דו"ח מבקר המדינה: ההתנהלות התקציבית במשבר הקורונה
במסגרת הדו"ח המיוחד על התמודדות ממשלת ישראל עם משבר הקורונה שמתפרסם היום (שלישי), בחן מבקר המדינה מתניהו אנגלמן את ההתנהלות התקציבית במשרד האוצר במהלך המגפה, ובאופן לא מפתיע קבע כי היעדר תקציב מדינה לשנת 2020 פגע בה.
>> לסיפורים הכי מעניינים והכי חמים בכלכלה - הצטרפו לערוץ הטלגרם שלנו
על "קופסאות התקציב", שנוצרו על ידי הממשלה כדי לאפשר קבלת החלטות מהירות לגבי הסיוע, אמר המבקר כי אכן נכון שבשלביו הראשונים של משבר הקורונה גבר הצורך של קבלת החלטות תקציביות בזריזות על השיקולים של בקרות תקציביות הקיימות בשיטות התקצוב המקובלות, אך אסור היה להן להפוך לנוהל קבוע.
בביקורת נמצא כי בקרת התכנון לעומת הביצוע התקציבי של התקציב הייעודי להתמודדות עם משבר הקורונה בהיקף של כ-85 מיליארד שקל (קופסאות התקציב) נוהלו בשנת 2020 באמצעות קובצי אקסל בד בבד עם ניהולם בסעיפים שונים במערכות הממוחשבות של תקציב המדינה.
בביקורת נמצאו אי-התאמות בין רישומי הבקרה של אגף החשב הכללי על נתוני התכנון והביצוע של התוכניות הכלכליות (שמקורן בנתונים מאגף התקציבים וממשרדי הממשלה), ובין נתוני התכנון והביצוע שמסרו אגף התקציבים ומשרדי ממשלה למשרד מבקר המדינה. לגבי 5 תוכניות מתוך 10 תוכניות שנבדקו ע"י הביקורת עלו פערים.
במשרד המבקר אמרו כי "ראוי לנהל תקציבים, בייחוד בהיקפים אלו, באמצעות מערכות הכוללות מנגנוני בקרה ממוחשבים כדי למנוע טעויות ושיבושים".
לפי המבקר, ראש המועצה הלאומית לכלכלה אבי שמחון מסר למשרד מבקר המדינה כי היקף תוכנית הסיוע שהוכרזה בתחילת המגפה נקבע לפי הנחיית ראש הממשלה, לאחר שהמועצה הלאומית לכלכלה בחנה את השיעור מהתוצר הלאומי של תכניות סיוע במדינות אחרות. אך המבקר קבע לאחר הבדיקה כי "לא נמצא תיעוד במשרד האוצר ובמועצה הלאומית לכלכלה לגבי אופן קביעת היקף כולל של תוכנית הסיוע שהוכרזה במרץ 2020 בשיעור 80 מיליארד שקל והתוכנית לא כללה התייחסות לתרחישים אפשריים של התפתחות המגפה ולמועדי בחינה של אפקטיביות התוכנית".
בנושא "מענקים לכל אזרח" שחולקו לציבור על ידי ראש הממשלה לשעבר בנימין נתניהו ושר האוצר לשעבר ישראל כץ באפריל ויולי 2020 בעלות כוללת 8.95 מיליארד שקל. עלה בביקורת כי לא בוצעה הפקת לקחים סדורה לאחר כל פעימה שחולקה, זאת על מנת לעמוד על יתרונות, חסרונות וחסמים בחלוקת המענק.
בנוסף, המבקר התייחס גם לתוכנית חלוקת תווי המזון בהיקף של כ-700 מיליון שקל של שר הפנים לשעבר אריה דרעי, בקרב אוכלוסייה רחבה של כ-260 אלף משקי בית זכאים על בסיס תבחינים, בין היתר, של זכאות להנחה בארנונה, וקבע כי לא נעשתה עבודת מטה שביצעה בחינה פרטנית באשר ליעילות תבחין זה ולמיקוד באוכלוסיות חלשות שנפגעו בצורה משמעותית במשבר הקורונה.
המבקר טוען כי העובדה שמשרד האוצר לא השלים בניית תוכניות כלכליות כמענה להשלכות התפרצות מגפה על פי הנוהל שפרסמה רח"ל בנושא בשנת 2018, פגע ביעילות התוכניות הכלכליות שנועדו לסיוע למשק.
"אי-היערכותו הכוללת של משרד האוצר לפעולות הנדרשות ממנו במצב של התפרצות מגפה", טוען המבקר, "גרמה לכך שהתוכניות לסיוע כלכלי ננקטו בחלקן ללא עבודת מטה סדורה וללא הבחנה מיטבית לגבי אלו שנפגעו יותר".
לטענת המבקר, היעדר היערכות מראש של משרד האוצר תרם לכך שהמשרד התקשה, בייחוד בחודשי המשבר הראשונים, להציג לפני מקבלי ההחלטות את ההשלכות הכלכליות הצפויות של צעדים אפשריים למניעת תחלואה במסגרת הדיונים השונים.
בחינה של 37 מצגות אשר הוצגו לקבינט הקורונה ולממשלה על ידי המל"ל, בחודשים מרץ - נובמבר 2020, עלה לטענת המבקר כי המל"ל שילב במצגות אלו נתונים בריאותיים בעיקרם, וכי ניתוחים כלכליים לא צורפו למצגות, פרט להצגה של מטריצת מדד כלכלי (תרומה לתוצר) ובריאותי שהוצגה בחודש ספטמבר 2020. המבקר הבהיר כי היקף העלויות המהותי של הסגרים שהסתכם ביותר מ-10 מיליארד שקל במצטבר, מחדד את החשיבות בשקלול העלויות הכלכליות הנלוות להטלתם.
בתשובת אגף התקציבים לטענות המבקר נכתב כי "אגף התקציבים ראה לנגד עיניו את הצורך בעבודת מטה סדורה ומגובת נתונים מחד, ומאידך את חשיבות רכיב התזמון בקבלת החלטות בעלות השלכות מהותיות על המשק. ספק אם במקרה של מגפת הקורונה עבודת מטה מקדימה יכלה להעמיד תשתית לקיצור תהליכי קבלת החלטות תוך ביצוע עבודת מטה סדורה לאור חוסר הוודאות אשר אפיין את התקופה בה נדרשה קבלת החלטות מהירה ובמיוחד בראשית המשבר".
החשב הכללי השיב למשרד מבקר המדינה ביוני 2021, כי "בשנתיים האחרונות בוצע תהליך של טיוב המוכנות לאירועי חירום באגף החשב הכללי. תהליך זה בשלבי סיום ובכוונתנו לשפר את אופן ההיערכות והמוכנות של האגף לחירום בראייה כוללת. אנו סבורים כי עם סיום המשבר יש צורך בעבודת מטה משותפת של משרד האוצר על כלל אגפיו לבחינת ההוצאה הממשלתית והפגיעה בהכנסות המדינה במצב שכזה. לדעתנו עבודת מטה זו צריכה להתנהל על ידי המנהל הכללי במשרד האוצר".
בתשובת הכלכלנית הראשית נכתב כי כבר במרץ אגף הכלכלנית הכין והציג להנהלת המשרד, לשר האוצר ולקובעי המדיניות האחרים ניתוחים אשר עסקו באוכלוסיות שונות ובענפי המשק השונים, וכי מאפריל 2020 הוצג ניתוח פגיעה ענפית שהתבסס על נתוני שירות התעסוקה ורשות המיסים.
ממשרד האוצר נמסר: המשרד לומד את הערות מבקר המדינה, יפיק את הלקחים הדרושים, ויפעל להטמעת השינויים והתהליכים המוצעים כפי שעולה מן הדו"ח.
השירותים הפיננסיים והסיוע לעסקים
מבקר המדינה בדק את השירותים הפיננסיים והאשראי שניתן לציבור במשבר, ובכללם את פעילותה של הקרן להלוואות בערבות המדינה שנועדה לסייע לעסקים להתמודד עם הקשיים. לפי הדו"ח, בשיחות שקיים צוות הביקורת בחודשים ספטמבר ואוקטובר 2020 עם מנהלי הקרנות בבנקים המסחריים צוין כי העובדה שהסכמי ההתקשרות לא קבעו קריטריונים מדידים להעמדת הלוואות הובילה לכך שאשראי שניתן במסלול הרגיל שימש חלק מהעסקים להוזלת עלויות המימון שלהם, במקום לגשר על פערים תזרימיים שנוצרו בעקבות המשבר.
בהיבט של זמני הטיפול בבקשות בקרנות להעמדת הלוואות בערבות מדינה, נמצא כי הסכם ההתקשרות שבו נקבע כי הגורמים המממנים ישלימו את הטיפול בבקשות בתוך שבעה ימי עסקים לא קוים, וזמני הטיפול בכל המסלולים חרגו מהותית (בכ-15 ימים בממוצע) מזמני הטיפול שנקבעו. בעקבות שינוי המנגנון להעברת המידע בקרנות הגופים המממנים נדרשו לקלוט את הנתונים באופן שהצריך להקלידם מחדש. הדבר גרם לעיכובים במתן המענה לעסקים מבקשי ההלוואות.
כמו כן, נמצאו פערים בין היישובים היהודיים לבין יישובים שאינם יהודיים לטובת היהודיים הן בשיעור הבקשות שאושרו (כ-3.1%) והן בשיעור הסכום המאושר בממוצע (כ-6.7%). נמצאו גם פערים בשיעור האישור של מספר הבקשות בחלוקה לענפים (שנאמד בכ-42% - 67%), ולפי נתוני רשות המיסים בדבר שלושת ענפי הפעילות שחוו את עיקר הפגיעה במחזור העסקאות (אירוח ואוכל, אומנות ובידור וחינוך), תועדו שיעורי אישור של מספר בקשות נמוכים מהממוצע.
לחיוב עלה כי בנק ישראל ורשות שוק ההון פעלו במהירות בפרסום הקלות רגולטוריות והנחיות לציבור לטובת הרחבת היקף הסיוע בעת המשבר (ביניהן: כיבוד חיובים של לקוחות שחורגים ממסגרות אשראי, הורדת הגיל המינימלי בהגדרת "אזרח ותיק" שמזכה את הלקוח בקבלת קדימות בתור למענה טלפוני, הקפאת ביטוחים וחידוש ביטוחים אוטומטי ללא גבייה), וזאת תוך הקפדה על האיזון הנדרש להבטחת יציבות הגופים המפוקחים.
בנוסף בדק המבקר גם את הסיוע הממשלתי לעסקים במתן הנחה בארנונה באמצעות אימוץ מנגנון שהכין משרד הפנים בשיתוף משרד האוצר. לפי המבקר, בסבב הראשון של ההנחות באפריל 2020 הפתרון היה מיידי וניתן לחלק גדול של העסקים במשק, תוך שמירה על תזרים המזומנים של הרשויות המקומיות ועל איתנותן הכלכלית.
אך בסבב ב' - בספטמבר 2020 – המנגנון שנקבע כדי לסייע באופן ממוקד לעסקים שעסקיהם נפגעו במידה רבה, היה מורכב הרבה יותר, והנטל הבירוקרטי על העסקים היה גדול יותר, משך זמן הטיפול בבקשות היה ארוך יותר, ובתחילת פעילותו נוצרו עיכובים בטיפול בבקשות שהוגשו.
בתקופת הביקורת, היה קיים פער זמנים בנוגע לטיפול בבקשה בהתאם למועד בחודש שבו היא מוגשת. כך, לדברי הסוכנות לעסקים קטנים, אם עסק הגיש את הבקשה שלו ב-11 לחודש, הבקשה שלו תחכה עד ל-10 לחודש שאחרי וישלח לרשויות המקומיות עד ה-20 לחודש שאחרי. עסק שהגיש ב-9 לחודש, הבקשה שלו תגיע לרשות המקומית תוך כ-10 ימים.
עוד נמצא כי שיעור הניצול התקציבי של תקציב הסיוע שניתן במסגרת תקנות קורונה ב' הסתכם בסך כ-280 מיליון שקל ששולמו נכון לאפריל 2021 בגין החודשים יוני 2020 עד דצמבר 2020. שיעור ניצול התקציב המתייחס לתקופה האמורה היה כ-22% בלבד מהתקציב אותו ייעד משרד האוצר להנחות בארנונה בסבב ב'.
לפי המבקר, במהלך הביקורת הסוכנות לעסקים קטנים ורשות המיסים שיפרו את סדר הגשת הבקשות והטיפול בהן, הבירוקרטיה הוקטנה, והעסקים פונים כעת לסוכנות באופן מקוון וללא צורך להמציא אישור מרשות המיסים.
