הרבה נאמר על הפער הבלתי נתפס בין ההבטחות למאות מיליארדי שקלים שימלאו את קרן העושר, לבין המציאות שבה הקרן עד היום עדיין לא קמה, מאחר שעדיין לא הושג הסכום המינימלי הדרוש להקמתה. למדינה יש שלל הסברים למצב המטריד הזה - למשל ירידה במחירי הגז, התחלת הפקה מאוחרת מלווייתן ועוד.
אלא שדו"ח מבקר המדינה מספק הסבר אחר, והוא ממחיש כיצד התנהלות משרד האנרגיה וחוסר תיאום בינו לבין רשות המיסים, אפשרו לשותפויות הגז להקטין את היטל ששינסקי, על חשבון הציבור.
מדו"ח המבקר עולה כי זה נעשה באמצעות הארכה של תקופת ה"חיפוש" של המאגר, בה השותפות זוכות להטבות מס ניכרות. זאת כשמשרד האנרגיה לא רק שאינו עושה את הדרוש בכדי לצמצם את התקופה בה ניתנות ההטבות הללו למינימום ההכרחי והנדרש, אלא הוא אף סירב בעצמו להכיר בבקשות של שותפויות הגז להכריז על סיום החיפוש וה"תגלית" (שלאחריה תקופת ההקמה) מה שהאריך עוד יותר את תקופת הטבות המס.
מתי מתחילים לשלם את ההיטל?
היטל ששינסקי (או בשמו הרשמי - מס רווחי היתר) בשיעור של 20% מתחיל להיות משולם כאשר ההכנסות המצטברות ממיזם הגז גבוהות פי 1.5 מההשקעות המצטברות שהוצאו עבור החיפוש הפיתוח וההקמה. ההיטל עולה באופן ליניארי עם עליית מקדם ההיטל, כאשר ההכנסות המצטברות מהמיזם הן פי 2.3 מהוצאות החיפוש, פיתוח והקמה, שיעור ההיטל עולה לשיעורו המירבי - 50%.
אלא שחישוב ההשקעות המצטברות איננו כל כך פשוט והוא כולל "מקדמים" שונים שנועדו להגדיל עבור שותפויות הגז את סעיף ההוצאות. וככל שהוצאותיהן מנופחות יותר - כך היטל ששינסקי מצטמצם.
תהליך הפיתוח של אסדות הגז מחולק לשלושה שלבים: תקופת חיפוש, תקופת הקמה ותקופת הרצה. יש קשר הדוק בין המועד שבו משרד האנרגיה קבע לסיום תקופת החיפוש וההכרה בתגלית לבין גובה ההיטל.
לצורך חישוב המקדמים קיים שוני בין תקופת החיפוש ובין תקופת ההקמה. בתקופת החיפוש בה הסיכון ליזם גבוה, ההשקעות המוכרות לצורך חישוב מקדם היטל מוכפלות פי שניים כדי לתמרץ משקיעים להשקיע השקעות שיש בהן מרכיב משמעותי של סיכון וחוסר וודאות, ולאפשר ליזמים לשלם מיסים מופחתים. בשלב ההקמה, כשהסיכון ליזם פוחת משמעותית, ההשקעות זוכות להטבה מצומצמת יותר.
על פי חוק מיסוי רווחי טבע, תקופת החיפוש היא התקופה שמיום קבלת ההיתר המוקדם ועד יום לפני שבעל המיזם הגיש בקשה לחזקה. זו התקופה המשתלמת ביותר מבחינה מיסים ולכן יש אינטרס מובנה של בעל המאגר שתקופת החיפוש תהיה ארוכה. זאת מתוך הכרה שעם מציאת תגלית וסיום תקופת החיפוש, אין כבר הצדקה להטבות המס המיוחדות.
שיתוף פעולה הכרחי
בכדי למנוע תרגילים ותמרונים מצד שותפויות הגז, על משרד האנרגיה ורשות המיסים לשתף פעולה, כך שהידע המקצועי של משרד האנרגיה יהיה מותאם לחקיקת המיסוי ולהבנת אנשי רשות המיסים בתכנוני מס לגיטימיים יותר או פחות.
בכדי לממש את שיתוף הפעולה, חוק מיסוי רווחי טבע קובע ארבעה נושאים שבהם פקיד השומה מחויב להתייעץ עם הממונה במשרד האנרגיה ובהם הקביעות בדבר המעבר בין השלבים השונים בפיתוח המאגרים. הקביעות הללו חשובות במיוחד לצורך חישוב מקדם ההיטל ורווחי הנפט. לדוגמה, יש חשיבות לסיווג הוצאה האם היא הוצאת חיפוש או הוצאת פיתוח, האם היא בשדה א' של הנישום או בשדה ב', האם היא בתקופת החיפוש, או ההקמה, או בהרצה או לאחר ההרצה.
המבקר מצא למשל כי משרד האנרגיה קבע תגלית במאגר לווייתן רק בינואר 2014, למרות שכבר בסוף 2010 פורסמו תוצאות קידוח לווייתן לציבור. עוד במאי 2012 הוכרז לווייתן כמאגר הגדול ביותר בנמצא ומבחני הפקה שביצעו המחזיקים הסתיימו בהצלחה.
מחזיקי הזכויות בלווייתן ציינו שהם מסרו למשרד האנרגיה מידע מלא בנוגע להכרה בתגלית לווייתן עוד בדצמבר 2010, ולא היה כל ניסיון מצדם לדחות את מועד קביעת התגלית ובכך ליהנות מהכרה בהטבות חיפוש.
מהדו"ח עולה כי מחזיקי הזכויות בלווייתן הגישו למשרד האנרגיה שתי בקשות לקבלת חזקה במיזם ב-2010 וב-2013, אולם הבקשות לא נענו והבקשה השלישית אושרה בפברואר 2014 ותאריך תום תקופת החיפוש נקבע ביום שקדם להגשת הבקשה.
לפי המבקר, הדבר דרש מרשות המיסים לבחון ולקבוע תאריך אחר לתום תקופת החיפוש מזה שקבע משרד האנרגיה, ודרש מיון וסיווג של ההוצאות המדווחות להוצאות חיפוש ולהוצאות הקמה.
בפגישה שהתקיימה ביולי 2016 בין משרד האנרגיה לרשות המיסים, ציין משרד האנרגיה כי לפי הנתונים ההנדסיים שבידיו ניתן היה לקבוע שיש תגלית כבר ב-2012, אולם חסרו נתונים פיננסיים שונים ולכן הבקשה להכרזה על תגלית סורבה באותה עת.
בתחילת 2017 פנתה רשות המיסים למשרד האנרגיה וביקשה לקבל נתונים הדרושים לצורך בחינת הדיווחים העצמיים של מחזיקי הזכויות בלווייתן. הפניה נועדה לברר מהי מטרתו של קידוח מסוים, האם לחיפוש גז טבעי או לפיתוח המאגר. ההבחנה חשובה מאחר שבביקורת היה על רשות המיסים לברר אם הוצאות הקידוח זכאיות למקדם הטבה מטיב כהוצאות חיפוש או מקדם הטבה רגיל של הוצאות פיתוח. בנוסף, רשות המיסים ביקשה ממשרד האנרגיה את פירוט הסיבות לדחיית בקשת מחזיקי הזכויות בלווייתן להכיר בתגלית עוד ב-2013.
המבקר מצא כי משרד האנרגיה לא מסר לרשות המיסים את הנתונים שביקשה לצורך חישוב השומה. מדוח המבקר עולה כי בשנים 2012-2011 מחזיקי הזכויות בלווייתן הוציאו לצורך הכרה כהוצאות חיפוש כמה מאות מיליוני שקלים בגין קידוחים שבוצעו כאמור עוד לפני שניתנה למיזם חזקה.
בין ינואר 2013 ועד למועד שבו משרד האנרגיה קבע כיום מתן החזקה, הוציאו מחזיקי הזכויות במיזם מאות מיליוני שקלים נוספים שנחשבים לעמדתם עד מתן חזקה על פי חוק רווחי טבע כהוצאות הזכאיות להטבות המשויכות לתקופת החיפוש.
בשל היעדר שיתוף פעולה של משרד האנרגיה עם רשות המיסים, לא היו בידי רשות המיסים כל ההתכתבויות הרלונטיות לעניין קביעת מועד התגלית ומועד החזקה. כמו כן, משרד האנרגיה לא עדכן את רשות המיסים לגבי התכתבויות ומסמכים המעידים שיתכן כי תקופת החיפוש הסתיימה קודם ליוני 2013.
כך גם לגבי מיזמים כריש ותנין. המבקר מצא כי יש פער זמנים של עד 27 חודשים בין תאריך התגלית כפי שדווח לבורסה (מאי 2012 ומאי 2013 בהתאמה) לבין מועד הגשת בקשה לתגלית לממונה (אפריל 2014) והמועד שקבע הממונה לתגלית (אוגוסט 2014).
המבקר קובע כי עולה מהדברים שהכרזת משרד האנרגיה על המועדים שבהם הוכרו המאגרים כתגליות התבססה על מועדי הגשת הבקשות על ידי היזמים ולא על מועדי מציאת התגליות בפועל. המבקר כותב כי מומלץ שמשרד האנרגיה יכיר בתגליות גז ויקבע את תאריך החזקה לפי המועד המוקדם ביותר שבו הוא סבור שהתגבשה יכולת הפקה מסחרית בתגלית וללא תלות במועדי הגשת המסמכים בפועל. ובכל מקרה לא יאוחר ממועד הגשת הבקשה לתגלית ולחזקה.
ממשרד האנרגיה נמסר בתגובה: "אין כל קשר בין מועד ההכרזה על תגלית, לתחילת ההפקה בלווייתן ובעקבותיה לגביית המיסים מלווייתן. משרד האנרגיה אינו מסתמך על דיווחים של חברה זו או אחרת לגבי מציאת 'תגלית' לכאורה, כי אם בוחן את הדברים באופן מקצועי על פי ההגדרות המדויקות של חוק הנפט המתייחסות לתגלית מסחרית. עם זאת, ככל ורשות המיסים בוחרת בכך, היא הייתה יכולה לכלול אפשרות להכרה במועד מוקדם יותר לצורך חישוב ההוצאות.
"יש לציין כי בתקנות ניירות ערך הנוגעות לאופן הדיווח של החברות, יש אבחנה ברורה בין דיווח על 'ממצא' שהוא מציאת סימני נפט או גז ללא דרישת הכלכליות, לבין 'תגלית' כהגדרתה בחוק הנפט המחויבת להיות תגלית מסחרית. תקנות אלה תוקנו בשנת 2013, לאחר קידוח החיפוש של לווייתן, ונכתבו כך בין השאר בגלל בלבול המונחים שעלול לבלבל את ציבור המשקיעים".
