מבקר המדינה בדק: ייעול הליכי רישוי הבנייה
(קרדיט: משרד מבקר המדינה)
הבעיה המרכזית שמלבה את משבר הדיור בישראל היא המחסור בהיצע הדירות מול קצב הגידול באוכלוסייה והביקושים הקשיחים למגורים - פער שמוביל לעליות במחירי הנדל"ן. אחת הסיבות למחסור בהיצע נעוצה בהליכי הבנייה הארוכים והמסורבלים. דו"ח מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן, שפורסם היום (ד') בחן את סוגיית ייעול הליכי רישוי הבנייה במינהל התכנון ובוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה - ומצא ליקויים בהליכי הוצאת ההיתרים.
בשנה החולפת נרשמה ירידה במספר היתרי הבנייה להקמת דירות חדשות שהונפקו על ידי הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה, וזאת בהלימה לירידה שנרשמה גם במספר ההתחלות הבנייה בפועל. על רקע נתונים אלה, שרת הפנים איילת שקד כבר עדכנה בשבועות האחרונים כי בכוונתה לקדם את רפורמת "הרישוי העצמי", יוזמה המקודמת כבר מ-2019 ומטרתה לקצר את הליכי התכנון בכלל והליכי הוצאת היתרים בפרט. אחת הסיבות לירידה בהנפקת היתרי הבנייה הייתה משבר הקורונה שהוביל להשבתת המשק, אולם ליקויים בהליכי הוצאת היתרים נמצאו עוד בטרם התפרצות הנגיף.
סכום ההשקעה הכולל בענף הבנייה בישראל לשנת 2018 עמד על 151.5 מיליארד שקל. מבקר המדינה בדק כמה זמן ממתינים יזמי הנדל"ן וקבלני הביצוע עד לתחילת הבנייה, ולצורך כך בחן את כל 131 הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה בישראל. הממצאים מראים כי הזמן הממוצע הנדרש לקבלת היתר בנייה ארוך משמעותית לעומת מדינות המפעילות מערכת מקוונת להגשת בקשות להיתר - 319 ימים בממוצע בישראל לעומת 114 ימים בממוצע במדינות אחרות.
על פי חוק התכנון והבנייה, ביצוע עבודות בנייה טעון קבלת היתר בנייה. רישוי הבנייה נועד להבטיח כי הבנייה תהיה בהתאם להוראות תוכניות המתאר ולהוראות דין נוספות הנוגעות למאפייני הבנייה ולבטיחותם של המבנים. עורכי דו"ח מבקר המדינה מבהירים כי "להליכי הרישוי יש השפעה ישירה על פעילות ענף הבנייה, שתרומתו למשק רבה מבחינה כלכלית. מכאן החשיבות של ייעול ההליכים ושל איכות הבקרה עליהם".
הצורך לייעל את הליכי הרישוי ולהבטיח את איכות הבנייה נמצא על סדר היום הציבורי זה שני עשורים. בדצמבר 2003 פורסם דו"ח ועדת החקירה הממלכתית לעניין בטיחות מבנים ומקומות המשמשים ציבור (דו"ח זיילר) בעקבות אסון ורסאי בירושלים ב-2001, שבו נהרגו 23 בני אדם ונפצעו 380. דו"ח זיילר כלל המלצות לשיפור הליכי הרישוי בישראל, בין היתר קיצור ההליכים לבקרה ולמתן היתרי בנייה ושיפורם, הקמת מכוני בקרה בטרם הנפקת היתרים ועוד.
ב-2014 התקבל בכנסת תיקון 101 לחוק התכנון והבנייה, שחלקו התבסס על המלצות דו"ח זיילר. אחת המטרות העיקריות של תיקון 101 בתחום רישוי הבנייה היא ייעול ושיפור הליכי הרישוי והבקרה על ביצוע הבנייה. במסגרת התיקון, נקבעו שלושה סוגים של מסלולי רישוי: מסלול רגיל (בהתאם לתב"ע - תוכנית בניין עיר); מסלול מקוצר (היקף בנייה קטן שההשפעה שלו על המרחב נמוכה); ומסלול עם הקלות (כאשר מבקשים לבצע סטייה מסוימת מהתוכנית או לבצע שימוש חורג במבנים). עוד נקבע כי יוקמו מכוני בקרה וכי הליך הרישוי יהיה מקוון - וכך נוסדה מערכת המכונה "רישוי זמין", שעלות פיתוח נאמדת ב-65 מיליון שקל.
לנוכח החשיבות הרבה של הליכי רישוי הבנייה והשפעתם על משק המדינה, על צורכי הציבור ועל בטיחותו, בדק משרד מבקר המדינה את מידת יישומו של תיקון 101 בכל הנוגע לשיפור ולייעול של הליכי רישוי הבנייה בחודשים יוני-דצמבר 2020. לפי הדו"ח, התיקון לחוק, שכלל שינוי מקיף של הליכי הרישוי כדי לשפרם, לייעלם ולקצרם, טרם הוטמע במלואו ועד כה השיג את יעדיו באופן חלקי, וכך ההליכים נותרו מורכבים וממושכים.
בין סינגפור לישראל
בביקורת עלה כי תיקון 101 לא חולל בוועדות שנבדקו קיצור של ממש במשך הזמן הנדרש לקבלת היתרי בנייה. ההשוואה נעשתה בין התקופה שלפני כניסת תיקון 101 לתוקף (בקשות להיתר שהוגשו בשנים 2013-2015 והונפקו עד אוגוסט 2016) לתקופה שאחרי כניסתו לתוקף (בקשות להיתר שהוגשו בין השנים 2017-2019 והונפקו עד אוגוסט 2020). על פי הממצאים, בוועדות המקומיות חיפה, מורדות הכרמל, ראש העין ומעלה הגליל נמצא קיצור במשכי הזמן הממוצעים לקבלת היתר (ירידה של 8.5%, 0.8%, 7.6% ו-17.5% בין התקופות בהתאמה).
אולם, עורכי הדו"ח מציינים כי בחיפה ובראש העין עדיין מדובר בפרקי זמנים שנחשבים ארוכים יחסית ובמעלה הגליל לצד קיצור במשך הזמן הממוצע לקבלת היתר התארך משך הזמן החציוני. בשתיים מהוועדות הזמן הממוצע לקבלת ההיתר התארך: בבאר שבע ב-32.6% ובמועצה המקומית קסם ב-64.6%. אם זה לא מספיק, מאחר שהליכי הרישוי נחלקים לשני הליכים - קבלת מידע הנדרש להיתר והגשת הבקשה להיתר והכרעה לגביה - משך ההליכים לקבלת היתר התארכו משום שהליך קבלת המידע נמשך בממוצע כ-47 ימי עבודה נוספים.
רוב ההיתרים (כ-63% מהם) אושרו במסלול המלא הרגיל, כ-35% אושרו במסלול הקלות ו-2% הנוספים במסלול המקוצר. על פי הדו"ח, הזמן הממוצע להנפקת כלל ההיתרים בכל המסלולים שנבדקו במחצית השנייה של 2019 היה, כאמור, 319 ימים. שליש מההיתרים (2,126) אושרו לאחר יותר מ-360 ימים. במסלול ההקלות התקבלו היתרים רק לאחר 407 ימים בממוצע, במסלול המלא לאחר 276 ימים ובמסלול המקוצר לאחר 144 ימים. המסלול המקוצר, שנועד לייעל את ההליכים לעבודות בנייה פשוטות, השיג באופן חלקי בלבד את מטרותיו. אמנם פרק הזמן הממוצע לאישור היתרים במסגרתו קצר יותר מבשאר המסלולים, אולם רק 2% מהבקשות שאושרו התאימו למסלול זה.
על פי נתוני הבנק העולמי, שהתבסס אך ורק על מתן היתר בנייה למבנה יחיד בתל אביב, בשנת 2019 ההליך לקבלת היתר שנמדד בישראל נמשך כ-200 יום. לשם השוואה, ב-10 המדינות שבהן ההליך שנמדד היה הקצר ביותר עמד על 35-66 ימים. כך למשל בסינגפור נדרשים רק 35.5 ימים לקבלת היתר; באיי מרשל 38 יום; באיחוד האמירויות 47.5 יום; במלזיה 53 יום; בסמואה 57 יום; במרוקו 58 יום; בגיאורגיה 63 יום; בדנמרק 64 יום; בפינלנד 66 יום; ובירדן 65 יום. במדגם של מדינות אירופיות הדומות לישראל (מבחינת צפיפות נפש לקמ"ר) עמד משך ההליך על 222-156 ימים. כך למשל, בשוויץ מדובר ב-156 יום; בהולנד 161 יום; ובאוסטריה 222 יום.
רישוי זמין - אך לא תמיד מותאם
אחד מעיקרי תיקון 101 קובע כי הליך הרישוי יהיה מקוון, וכך הוקמה מערכת רישוי זמין. אולם בבדיקת המבקר נמצא כי מערכת רישוי זמין אינה מותאמת במלואה לצרכי הוועדות המקומיות ואין לה ממשק עם מערכות המחשב של הוועדות המקומיות ונדרשת עבודה כפולה - דבר הגורם לעלויות עודפות של כוח אדם, לפגיעה ביכולת לניהול תהליכים ולבקרה עליהם ולפתיחת פתח לטעויות, כגון הבדלים ברישום תאריכי הנפקת ההיתרים ועוד.
בבדיקת המבקר נמצא כי מערכת רישוי זמין אינה מותאמת במלואה לצרכי הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה - ונדרשת עבודה כפולה
עוד נמצא כי יש בעיות מבניות ורוחביות ביסוד ההליכים: ריבוי גורמים ללא מנגנון תיאום, ריבוי דרישות שאינן אחידות וסרבול הנובע מהליך מתן ההקלות. לחיוב צוין כי בשנים 2017-2019 הוגבר השימוש במערכת רישוי זמין לצורך הנפקת היתרי בנייה. מספר ההיתרים שהונפקו במערכת רישוי זמין גדל מ-3,400 בשנת 2017 ל-14,500 בשנת 2019.
בביקורת עלה עוד כי בשנים 2018-2020 טיפלו ששת מכוני הבקרה שהוקמו עד כה ב-58 בקשות להיתר בלבד. זאת בשעה שמספר הבקשות שהתאימו לטיפול במכוני הבקרה נאמד בכ-3,000 ובזמן שבתקופה זו הקצתה הממשלה מענקים ותשלומים נוספים בסך של כ-13.7 מיליון שקל לתמיכה במכונים בשל פעילותם המצומצמת.
במועד סיום הביקורת נמצא כי "מכוני הבקרה עדיין אינם מוסמכים לטפל בכל סוגי הבקשות להיתר. כמו כן, אין בהם בקרים מוסמכים מטעם משרד הבריאות והמשרד להגנת הסביבה כקבוע בחוק התכנון והבנייה, והם אינם משמשים מוקד בקרה שמרכז את כל תהליכי הבקרה תחת קורת גג אחת". עוד נמצא בביקורת כי מינהל התכנון לא בדק את יעילות הפרסום של מודעות התכנון והבנייה בעמודים האחוריים של העיתונים וכי אתרי האינטרנט של הוועדות המקומיות לא הונגשו לאנשים עם מוגבלות ראייה ועיוורון.
בסיכום הדו"ח מציע המבקר כי "משרד הפנים, מינהל התכנון, הרשויות המקומיות והוועדות המקומיות יפעלו לתיקון הליקויים, תוך שיתוף כלל הגורמים הרלוונטיים להליך הרישוי ותוך היערכות מקיפה לייעול ולטיוב של הליכי רישוי הבנייה בישראל". עוד מציע המבקר "לשקול לגבש הסדרים שיביאו לאחידות בשלב קליטת הבקשה להיתר ולריכוז הטיפול בתיאומים ובאישורים הנדרשים מגורמים שונים הפועלים בנפרד. כמו כן, מומלץ לבחון לקבוע פרק זמן מרבי להשלמת הטיפול הכולל בבקשות להיתרי בנייה ולבצע מעקב בנושא כדי לוודא שהוועדות עומדות בפרקי זמן אלו".
מינהל התכנון: "פועלים להקלה ברגולציה"
ממינהל התכנון נמסר בתגובה: "מינהל התכנון הוביל בשנים האחרונות שורה של צעדים והשקיע משאבים רבים בשיפור הליכי הרישוי והפחתת הרגולציה בתחום. פעילות זו ממשיכה גם בימים אלה באמצעות קידום הליכי חקיקה נוספים, שיתרמו לקיצור לוחות הזמנים ופישוט התהליכים.
"מערכת רישוי זמין עברה לניהולו של מינהל התכנון בינואר 2019. מאז ועד היום בוצעו במערכת שורה של עדכונים ותהליכי שיפור, שנועדו לסייע למגישי הבקשה ולעובדי הוועדות המקומיות, בהם: ממשק מול רשות מקרקעי ישראל, אפשרות להגשת בקשות במהלך כל שבוע העבודה ואפשרות מעקב אחר סטטוס הבקשה שלא היו קיימים במערכת. בנוסף, מינהל התכנון פועל בימים אלה ליצירת ממשק שיסנכרן בין מערכות הניהול של הוועדות המקומיות למערכת רישוי זמין שיתרום גם הוא לקיצור התהליכים.
"בנוגע לזמן הנדרש לקבלת היתר, הדו"ח מתייחס למכלול הזמנים שכולל גם תהליכים שלא קשורים למערכת רישוי זמין ומבוצעים על ידי גורמים נוספים בתהליך, ועמדת מינהל התכנון היא שיש לבטל את מסלול ההקלות שמאריך בצורה משמעותית את הליך הרישוי. המינהל פועל לטיוב התהליכים והקלה ברגולציה, אך יחד עם זאת חשוב לציין כי ההחלטה בדבר היתר בנייה כזה או אחר מצויה בידי מהנדסי הוועדות המקומיות.
"כחלק מהתהליכים שמקודמים, ולאור העובדה שהמינהל מייחס חשיבות רבה לבטיחות ואיכות התכנון בענף הבנייה בישראל, יחלו מכוני הבקרה לפעול באופן מחייב בתחילת החודש הבא. הפעילות תתבצע בשלב הראשון מול שורה של מבנים שהוגדרו מראש, ובהמשך תתרחב למבנים נוספים, כאשר הגורמים הרלוונטיים לבטיחות המבנה, פיקוד העורף (הג"א) וכיבוי אש הינם חלק בלתי נפרד מתהליך הבדיקה והאישור".
