אחרי כמעט 20 שנה תוכנית המתאר הארצית למיגון מבנים מפני רעידות אדמה – תמ"א 38 – פקעה הקיץ באופן סופי. במסגרת ההחלטה של המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, נקבע כי רשויות מקומיות שמעוניינות בהארכת תוקפה, יגישו למוסדות התכנון תוכנית מחליפה לתמ"א 38 (המכונה על ידי הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית "התחדשות בניינית") עד סוף אוגוסט האחרון.
3 צפייה בגלריה
"המיסוי המוגבר בחלופת שקד עלול להפוך פרויקטים מסוימים לפחות כדאיים". הריסה בפרויקט של פרשקובסקי בתל אביב
(צילום: אורי חודי)
המועד הוארך מספר פעמים, בין היתר בעקבות מלחמת "חרבות ברזל" והבחירות האחרונות לרשויות המקומיות, אך לפני כחודשיים שלחו יו"ר המועצה הארצית ומטה התכנון הלאומי נתן אלנתן ומנכ"ל מינהל התכנון רפי אלמליח הודעה לוועדות לתכנון ולבנייה ולמהנדסי הערים, ולפיה לא יינתנו הארכות נוספות. נקבע, כי ברשויות מקומיות שכבר הגישו תוכנית התחדשות בניינית, תמ"א 38 תחול עד מאי 2026 או עד לאישור התוכנית החדשה.
התזמון של פקיעת התוכנית היה בעייתי בצל מתקפות הטילים הבלתי פוסקות על ישראל, ובעקבות לחצים שהופעלו מצד אזרחים וחברי כנסת, בחנה המועצה הארצית אפשרות להאריך את תוקף התמ"א. בכל מקרה ברשות להתחדשות עירונית מבהירים, כי התוכניות המחליפות אמורות לייצר רציפות תכנונית כמעט בכל הערים שבהן מקודמים פרויקטים מכוח תמ"א 38.
היתרון של תמ"א 38 הוא שמדובר בתוכנית שאפשר להוציא מכוחה היתר בנייה יחסית בקלות, מבלי להגיש תב"ע (תוכנית בניין עיר). התוכניות העירוניות שיחליפו אותה, כבר מורכבות יותר ותלויות בתכנון של מתחמי התחדשות עירונית ספציפיים בערים, כך שאם בניין מסוים לא בתוכנית בשלב זה - לא יהיה ניתן לקדם בו התחדשות עירונית עד שבעירייה יקדמו תוכנית לאותו אזור.
היתרון בתוכניות המחליפות הוא שבניגוד לתוכנית ארצית, הן קודמו על ידי העיריות עצמן והן מותאמות לאופי הבנייה ולצורכי האוכלוסייה, לקיבולת של העיר ולתשתיות שלה. בדומה לתמ"א 38, הן מספקות הטבות ליזמים כגון פטור מהיטלי השבחה, ומאפשרות לדיירים לקדם התחדשות עירונית מבלי להכניס את היד לכיס; וכן מאפשרות הוצאת היתר בנייה ללא הצורך בהכנת תוכנית נקודתית מפורטת במוסדות התכנון (כמו בחלופת שקד), ובכך חוסכות זמן רב בקידום הפרויקטים.
"חלופת שקד - הפשרה הראויה בהיעדר התמ"א"
שיחה עם גורמי המקצוע מגלה, כי בשטח הדעות חלוקות. יש מי שסבור שביטול התמ"א מהווה "בכייה לדורות", אחרים מאמינים כי החלופות טובות הרבה יותר. "לדעתי, מוטב היה שלא להאריך את תמ"א 38, זו תוכנית בעייתית, והיה צריך למצוא חלופות לחידוש מבנים, כמו חלופת שקד", אומרת רונית אשד־ לוי, מנכ"לית אפריקה התחדשות עירונית. נזכיר, כי תיקון 139 לחוק התכנון והבנייה, הידוע כ"חלופת שקד", מאפשר תכנון מאפס של התחדשות מתחם או בניין יחיד, כך שיש צורך לעבור את כל מסלול התכנון. זאת בניגוד לתמ"א 38 או לתוכנית מחליפה לתמ"א.
רונית אשד-לויצילום: יח"צלדברי אשד־לוי, "הבעיה העיקרית בתמ"א 38 הייתה בכך שהיא אינה מאפשרת תרומה ציבורית, וכך לא התאפשר לספק מענה לצורכי האוכלוסייה, כמו גני ילדים, מבני ציבור ושטחים ירוקים. הרחובות הצפופים שנוצרו במסגרת פרויקטים של תמ"א 38, כאשר הקירות כמעט נושקים זה לזה, עם מעט מרחב בין בניין לבניין, ממש מדגימים את הבעיה". מנגד היא מבהירה, כי אי אפשר להשאיר בניינים לא ממוגנים בישראל ללא מענה. לדבריה, "פרויקטים של פינוי־בינוי מהווים חלופה עדיפה במקומות שניתן לקדם אותם, משום שהם מאפשרים חידוש תשתיות ויצירת מרחבים ציבוריים איכותיים. במקרים של מבנים שאינם מתאימים לפינוי־בינוי, חלופת שקד זו הפשרה הראויה בהיעדר התמ"א".
"הציפייה הגדולה היא שחלופת שקד תעניק יותר כוח לרשויות המקומיות בבואן להחליט על התחדשות עירונית בתחומן, מה שיכול לאפשר התאמה טובה יותר לצרכים המקומיים ולתועלת הציבורית - ולמנוע בנייה שאינה מתאימה לסביבה", מחזק את הדברים עו"ד רועי גלעד דורון, סמנכ"ל התחדשות עירונית בחברת דן נדל"ן מקבוצת דן. "השאיפה היא שמתן כוח לרשות המקומית יועיל בקיצור לוחות הזמנים ואי הוודאות הגדולה, שעמדו תמיד בתווך שבין הצלחה לכישלון פרויקטים".
עם זאת הוא מציין, כי "למרות ההבטחה להאצת תהליכים, חלופת שקד עלולה לגרום למורכבות גדולה יותר בפרויקטים, בעיקר משום שהיא לא מייחסת זכויות מוקנות לבניין שברצונו להתחדש, מה שעלול לייצר אי ודאות ולהאט את קצב ההתחלות של פרויקטים חדשים. בנוסף קיים חשש מפערים משמעותיים בין הרשויות לגבי מימוש חלופה זו, מה שעלול להוביל לחוסר אחידות בפרויקטים ולהגבלת יזמות באזורים מסוימים. סוגיית היטל ההשבחה תשוב גם היא לדיון, אם כל תוספת בנייה תחויב בהיטל השבחה מלא. הדבר עלול להגדיל משמעותית את עלויות הפרויקטים ולהוביל לאי ודאות כלכלית. המיסוי המוגבר בחלופת שקד עלול להפוך פרויקטים מסוימים לפחות כדאיים כלכלית בהשוואה לתמ"א 38".
"ייקח זמן למצוא את הדרך"
אלי רוזנטל, מנכ"ל ארגון הקבלנים והבונים מחוז תל אביב והמרכז, סבור גם הוא שחלופת שקד אינה בהכרח החלופה הנכונה לתמ"א: "נכון להיום חלופת שקד מציגה חוסר ודאות מוחלט לגבי זכויות הבנייה האפשריות. הרשות המקומית רשאית להעניק עד 400% בזכויות בנייה נוספות עבור התחדשות בניינית. נוסף על כך יש היטל השבחה של 25% על הקבלנים, כך שמלכתחילה כל החישובים והתכנון שונים לחלוטין.
אלי רוזנטלצילום: יח"צעד שהעיריות לא יוציאו מסמכי מדיניות, שמגדירים בצורה ברורה מה היקף זכויות הבנייה הנוספות שניתן לקבל כחלק מחלופת שקד, הפתרון הזה לא יקודם, ונראה ריק תיכנוני בכל הקשור להתחדשות בניינית באותם המקומות".
עומר גוגנהיים, משנה למנכ"ל אשדר מקבוצת אשטרום, מחזק את הדברים: "ביטול תמ"א 38 אכן יגרום לחוסר ודאות משמעותי עבור מי שהתחיל התחדשות עירונית במסלול זה, וימנע את קידומם של פרויקטים רבים. התמ"א הייתה קיימת שנים רבות, וסיפקה מסגרת ברורה ותנאים קבועים ליזמים ולדיירים בקידום הבניין הבודד, מה שאיפשר תכנון והתחלה של פרויקטים בצורה מסודרת. אומנם היו חבלי לידה ולקח כחמש שנים מיום אישורה למצוא את האיזונים הנדרשים לקידום פרויקטים מכוחה, ולצורך כך נדרשו תיקוני חקיקה משלימים ותוספות לתוכנית המתאר הראשית; אבל ביטולה ייצור פערים גדולים במידע לגבי היקף הזכויות שיכולים להוסיף לקרקע, ומהם התנאים הנדרשים להקצאת זכויות בנייה חדשות".
לדבריו ,"ייקח לזמן למצוא את הדרך הנכונה לקדם פרויקטים מכוח חלופת שקד, יידרשו תיקוני חקיקה משלימים וזמן להטמיע וללמוד אותה ולייצר פרקטיקה ידועה, שמכוחה יקודמו הפרויקטים. יידרשו מערכות חוזים חדשות, וצפוי עיכוב עד שהמתווה החדש יילמד. יזמים ודיירים יצטרכו להתמודד עם מציאות חדשה, שבה התנאים והתמורות אינם ברורים, דבר שעלול להוביל לעיכובים רבים בהתקשרויות בין הצדדים, בתכנון ובביצוע הפרויקטים. במקום לבטל את תמ"א 38 לחלוטין, היה צריך להותיר אותה כאפשרות נלווית לחלופת שקד, מה שייתן מענה למגוון הצרכים בשוק".
גם אסף ניר, מנכ"ל דמרי בעיר, מזהיר מפני חוסר ודאות: "אם עד עכשיו יזמים לא ידעו מה גובה היטל ההשבחה שעליהם לשלם, אז כעת גם התוכנית שסיפקה ודאות כלשהי בנושא - בוטלה.
אסף נירצילום: רז רוגובסקיבאופן ישיר הדבר יפגע משמעותית בהיצע הדירות, ובעיר צפופה כמו תל אביב זה אף עלול לגרום לעליית מחירים תלולה. נכון היה להחליף אותה ולחדש אותה בתוכנית אחרת, שתתבסס על אותם העקרונות, אבל לשיטתי, היישום גרוע. כדי לייצר ודאות והמשכיות, מרכיבים שכאמור כל כך חסרים בענף, היה צריך לפרסם את התוכניות המחליפות בזמן ומראש, כדי שיזמים יוכלו להיערך בהתאם".
"פלסטר על פלסטר"
"סיום תמ"א 38 לפני שהוצג ואושר מתווה חדש, כאשר פרויקטים רבים נמצאים כבר בתהליך מתקדם, ללא ספק הפתיע ויצר חוסר ודאות תכנונית וכלכלית, שמשפיע על כל רחבי העיר", מציין מיקי זיסמן, יו"ר בולווארד ג'נסיס. "אחד היתרונות המרכזיים בתמ"א היה שלאורך השנים נוצרו קווים מנחים ופרקטיקה ברורה, שאיפשרו לקדם פרויקטים ולהביאם עד לקו הסיום. אני מבין את הביקורת, אבל אחרי קרוב לשני עשורים היה נכון לייצר אלטרנטיבה ראויה, שניתן ליישם באופן מיידי, בלי חורים ובלי ואקום".
ואילו אם שואלים את גל קסטל, משנה למנכ"ל אורון נדל"ן, הבעיה הגדולה אינה בביטול תמ"א 38 – "אלא בעובדה ששוב מדינת ישראל מניחה פלסטר על פלסטר, בלי לגבש מדיניות ברורה שתעניק ודאות תכנונית, ואחת ולתמיד תאפשר לקדם התחדשות עירונית באופן מסודר, מהיר ומקצועי", כך לדבריו.
גל קסטלצילום: ליה יפה"במקום לייצר חלופה אחת הולמת ומרכזית לרשויות, מנסים לייצר כל מיני פתרונות קסם של הרגע האחרון. כל רשות צריכה להתמודד עם הבעיה בעצמה, והבלאגן שוב יחגוג. זה שגוי שבעתיים בזמן מלחמה, שאת תוצאותיה במבנים הרעועים שבצפון אנחנו רואים בכל יום".
כל רשות בחרה במסלול משלה
בסך הכול קיימות כיום 30 רשויות מקומיות שקידמו תמ"א 38 בתחומיהן. מתוכן הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית קידמה תוכניות מחליפות ב־18 רשויות, שמצויות בסטטוסים שונים של תכנון, מהן 15 רשויות החליטו להאריך את תמ"א 38: רמלה, יבנה, נהריה, אשדוד, רעננה, קריית ביאליק, חדרה, כפר סבא, פתח תקווה, חיפה, רמת גן, אשקלון, בית שמש, ראשון לציון ובאר שבע.
שלוש רשויות, שקידמו יחד עם הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית תוכנית מחליפה, קיבלו החלטה שלא להאריך את תמ"א 38 בתחומן: לוד, בת ים ובני ברק. תשע רשויות מקומיות כבר קידמו באופן עצמאי תוכנית מחליפה ואישרו אותה (ולכן הן כבר לא מקדמות בתחומן תמ"א 38, אלא את התוכנית המחליפה שבתוקף). מדובר ביישובים חולון, הרצליה, רמת־השרון, קריית מוצקין, הוד השרון, יוקנעם עילית, רחובות, קריית גת וקריית אונו. שלוש רשויות נוספות מקדמות בימים אלה תוכנית מחליפה באופן עצמאי, ומאחר שהיא טרם אושרה, הן גם יאריכו בתחומן את תמ"א 38. מדובר בגבעתיים, טירת כרמל וירושלים. בתל אביב־יפו הוחלט שלא להאריך את תמ"א 38, אולם לאחר לחץ התושבים החלו בקידום תוכנית מחליפה.
אמיר לוטן, סמנכ"ל התחדשות עירונית בקבוצת לוינשטין, מזהיר, כי "אי הארכת תוקפה של תמ"א 38 תהיה בכייה לדורות". לדבריו, "מצב כזה יפגע במידה ניכרת בחיזוק מאות ואלפי בניינים בודדים, שאינם יכולים להיות חלק ממתחם של פינוי־בינוי, אך זקוקים נואשות לחיזוק ומיגון, על אחת כמה וכמה בתקופת מלחמה, שבה הצורך למיגון מתגבר.
אמיר לוטןצילום: מושיק דרערים שלא אישרו תוכנית חלופית לתמ"א 38, ימצאו עצמן עם ירידה חדה בהתחלות הבנייה ועם מחסור גדול ביחידות דיור חדשות בשנתיים־שלוש הקרובות ואולי אף מעבר לכך. ראשי הערים יצטערו על כך מאוד, כי הם יגלו שההיקפים של היטלי ההשבחה יצנחו, ומיליוני השקלים שהיו יכולים להגיע לקופת העירייה, פשוט לא יגיעו".
תמיר חנן, סמנכ"ל פיתוח עסקי והתחדשות עירונית בחברת פרץ בוני הנגב, מסביר, כי "משמעות סיומה של תמ"א 38 היא שבערים שלא אישרו תוכנית עירונית חלופית, כמעט לא תתאפשר התחדשות בניינית, אלא יהיו בעיקר מתחמי פינוי־בינוי גדולים, שמשך הזמן שלהם ארוך במידה ניכרת. היזמים יידרשו לערוך ולאשר תב"ע חדשה, לאגד ולהחתים עשרות רבות ואולי אף מאות דיירים, ולהשלים את הליכי הרישוי. זה תהליך ארוך ומייגע, שעלול לקחת 10-8 שנים. כשלא ברורה המדיניות העירונית, היזמים יצטרכו לפעול מאפס מול הרשות המקומית, לבדוק מה מותר לבנות בכל אזור ובכל מתחם, מה התמורות שניתן לתת לדיירים, מהן זכויות הבנייה והמטלות הציבוריות וכדומה".
"פינוי־בינוי הוא הפתרון האידיאלי להתחדשות עירונית"
רון קטה, מבעלי קטה גרופ, סבור כי "התוכניות להתחדשות בניינית, שנועדו להחליף את התמ"א ולייצר פתרון להתחדשות של הבניין הבודד, לא תמיד מספקות פתרון מותאם אישית לכל בניין או מקבץ בניינים. הן קובעות את עקרונות העיצוב, מסווגות את האפשרויות של ההתחדשות ולעיתים אף מעודדות איחוד מגרשים להתחדשות משותפת. אז חשוב להבין, שהתוכניות המחליפות אכן עשויות לספק ודאות מסוימת, אך במקביל עלולות ליצור חוסר כדאיות כלכלית, תלוי במאפיינים הספציפיים של הבניין".
איל טישל, סמנכ"ל התחדשות עירונית בחברת אזורים, מתייחס גם הוא לתוכניות המחליפות. "אומנם פינוי־בינוי הוא אכן הפתרון האידיאלי, אבל במקרים רבים התחדשות בניינית היא הכרחית.
איל טישלצילום: ינאי אלפסינכון להיום יש עיכוב משמעותי בהתחדשות הבניינית, פגיעה באיכות החיים של הדיירים ובעיקר החמצה של הזדמנויות למגן את הבניינים הרלוונטיים מפני טילים ורעידות אדמה, דבר שמסכן את הדיירים".
ישי רוט, משנה למנכ"ל קבוצת שובל, סבור שאחת הבעיות בביטול התמ"א היא הכוח שניתן לרשויות המקומיות לתכנן תוכניות מחליפות. "לאורך השנים רשויות מקומיות לא אישרו היתרי בנייה או תב"ע להתחדשות עירונית, משום שהן לא תוגמלו לשיטתן בהתאם. לרוב ארנונה למגורים אינה מכסה את ההוצאות העירוניות, וראשי ערים רבים לא מעוניינים להעמיס על העיר יחידות דיור ולגרום לפקקים ולמצב של קריסת תשתיות".
בשיחה עם ירדן גילן, מנכ"ל ושותף חברת תנופה בעיר מקבוצת רם אדרת, הוא מדגיש, שהכוח צריך להיות אצל בעלי הדירות. "חשוב שבעלי דירות יהיו אקטיבים בבירור הסטטוס התכנוני בבניין שלהם. ככל שהם יפנו למינהלת ההתחדשות העירונית הפועלת ברשות שלהם, ויבררו איזו תוכנית חלה על הבניין וכיצד ניתן לקדם בו התחדשות עירונית, כך במפגש עם היזם הנושא יהיה ברור, ויהיה אפשר ליצור תיאום ציפיות".
"צריך לראות זאת כהזדמנות"
למרות ההסתייגויות תמר פוריה שרביט, מהנדסת העיר באר שבע, מציגה את ההיבטים החיוביים של ביטול התמ"א: "בבאר שבע ישנם מגרשים רבים המתאימים להתחדשות עירונית ברמת המבנה הבודד, ולכן אישרנו תוכנית מחליפה לתמ"א, המייצרת פוטנציאל תכנוני של כ־22 אלף יחידות דיור חדשות. התוכנית מבקשת לייצר ודאות לבעלי הדירות וליזמים ולהאיץ את הליכי ההתחדשות, בין היתר באמצעות הליך של היתר בנייה וללא צורך בהכנת תוכנית נוספת. נוסף על כך היא נותנת מענה למבנים שנבנו לאחר 1980, אך אין להם פתרונות מיגון, ומאפשרת הוספת ממ"דים".
גם ניב רום, מנכ"ל קבוצת כנען, מספק נקודת אור בין החששות והפסימיות של היזמים: "במקומות שאין תוכנית חלופית, אכן יכולה להיווצר אי ודאות תכנונית. אך צריך לראות זאת כהזדמנות לבחינה מחדש ולשיפור מסלולי ההתחדשות העירונית", הוא אומר. "פינוי־בינוי נשארה האפשרות הטובה ביותר כדי לקדם התחדשות מתחמית, שנותנת מענה הן לתושבים והן לצורכי העיר, אבל בכל מקרה ההתחדשות העירונית ממשיכה להתפתח – היא פשוט דורשת גישה מורכבת יותר ושיתוף פעולה רחב בין כל הגורמים לטובת הסרת חסמים וראייה ארוכת טווח".
אדריכל גיל שנהב, יו"ר CTBUH ישראל, כנען שנהב אדריכלים, מוסיף כי "תמ"א 38 הייתה התחדשות בניינית למצבי חירום ולא התחדשות עירונית אמיתית. התחדשות עירונית איכותית כוללת שיפור של המרחב הציבורי, הרחבת כבישים, הוספת שימושי מסחר ותעסוקה והגדרת מגרשים חדשים למבני ציבור ושטחים פתוחים ציבוריים. חידוש והעצמת שטחי המגורים חייבים להיעשות במקביל להעצמת המרחב הציבורי ומתן מענה לשטחי חינוך, רווחה, תרבות וספורט. התחדשות עירונית טובה נעשית במתחמים גדולים, הכוללים היקף משמעותי של מגורים, מסחר, תעסוקה ועירוב שימושים, והצלחתו של פרויקט כזה מחייבת שיתוף פעולה הדוק בין העיר, בעלי הדירות, היזם והמתכננים".
עו"ד נעמה שיף, שותפה וראש מחלקת ההתחדשות העירונית במשרד שוב ושות', מסכימה עם הדברים ומבהירה שהדלת להתחדשות עירונית לא נסגרה גם בערים שטרם פרסמו תוכנית חלופית: "גם בערים שבהן טרם אושרה תוכנית מחליפה, נציגות בעלי הדירות יכולה לקדם התחדשות עירונית במסגרת תב"ע או בשיתוף פעולה עם בניינים שכנים כדי ליצור מתחם פינוי־בינוי. עם זאת בעלי הדירות צריכים לדעת, שבמסגרת התוכניות להתחדשות בניינית וגם במסגרת תוכניות פינוי־בינוי, יש נטייה של הרשות המקומית לדרוש תוספת של שטחי מסחר ותעסוקה ולעיתים מבני ציבור כמו גני ילדים. אך בסופו של יום פרויקט שנותן מענה לצורכי הסביבה והעיר הוא פרויקט נכון יותר גם לבעלי הדירות".
"דווקא בנקודת הזמן הנוכחית אני רואה הזדמנות טובה לא רק לשקם, אלא גם לתכנן אסטרטגית איך לחדש את הפריפריה ולהפוך אותה לאטרקטיבית ומזמינה הרבה יותר לזוגות צעירים ומשפרי דיור מכל רחבי הארץ", מסכמת שיר טורם הספרי, ממתגת ערים ונדל"ן. "על מקבלי ההחלטות לייצר מודל חדש, ולפיו המדינה תדאג ביוזמתה לסבסד בנייה למגורים, תעסוקה, מסחר ובילוי בפריפריה. הדגש צריך להיות לאו דווקא על בנייה של שכונות ענק, אלא חידוש הערים הוותיקות ויצירת מציאות אורבנית חדשה".
