פיקוח על מוצרי מזון הוא חיוני במדינת ישראל אך מבוצע כלאחר יד, לא מושקעים בו משאבים ובדיקות, יש עיכובים בעדכון מחירים ואין רשימה של מוצרי מזון חיוניים שיש להכניסם לפיקוח בעת הצורך. כך קובע דוח המבקר שפורסם היום (שני).
בשנים 1990 - 2021 הורדה רמת הפיקוח על מחירי 15 מוצרים מפוקחים בענף המזון מפיקוח "הדוק" לפיקוח "רך". לדוגמא, מחירי החמאה הועברו מפיקוח מחירים (קביעת מחיר מקסימום שמעל לו אסור למכור לצרכן) לפיקוח רך של ביטול המחיר המפוקח לצרכן ובחינת מחירים בדיעבד בשנת 2021 לאחר שהמכס עליהם בוטל.
>> לסיפורים החשובים והמעניינים בכלכלה ובצרכנות - הצטרפו לערוץ הטלגרם שלנו
המבקר ממליץ כי ועדות המחירים בענף המזון יבחנו מעת לעת את הצורך להכניס מוצרי מזון חדשים לפיקוח מחירים "רך" על מוצרים מסוימים שייתכן שיש לפקח עליהם מתוקף העילות המנויות בחוק הפיקוח, משיקולי היעדר תחרות וריכוזיות בכלל ובשל היעדר תחרות במוצרים חיוניים. בין היתר הומלץ בדוח לשוב ולבחון הכנסת לחם מקמח מלא לפיקוח. מדובר בלחם שמחירו בארץ גבוה בהרבה ממחירי לחמים בפיקוח, בניגוד לפערים קטנים יותר במדינות אחרות.
עוד קבע משרד המבקר בדוח כי הקריטריונים להכנסת מוצרים לפיקוח לא ברורים דיים. בנוסף, לא ברורים הכללים להגדרת מונופול, אם כי המשרד מברך על הכנסת ויסוצקי להגדרה מונופול בשוק התה וכן על אכיפת עילת המחיר המופרז בדרך של הטלת עיצום כספי בסך של שמונה מיליון לראשונה מאז 1996 על חברה מחוץ לשוק המזון.
כן קובע המבקר כי מספר הבדיקות שעורכת המדינה התרסק: מספר הביקורות שנערכו ירד מכ-3,531 ב-2019 ל-1,216 ב-2021. גם מספר התביעות נגד מפקיעי מחירים התכווץ ל-127 מ-1,576. המדינה יכולה להטיל קנסות של 29,200-3,900 שקל להפקעת מחיר מצרך מפוקח.
כמו כן צויין כי אין פיקוח על הצגת מזון בפיקוח באתרי סחר של רשתות השיווק, כשמבדיקה שערך משרד מבקר המדינה באתרי הסחר של שלוש רשתות קמעונאיות מהגדולות בישראל, המפעילות אתרי סחר אונליין, נמצא כי אין הפרדה וייחוד שטח באתר למוצרים שבפיקוח, בשונה מהקצאת שטח מדף והבלטה בחנויות הפיזיות. בדוח צויין כי רצוי שיהיה פיקוח גם שם.
חובה מוסרית - יצירת רשימת מוצרי מזון חיוניים
לפי המבקר, לא הוגדרה בחקיקה, בהחלטות של משרדי הממשלה השונים או במסגרת נוהלי ועדות המחירים בענף המזון, רשימת מוצרים ושירותים חיוניים בענפים רבים במשק בכלל ובענף המזון בפרט, אף על פי שחלק ממוצרי המזון בסיסיים וחיוניים לכל אדם.
למשל, דוח ועדת טרכטנברג הגדיר כמה מוצרי מזון שנמצאים בפיקוח מחירים כמוצרים "בסיסיים": גבינות, חלב וביצים. בדוח שפרסמה המועצה הלאומית לביטחון תזונתי בשנת 2017 היא הגדירה קבוצות מוצרים שהם "חיוניים ביותר שיש להרבות באכילתם": דגנים, ירקות ופירות.
מומלץ כי משרדי האוצר, הכלכלה, הבריאות והחקלאות בשיתוף עם רשות התחרות יבחנו את הצורך בגיבוש רשימת מוצרים ושירותים חיוניים בענף המזון, שבהם רמת התחרות יכולה להצדיק פיקוח וכן אם מסתמנות עדויות לרווחיות חריגה במוצרים אלה. בקביעת רשימת המוצרים והשירותים החיוניים אפשר להביא בחשבון את השיקולים האלה: תרומה לבריאות הציבור ורווחתו, ביטחון תזונתי, היעדר תחליפים לקבוצות מסוימות באוכלוסייה, בחינה האם המוצרים הם תשומה הנחוצה לייצור מוצרי מזון רבים ושיקולים נוספים לפי שיקול דעתם של משרדי ממשלה אלה.
עוד מומלץ כי רשימה שכזו תשמש לשם קביעת סדרי העדיפות בדיוני ועדות המחירים בענף המזון תוך מיקוד במוצרים שיש להם חשיבות רבה יותר לציבור ובחינת רמת התחרות בהם, בין היתר לשם בחינת הצורך בפיקוח על מחיריהם.
מהו חוק הפיקוח?
חוק הפיקוח על מצרך או שירות מפרט תנאים לפיהם השרים רשאים להטיל פיקוח באמצעות צו על מצרך או על שירות, כתוצאה מהיעדר תחרות באספקתם או בשל תמיכה מתקציב המדינה. אלה לרוב יהיו מוצרים חיוניים שיש צורך בפיקוח על מחיריהן משיקולים של טובת הציבור.
בדברי ההסבר לחוק נכתב כי "יש מקרים שבהם המצרך או השירות הוא חיוני במידה שלא ניתן או שקשה להימנע מצריכתו, ושבנסיבות אלה יכול הספק להעלות מחירים מעבר למוצדק ולפגוע ברווחת הציבור; יש צורך בפיקוח על מחירו בשל מחסור בו עקב נסיבות יוצאות דופן; יש צורך בפיקוח על מחירו מטעמים של בלימת אינפלציה או השגת יעדי המדיניות הכלכלית והחברתית של הממשלה".
בחוק הפיקוח נקבעו שלוש רמות של פיקוח על המחירים: פיקוח מחיר, פיקוח רך של מעקב אחרי מחיר ובדיקות רווחיות של הספק. מחירי המוצרים שבפיקוח מחיר יעלו בפרקי זמן שננקבו בחוק ובהסכמת המפקח על המחירים ובהתאם לנוסחת הפיקוח. הם יכולים גם לרדת.
לא נבחנה מספיק הכנסת מוצרים חדשים לפיקוח
מקור הפיקוח על מחירי מוצרים הוא במנדט הבריטי והמשכו בחוק הפיקוח. כיום, מחירי 46 מוצרים נמצאים בפיקוח מתוקף צווים של שרי האוצר, החקלאות והכלכלה, מהם 20 באחריות משרד הכלכלה ו-26 באחריות משרד החקלאות. עילת הפיקוח על שני המוצרים האחרונים שהוכנסו לפיקוח לפי המלצת ועדת המחירים (שמנת מתוקה 38% שומן וגבינה לבנה 5% שומן) ב-2012 היא "ריכוזיות ורווחיות חריגה". מוצר נוסף שבפיקוח של משרד הכלכלה (קמח כשר לפסח) הוכנס לפיקוח בשנת 2005, לאחר שהוכרז מונופול בייצורו על ידי הממונה על התחרות (הכרזה שבוטלה בשנת 2019). עילת הפיקוח על מחיריהם של 14 מתוך 20 המוצרים שבאחריות משרד הכלכלה היא קיומו של מונופול שהוכרז על ידי הממונה (70% מהמוצרים שמפוקחים על ידי המשרד).
בשנים 2018 - 2022 לא בחנו ועדות המחירים בענף המזון מוצרים חדשים לפיקוח ולפיכך לא המליצו להטיל פיקוח מחירים "הדוק" או "רך" על מוצרי מזון חדשים. נוסף על כך יש מגמה של הורדת רמת הפיקוח, לדוגמא המלצה של ועדת המחירים משנת 2022 להעביר את מחיר החמאה ואת המחירים של חמשת מוצרי הלחם מפיקוח "הדוק" לפיקוח "רך". כמו כן, משרד החקלאות מסר כי יערוך בחינה בעניין הצורך בהמשך הפיקוח על מוצרי החלב והביצים שבפיקוח. על פי המבקר, יש לשקול הכנסת מוצרים נוספים לפיקוח.
מחירי החמאה זינקו אחרי שהוצאו מפיקוח למרות התחרות
ממשלות ישראל האחרונות לא תמכו בפיקוח אלא בעידוד יבוא ותחרות כאמצעים להוריד מחירים. לפי המבקר, אמצעים אלה כשלו. במשרד טוענים שיבוא ותחרות לא יושמו במידה מספקת.
לפי הדוח, הפיקוח על המחירים הוא פתרון בשוק שבו התחרות לא מורידה מחירים ולכן משרד מבקר המדינה קורא למשרדי האוצר, הכלכלה והחקלאות לבחון "שילוב פיקוח מחירים כפתרון ביניים עד שפתרונות מבניים כמו יבוא יבואו לידי ביטוי בדמות הרחבת התחרות (מספר השחקנים בענף המזון)".
באותה נשימה הדוח סותר את עצמו באומרו שיש חמישה יבואני חמאה ועוד יבואנים נוספים וכן יצרנית ישראלית שפועלת לצידם, אך המחיר של חמאה זינק ב-60%-40% אחרי שיצא מפיקוח מחירים. מדובר בהתייקרות גבוהה הרבה יותר מההתייקרויות של חמאה בעולם (שכעת נמצאת שם במגמת הוזלה), למעט אצל אותה יצרנית ישראלית שמוכרת בזול - אצלה חמאה התייקרה בכ-6% בלבד כמו מוצרי החלב שבפיקוח. כל זאת, למרות שהיא עדיין שליטת שוק החמאה בישראל. כלומר: לא תמיד יבוא וריבוי שחקנים ותחרות מביאים לירידת מחירים ולא תמיד מונופול מביא לעליית מחירים.
במשרד המבקר ממליצים בלית ברירה על הפיקוח וטוענים כי "בשווקים ריכוזיים ומונופוליסטיים שבהם לא ניתן להרחיב את התחרות, מומלץ לבחון יישום פיקוח מחירים גם לטווח ארוך (מתוקף חוק הפיקוח או במסגרת חוקים אחרים), לדוגמא בשירותים שאינם סחירים כגון אספקת מים וחשמל לאזרחים או במוצרי מזון שאורך חיי המדף שלהם קצר במיוחד, שאין כדאיות כלכלית לייבאם ארצה או שהם ייחודיים למשק הישראלי (הקמח הכשר לפסח למשל)".
אין תנאים ברורים מספיק להכנסת מוצרים לפיקוח
במשרד המבקר חושבים שהתנאים להכנסת מצרך לפיקוח לא ברורים דיים. כיוון שאותם גורמים מפקחים על מוצרים רבים - הדיון בנושאי הפיקוח עולה כשהגורמים הנוגעים לו מעלים טענות ולא לפי תוכנית מוסדרת. עוד עולה כי נוהלי ועדות המחירים בענף המזון אינם כוללים הנחיות ותבחינים מפורשים לצורך החלת כל אחד מתנאי סעיף 6(ב) לחוק הפיקוח: מוצר חיוני שיש צורך בפיקוח על מחירו משיקולים של טובת הציבור; מחסור במוצר עקב נסיבות יוצאות דופן; לשם בלימת האינפלציה או לשם השגת יעדי המדיניות הכלכלית והחברתית של הממשלה. כן אין שיתוף מספק של רשות התחרות בדיונים.
בדוח מבקר המדינה מ-2021 עלה כי יותר מ-20 שנים לא הכריזה רשות התחרות על בעל מונופול בענף המזון, ומסוף שנות השמונים (כ-30 שנים) כלל לא הוכרז בעל מונופול בתחום מוצרי הצריכה. עוד עלה כי משנת 2016 ועד לשנת 2021 לא הכריזה רשות התחרות על בעלי מונופול וכי רק במקרה אחד קבעה הממונה על התחרות כי מונופול (שהוכרז בעבר) ניצל את מעמדו המונופוליסטי לרעה. משרד מבקר המדינה המליץ לרשות התחרות לבצע בחינה עיתית של הצורך בבחינת בעלי מונופולים והכרזה עליהם במקרים המתאימים כדי לרסן את כוחם.
נראה שפיקוח שכולל הטלת חובה על חברות בעלות כוח שוק לפרסם את דוחותיהן הכספיים גורר עלויות רגולטוריות ניכרות ונפילה למניפולציה של חברות שעלולות להציג רווחיות נמוכה. למרות זאת, לפי המבקר, פרסום הדוחות הכספיים של ספקים גדולים אלה עשוי להגביר את השקיפות על אודות פעילותם, להרחיב את הידע המצוי ברשות הציבור ולסייע לו בקידום הליכים משפטיים-אזרחיים, לדוגמא באמצעות תביעות ייצוגיות ובאמצעות קידום פעולות מול המאסדרים האחראים.
מומלץ כי משרד האוצר, משרד המשפטים ורשות התחרות יחד עם משרד הכלכלה, שעליו הוטל לבחון בהחלטת הממשלה משנת 2011 את הצורך בפרסום דוחות כספיים של חברות מונופוליסטיות שאינן ציבוריות, ישלימו את בחינת נושא פרסום דוחותיהם הכספיים של ספקי מזון גדולים שיש להם פעילות כספית מהותית בענף המזון ובהתאם יקדמו הסדרה בתחום.
אין בחינה מעמיקה של ריכוזיות
לפי הדוח, נכון למועד סיום הביקורת, מקדמים משרדי הכלכלה והאוצר בשיתוף עם משרדי הבריאות והאנרגייה רפורמה ביבוא שעיקרה אימוץ שיטות הנהוגות בשווקים המפותחים בעולם, שינוי שיטות הפיקוח והגברת הפיקוח על יבוא של מאות מוצרים. הרפורמה תחול בתחום התקינה במוצרי אנרגייה, מזון ותמרוקים (להלן - רפורמת היבוא), זאת במסגרת חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2021 ו-2022). בשנת 2021 בחן צוות בין-משרדי את חסמי היבוא ומצא כי רמת המחירים בישראל (במונחי כוח קנייה) גבוהה ב-27% ביחס לממוצע מדינות ה-OECD וכי הפער בתחום המזון אף גבוה יותר ושיעורו 37% ו-51% בהשוואה למדינות האיחוד האירופי.
נקבע כי שווקים ומקטעים שונים בענף המזון עדיין ריכוזיים למדי (נתח השוק המצרפי שהחזיקו עשרת הספקים הגדולים בענף המזון היה יותר מ-50% מכלל ענף המזון ומוצרי הצריכה) וכי יש פערי מחירים גדולים בענף בהשוואה למחירים במדינות המפותחות ובמדינות האיחוד האירופי (37% ו-51%, בהתאמה). בין השאר, פערים אלה עלולים לנבוע מרווחיות חריגה בקרב עשרת היבואנים הגדולים בענף המזון והטואלטיקה (12.5% לפני מס).
אף על פי שבנוהלי ועדות המחירים העילה המוצגת כ"עיקרית" להחלת פיקוח או לשינוי רמת הפיקוח היא היעדר תחרות, נוהליהן העוסקים בניתוח רמת התחרות מצומצמים ומציגים קווים מנחים כלליים, ללא הנחיות מפורטות לניתוח שוקי מוצר בעלי מאפיינים שונים וללא תבחינים כמותיים. למשל, אחד המדדים שנכתבו בנוהלים הוא "רווחיות מעל הסביר לפי דיווחי החברה" ללא התייחסות למדדי רווחיות שיש לבחון או לעלויות שיש להכיר בהן בבדיקת הרווחיות.
אין מעקב אחר המפוקחים
עוד עלה כי המפקח במשרד הכלכלה לא קיים מעקב סדור אחר פעילות המפוקחים בהתאם לנוהלי ועדת המחירים, לא ביקש ולא קיבל דיווחי עלויות ורווחיות, כפי שהוגדרו בנוהלי עבודתו עבור כלל המוצרים המפוקחים בשנים 2018 - 2021. זאת ועוד, נכון לשנת 2023 הדוח האחרון בנושא הרווחיות והעלויות של מאפיות הלחם המפוקחות, הנמצא בידי המפקח במשרד הכלכלה, מעודכן לשנת 2017.
בתשובת משרד הכלכלה צוין כי המפקח הנוכחי שנכנס לתפקידו בספטמבר 2022 דרש מהמאפיות מסמכים, לרבות דוחות כספיים, מאזני בוחן, נתוני שכר והוצאות אנרגייה לצורך בחינת בקשתן מדצמבר 2022 להעלאת מחירים. המשרד הוסיף כי המפקח פועל לצורך קבלת נתוני עלויות ורווחיות של המאפיות.
על המפקח במשרד הכלכלה להמשיך לעקוב באופן סדור אחר פעילות המפוקחים במוצרים השונים ולדרוש דיווחים כספיים על אודות העלויות והרווחיות, לפי נוהלי ועדות המחירים בענף המזון, כפי שהדבר נעשה על ידי המפקח במשרד החקלאות.
גוררים את עדכון מחירי המפוקחים
עוד צויין בדוח כי ועדות המחירים בענף המזון לא המליצו על עדכון מחירי בסיס למוצרי החלב והלחם, מוצרי מזון בסיסיים, בתוך פרקי הזמן שנקבעו במתודולוגיית הפיקוח (שנתיים עד חמש שנים, ושבע שנים במקרים חריגים) ובנהלים של ועדות המחירים בענף המזון. מוצרי החלב (11 מוצרים) לא עודכנו במשך תשע שנים ומחיריהם, לרבות סל התשומות לעדכונם, נקבעים לפי פעילות של מחלבה אחת בשנת 2011. ועדת המחירים - כלכלה המליצה על מחירי בסיס ללחמים המפוקחים (חמישה מוצרים) בתום בדיקה שהתחדשה כמה פעמים וארכה במצטבר שמונה שנים, בין היתר בשל בדיקות שנערכו בד בבד עם בחינת המשך הפיקוח על הלחמים ושינוי מתודולוגיית הפיקוח. מוצרי החלב והלחמים המפוקחים הם כ-52% ממוצרי המזון שבפיקוח - 16 מוצרים מתוך 31.
כמו כן, המלצת ועדת המחירים - חקלאות למחירי בסיס לביצי מאכל מפוקחות ניתנה בדצמבר 2018 בהתבסס על הפעילות של משווקי הביצים בשנת 2015, כאשר מאז חלפו שבע שנים נכון למועד סיום הביקורת.
עוד מומלץ לבחון האם ממצאי בדיקת הבסיס למוצרי החלב משנת 2020 עשויים לשמש קריטריון טוב יותר מאשר מחירי הבסיס שנקבעו ואושרו בשנת 2013, למחיר מוצרי החלב המפוקחים עד להשלמת בדיקת בסיס מעודכנת.
משך הזמן הארוך עד לחתימת השרים על צווי עדכון שוטף למחירים המפוקחים מגביר את חוסר הוודאות בקרב המפוקחים ועלול לפגוע ברווחיות שנקבעה להם. למעט במוצרי ענף החלב שבהם יש מנגנון פיצוי מסוים שחל ממועד עדכון מחיר המטרה בדיעבד, ביתר המוצרים עדכון המחירים מוחל רק ממועד עדכונם בצו.
מומלץ כי משרדי האוצר, הכלכלה והחקלאות יפעלו לקבל את נימוקי השרים ולחתימתם על צווי הפיקוח בפרקי זמן סבירים ובהתאמה יפעלו להסדרת נושאים אלה.
משרד הכלכלה: נעמיק את הפיקוח
ממשרד הכלכלה נמסר בתגובה: "משרד הכלכלה והתעשייה רואה עין בעין עם מבקר המדינה את החשיבות הרבה בפיקוח על המחירים במוצרי המזון, בייחוד לאור העובדה שמזה שנים רבות מחירי המזון בישראל הם יקרים באופן ניכר מהמחירים באירופה.
"על אף שהדוח מתייחס לתקופה שקדמה לקדנציה הנוכחית של המפקח על המחירים ושל הנהלת המשרד הנוכחית, בכוונת משרד הכלכלה והתעשייה להעמיק את הפעילות הפיקוחית של המפקח, על המוצרים שמחיריהם כבר נמצאים בפיקוח, בד בבד עם שימוש בכלים ואמצעים נוספים, הן על ידי המפקח והן על ידי גופים נוספים, כדי להגביר את רמת התחרותיות במשק ולהיאבק ביוקר המחיה. שר הכלכלה והתעשייה ניר ברקת הנחה את הנהלת המשרד לפעול בכל הכלים העומדים לרשות המשרד כדי להלחם במונופולים ובקרטלים ולהגביר את התחרות כך שהמחירים ירדו".
