סערת התקציב: כלכלנים על ההשלכות של תקציב חד-שנתי או דו-שנתי
(צילום: חגי דקל)
משרדי הממשלה יספגו ביום ראשון הקרוב קיצוץ תקציבי, במסגרת התקציב ההמשכי שלפיו פועלת ישראל כעת. זאת בשל היעדר אופק לאישור תקציב מדינה חדש בממשלה ובכנסת. לכלכליסט נודע כי מדובר בקיצוץ ממוצע של 2.5 מיליארד שקל לכל משרד.
>>לסיפורים הכי מעניינים והכי חמים בכלכלה - הצטרפו לערוץ הטלגרם שלנו
ללא מהלך כזה צפוי היקף ההוצאות של הממשלה לחרוג אל מעבר ל-400 מיליארד השקלים שמרכיבים את התקציב ההמשכי, להיקף של כ-415 מיליארד שקל. לו היה מאושר תקציב, חלק גדול מהחריגה היה מתקזז עם הגידול האוטומטי שנכלל בתקציב במעבר משנה לשנה, ועל כן היקף הקיצוץ הנדרש היה עומד על סכום קטן בהרבה של שלושה מיליארד שקל.
בשנה של תקציב המשכי (1/12), בשבוע האחרון מדי חודש, מעבירים החשבים במשרדי הממשלה השונים בקשות תקציב לחשב הכללי. הבקשות נבחנות ובראשית כל חודש נקבע התקציב החודשי למשרד. החל מיום ראשון הקרוב התקציב החודשי יהיה נמוך מכפי שהתרגלו המשרדים בשבעת החודשים האחרונים. כך למשל, מוטל בספק המשך המימון לתוכנית סבסוד הצהרונים של שר האוצר לשעבר משה כחלון, כמו גם המשך יישום התוכנית לצמצום הזנות, המשך התמיכות למרכזי סיוע, לתנועות נוער ועוד.
כלל האצבע בתקציב ההמשכי מאפשר למשרדי הממשלה להוציא 1/12 מהתקציב שניתן להם בשנה שעברה, שעמד, כאמור, על 400 מיליארד שקל. מעבר לכך, ניתן להוציא הוצאות על שכר ותשלומים עבור חוזים קיימים. כל הוצאה נוספת - כמו חתימה על חוזה חדש, הנעת פרויקט, גיוס תקן חדש, טיסה לחו"ל ועוד - מחייבים אישור מוועדת החריגים של החשב הכללי.
עד כה, אנשי החשב הכללי בתיאום עם אגף תקציבים, אישרו לעתים חריגות מסויימות מתוך הנחה שבמהלך 2020 יאושר תקציב חדש, שיגדל אוטומטית ל-412 מיליארד שקל. הקיצוץ האמור בתקציבי המשרדים בתחילת אוגוסט משקף הלך מחשבה באוצר שלפיו ייתכן מאוד כי לא יאושר השנה תקציב ולכן תקרת ההוצאות אינה יכולה לעלות על 400 מיליארד שקל.
יצויין כי בפועל מדובר בקיצוץ בתקציב 2020 לעומת 2019 שכן 12 מיליארד השקלים שבתוספת מוקדשים ברובם ל"טייסים אוטמטיים" שמשקפים גידול טבעי ולא בהכרח גידול בגובה ההוצאה מעבר לכך.
הלך הרוח הזה השפיע גם על החלטתו של החשב הכללי באוצר רוני חזקיהו, שמנהל את התקציב ההמשכי בפועל, להודיע על התפטרותו באוקטובר לכל המאוחר - גם אם יאושר עד אז תקציב. פועל נוסף של מצב העניינים הנוכחי עלול להיות פגיעה בדירוג האשראי של ישראל, על רקע חוסר יציבות שלטונית.
אם עד לפני חודשיים נתמך התקציב החד-שנתי על ידי פקידים בכירים באוצר, כעת השתנתה עמדתם ב-180 מעלות - זאת נוכח הזמן שעבר והעובדה כי המשבר הכלכלי מתמשך מעבר לתחזיות המקוריות. בהקשר זה מהדהדת שתיקתם הרועמת לא רק של חזקיהו, אלא גם של מנכ"לית המשרד קרן טרנר, ראש אגף תקציבים שאול מרידור והכלכלנית הראשי באוצר שירה גרינברג. למרות התנגדות הדרג המקצועי, אגף תקציבים מילא את הנחיותיו של שר האוצר ישראל כץ והכין הצעת תקציב חד-שנתי לשנת 2020 בניגוד לאמור בהסכם הקואליציוני בין הליכוד לבין כחול לבן.
התקציב נשמר כעת תחת מעטה חשאיות למרות שאינו כולל גזירות רבות. באגף תקציבים - ככל שיתממש התרחיש המאוד לא סביר שהליכוד יסכים לתקציב דו-שנתי - יידרשו שבועות ספורים בלבד לבצע בתקציב את ההתאמות הנדרשות.
מה מותר להוציא דרך קופסת הקורונה
מה עושים בינתיים, כשבכל זאת צריך לשחרר כספים למשרדי הממשלה? אתמול, למשל, הכריזו שרי האוצר והחינוך כי מערכת החינוך תקבל סכום בלתי מבוטל של 4.2 מיליארד שקל כדי לפתוח את שנת הלימודים תחת הקורונה. התקציב אמור לשמש בעיקר לגיוס מורים נוספים להוראה בקפסולות ולשיפור אמצעי הלמידה מרחוק.
מאחר ומדובר על מימון ל"משבר הקורונה" ישנה הסכמה במשרד האוצר כי המימון יישאב מ"קופסת הקורונה". זהו אותו שם קוד למסלול עוקף מגבלות התקציב שמאפשר הוצאת כספים שגוייסו על ידי הממשלה שלא במסגרת התקציב. במשרד האוצר אין מחלוקת כי חבילת הסיוע צריכה להיעשות באמצעות ה"קופסה" שכן מדובר באירוע חריג וחד-פעמי.
נכון להיום עומד היקף הכספים בקופסת הקורונה, שכבר הוגדלה כמה פעמים - על 120 מיליארד שקל. מרבית הסכום טרם נוצל, ובמשרד האוצר עדיין לא יודעים לומר כמה ממנו ינוצל משום שחלק מתוכניות החילוץ שנועדה לממן הקופסא תלויות בגורמים בלתי ידועים - כמו כמה זמן תמשך האבטלה הגבוהה במשק והמשבר הכלכלי בהיקפיו הנוכחיים.
לעומת הכסף למערכת החינוך שיש הסכמה על הוצאתו מקופסת הקורונה, ישנה מחלוקת על ההגדלה שמבקש ראש הממשלה לתקציב הביטחון בהיקף של שלושה מיליארד שקל. ראש הממשלה סבור כי ניתן להוציא גם את הסכום הזה מקופסת הקורונה בעוד שבמשרד האוצר מתנגדים נחרצות שכן מדובר בהוצאה תקציבית שוטפת, שאינה קשורה למשבר הקורונה ולכן אינה יכולה להיות ממומנת במסלול עוקף תקציב. ככל שהכסף יוזרם לבסוף למערכת הביטחון שלא מתוך הקופסה, הקיצוץ הנדרש בחודשים הקרובים מתקציבי משרדי הממשלה יזנק מ-15 מיליארד שקל ל-18 מיליארד שקל.
תקציב חד-שנתי באופן חד-צדדי
למרות ההשלכות ההולכות ומחמירות בהיעדר תקציב מאושר, במערכת הפוליטית לא מצליחים להגיע להסכמות, כשהליכוד מתעקש על אישור תקציב חד־שנתי למשך חודש או חודשיים בלבד, ורק אחר כך אישור תקציב לשנת 2021. המניע לכך פוליטי ונועד להשאיר לראש הממשלה נתניהו פתח להליכה לבחירות במחצית הראשונה של 2021 על רקע אי־אישור תקציב 2021.
בנסיון להפעיל לחץ על כחול לבן, הכריז אתמול שר האוצר ישראל כץ כי יבקש מנתניהו להביא לאישור הממשלה תקציב חד-שנתי באופן חד-צדדי כבר ביום ראשון הקרוב. מדובר במהלך שסיכויו המעשיים קלושים משום שעל פי החלטת ממשלה מ-24 במאי סדר היום של הממשלה אמור להיקבע אך ורק בהסכמה בין נתניהו ליו"ר כחול לבן בני גנץ. בעקבות הכרזתו של כץ, הוא נועד אתמול עם גנץ ועם שר המשפטים אבי ניסנקורן (כחול לבן), אולם ללא תוצאות.
נושא נוסף שעלה בפגישה היה דחיית המועד האחרון שמכתיב החוק לאישור התקציב מ-25 באוגוסט. מכיוון שהכנסת יוצאת לפגרה כבר ב-15 באוגוסט יש להעביר עד אז חוק שדוחה את מועד התקציב. הותרת החוק הנוכחי על כנו יכתיב הליכה לבחירות מיד אחרי 25 באוגוסט, כלומר ב-17 בנובמבר השנה. בהקשר זה שר השיכון יעקב ליצמן הבהיר אתמול לנתניהו כי לא יסכים להקדמת הבחירות בלי אישור תקציב המדינה.
תזוזות בין הגושים מחישובים פוליטיים
לו היו רוצים ראש הממשלה ושר האוצר לממש את איומם ולהעביר תקציב חד-שנתי בממשלה באופן חד-צדדי - כלומר ללא הסכמת כחול לבן, תוך התעלמות מהסעיף הקובע כי סדר היום של ישיבות הממשלה ייקבע אך ורק בצוותא - סביר להניח שנתניהו היה מתרץ את המהלך בנימוק מקצועי לפיו המדינה לא יכולה להמשיך ולפעול בלא תקציב מאושר.
סביר גם להניח שראש הממשלה היה משיג רוב לתקציב בממשלה ללא כחול לבן. בממשלה מכהנים 34 שרים: 19 מהם משתייכים לגוש הימין והיו תומכים בנתניהו לעומת 15 שרים בלבד בגוש כחול לבן. השרים אורלי לו-אבקסיס (גשר) ורפי פרץ (הבית היהודי) סירבו להשיב לשאלת כלכליסט אם היו תומכים בתקציב חד-שנתי, אולם על פי הערכות היו תומכים בתקציב כזה משיקולים פוליטיים כדי לדחות את מועד הבחירות ככל שניתן מחשש שלא יעברו את אחוז החסימה. גם יועז הנדל מדרך ארץ וגם השר עמיר פרץ מהעבודה סירבו להגיב. השר איציק שמולי אמר כי לא יתמוך בתקציב חד-שנתי.
אולם גם בתרחיש שבו היה משיג נתניהו רוב לתקציב חד-שנתי בממשלה ללא כחול לבן, הכנסת היא זירה מורכבת יותר. במהלך כזה היה נדרש נתניהו לגייס להצבעות בכנסת את עמיר פרץ, איציק שמולי, וכן יועז הנדל וצבי האוזר כמו גם את סיעת ימינה בראשות נפתלי בנט. בתרחיש שבו יגיעו נתניהו וגנץ להסכמה על תקציב חד-שנתי הוא יוגש לכנסת ויאושר במהלך נובמבר 2020, ויהיה תקף למשך כחודש אחד בלבד. שנת 2021 תתחיל עם תקציב המשכי, וככל שלא יאושר תקציב עד מרץ יוכרזו בחירות במחצית השנייה של השנה.
אפשרות נוספת היא שהצדדים לא יגיעו להסכמות, הכנסת תתפזר והבחירות יערכו כאמור ב-17 בנובמבר. במערכת הפוליטית סבורים שהסיכוי שנתניהו יממש את ההסכם הקואליציוני לאישור תקציב דו-שנתי כמעט לא קיימים.
