התנהלותה, ומציינת כי בצל מצוקת הדיור, ולנוכח העובדה שגורמים ממשלתיים אחרים שעוסקים בתכנון אינם יכולים לספק את הנדרש, היא נאלצת בעצמה לבצע את התכנון, ואף מסרה כי היא רואה בפעילות התכנון אחד מתפקידי הליבה שלה.
עוד מצא המבקר כי נכון לדצמבר 2019, קיים פער בין צורכי המגזר החרדי להיצע יחידות הדיור המתוכננות עבורו. משרד השיכון השיב בעניין זה כי בדצמבר 2019 סיים הכנת דו"ח בנושא תוכניות ממשלתיות עבור המגזר החרדי שטרם הוגש לשרת השיכון, ובו מציע המשרד יעד תכנון של עד 300 אלף יחידות דיור למגזר החרדי עד שנת 2040.
לא עומדים בזמנים
בדו"ח התייחס המבקר גם לאחד הנושאים ה"כאובים" בתחום התכנון, והוא לוחות הזמנים, והזכיר את דו"ח בנק ישראל משנת 2014 שמצא כי לתכנון ובניית דירה בישראל נדרשים בממוצע 13 שנים. המבקר מציין בדו"ח כי 22% מעבודות התכנון שמסרה רמ"י לחברות מתכננות בין השנים 2018-2015 ו-11% מהעבודות שמשרד השיכון מסר לחברות מתכננות בין השנים 2018-2016 לא עמדו בלוחות הזמנים שנקבעו בהסכמים עם החברות המתכננות, ולא הסתיימו תוך 3 שנים כמתחייב.
רוב העבודות נמצאות עדיין בשלבים מוקדמים של תהליך התכנון. ברמ"י נימקו את הימשכות ההליכים בדרישות של הוועדות המחוזיות, ובמשרד השיכון בעומסים על מתכנני המחוזות במשרד, שצריכים גם להופיע בוועדות התכנון וגם לעסוק בתכנון. המבקר ממליץ לרמ"י, משרד השיכון ומשרד האוצר להקים שולחן עגול כדי לקדם פתרונות לבעיות בפעילותם של הגורמים הממשלתיים בתחום התכנון.
"לקביעת לוחות זמנים לתכנון ולעמידה בהם השפעה ניכרת בטווח הארוך על מלאי התכנוני הזמין של יחידות הדיור, ומכאן גם על מחירי הדיור", ציין המבקר. "הליקויים שעלו בביקורת מחייבים את רמ"י ואת משרד השיכון להקפיד על בקרה ומעקב הדוקים אחר כלל התוכניות שבתהליכי עבודה ועל העמידה בלוחות הזמנים שנקבעו. בתוכניות שתהליכי התכנון שלהן נמשכים מעבר לנקבע בהסכמים עם החברות המתכננות, על הגופים לערוך בירור מעמיק של הסיבות לעיכובים ולנקוט צעדים להסרתם".
בנוסף לכך נמצא כי רמ"י לא קבעה סטנדרטים מינימליים לאיכות התכנון, כאשר רמ"י ומשרד השיכון לא גיבשו מאגר משותף של מתכננים וחברות מתכננות, שבעזרתו יופקו לקחים מתכנון לא מוצלח. בהקשר זה מזכיר המבקר את אסון ורסאי בירושלים ואת ממצאי ועדת זיילר שהוקמה לאחר האסון, במסגרתם קיבלה הממשלה החלטה בסוף 2006 כי איכות הבנייה ובטיחותה יהיו חלק מהסדרת התקשרויות עם בעלי המקצוע בענף התכנון והבנייה. המבקר מציין כי על רמ"י ומשרד השיכון לייצר מדד הערכה בסוף כל עבודה של גורם מתכנן, שעל בסיסו תקבל ועדת המכרזים החלטה במכרזים עתידיים, "ולא על בסיס זיכרון המעריך, דבר שפוגע באובייקטיביות ההערכה ובאמינותה".
איכות התכנון הלקויה מקבלת ביטוי בדו"ח המבקר אשר חושף 23 תוכניות להקמת 16,800 יחידות דיור שאושרו אך תוכננו מחדש בין השנים 2016-2019. זאת לאור קשיים שהתגלו בעת ביצוע עבודות התשתית להקמת שכונות המגורים. מדובר בשכונות שתכננה רמ"י, ולאחר אישור התוכניות, הוטל על רמ"י לבצע את עבודות התשתית לקראת הקמתן.
בין היתר מציין המבקר כי משרד השיכון נאלץ לתכנן מחדש בעלות של 12 מיליון שקל תוכנית בנהריה שתוכננה על ידי רמ"י בשל בעיית נגישות למגרשים וחלוקתם, וכן תוכנית בבאר שבע שלא ניתן היה ליישמה בשל חוסר התאמה לסביבה ולטופוגרפיה, ועל כן ביצע משרד השיכון תכנון מחדש בעלות של 8.4 מיליון שקל.
"לא אחת נאלץ משרד השיכון לתכנן מחדש תוכניות שרמ"י כבר תכננה, עקב קושי ליישמן מסיבות שונות כגון תכנון שאינו תואם טופוגרפיה או דורש עבודות עפר בהיקפים שאינם כלכליים, תכנון תנועה לקוי כמו רדיוסי סיבוב או שיפועי כביש שאינם בטוחים, חוסר בפתרונות ניקוז או חניה, חוסר בשטחי ציבור, מתחמים הכוללים ממצאים ארכיאולוגיים שלא הובאו בחשבון ואי בדיקה של קרינה מקווי חשמל", כתב המבקר. "תכנון מחדש של תוכניות מאושרות מצריך השקעת משאבים נוספת על אלו שכבר הושקעו בתכנון הראשוני. מדובר במשאבים כספיים שאינם בטלים בשישים ומטבע הדברים מתווספים להם גם משאבים יקרים של זמן וניהול".
המבקר מוסיף כי למרות המצופה מהם, רמ"י ומשרד השיכון לא קיימו תהליך משותף של הפקת לקחים ממקרים אלה. ברמ"י הסבירו את המקרים בהם בוצע תכנון מחדש מפאת הזמן שחלף מאז בוצע התכנון, שהפך את התוכניות ללא עדכניות.
המבקר מצא כי אף שחוק המכרזים תוקן ב-2016 כך שיאפשר לעסקים בינוניים וקטנים להתמודד במכרזי מדינה, ברמ"י ומשרד השיכון טרם ביצעו בחינה של השתתפות עסקים קטנים ובינוניים במכרזים לתכנון קרקעות בהיקף של עד 500 יחידות דיור ויותר.
המבקר מסכם כי נוכח אי ביצוע החלטות הממשלה בעניין העברת התכנון מרמ"י והזמן הרב שחלף מאז התקבלו כמה מהן, ראוי כי שר האוצר יבחן שוב את מדיניות התכנון ויישומה כדי להשיג את מרב התועלת לציבור לאור צורכי שוק הדיור, וכל עוד לא נקבע אחרת יש לפעול ליישום החלטות אלו. עוד הוא ממליץ כי רמ"י ומשרד השיכון יעקבו באופן הדוק על עבודת החברות המתכננות שזכו במכרזים על מנת שאלה יעמדו בלוחות הזמנים שנקבעו עמן.
כמו כן עליהם להגדיר במשותף סטנדרטיים לאיכות תכנון, ולהקים מאגר משותף למתכננים להסיק מסקנות כשהתכנון היה לקוי. כמו כן עליהם לעודד עסקים קטנים להשתתף במכרזי תכנון. בנוסף על רמ"י ומשרד השיכון לעדכן את יעדי התכנון בהתאם לצורכי המגזרים השונים, לרבות המגזר החרדי שסובל ממצוקת דיור חמורה.
