4 צפייה בגלריה
לאורך השנים נמתחה ביקורת על פעילות הוועדה בשל הבנייה בשטחים פתוחים
(צילום: אלון רוטשילד)
הותמ"ל עקפה את יעדיה, אך אין צורך בעודף תכנוני כל עוד לא החלה בנייה והתמקדות בפינוי בינוי ובתוכניות ביישובים ערביים תבוא על חשבון דיור בר השגה. כך עולה מדו"ח מרכז המחקר והמידע של הכנסת על פעילות הותמ"ל (הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור), שפורסם היום (א') לקראת דיון בוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת בנוגע להארכת פעילותה ב-4 שנים נוספות.
הותמ"ל, ועדת העל השנויה במחלוקת, הוקמה ב-2014 כדי לאשר תוכניות בנייה גדולות על קרקעות מדינה בהליך מזורז וללא הצורך בוועדות המחוזיות, על מנת להגדיל את היצע הדיור ואת היצע הדירות להשכרה ארוכת טווח. ב-2017 נוספו לסמכויותיה תוכניות פינוי בינוי ותוכניות על קרקע מרובת בעלים. לאורך השנים נמתחה ביקורת על פעילותה בשל הפגיעה בחקלאות, משום שעיקר התוכניות אושרו על שטחים פתוחים בשולי הערים.
הקמת הוועדה נקבעה בחוק כהוראת שעה ל-4 שנים, הוארכה ב-2018 לשנה נוספת והוארכה שוב בשל התמשכות מערכות הבחירות עד לאמצע 2020. במסגרת הצעתה של שרת הפנים איילת שקד להאריך את פעילותה לאחר שתוקפה פג אשתקד, הוחלט להתמקד בפינוי בינוי, בערים ערביות וחרדיות ובמתחמים מוטי תחבורה (כמו הרכבת הקלה והמטרו).
4 צפייה בגלריה
מבקשת להאריך את פעילות הוועדה ב-4 שנים - למרות הביקורת. שרת הפנים, איילת שקד
(צילום: יריב כץ )
לפי הדו"ח, ב-2014-2020 עברה הוועדה את היעדים שהוגדרו לה. עד כה הוכרזו 150 מתחמים מועדפים לדיור בשטח של 150 אלף דונם עם פוטנציאל ל-436 אלף דירות. בסוף 2020 אושרו 85 תוכניות עם 256 אלף דירות (שהן 36% מכלל יח"ד שאושרו בכל מוסדות התכנון). 155 אלף דירות נוספות מצויות בתוכניות בשלבי תכנון.
יעדי ההתחדשות העירונית בפריפריה לא הושגו
עוד עולה מהנתונים כי 47% מהדירות שאושרו הן באזורי הביקוש (מחוזות מרכז ותל אביב) והיתר בפריפריה (מחוזות דרום, צפון, חיפה וירושלים). 87% מהתוכניות הן במסלול רגיל, כלומר על שטחים פתוחים בהיקף של 91 אלף דונם כולל ביישוביים ערביים וחרדיים (72 תוכניות), והן מכילות 91% מהדירות. היתר (13 תוכניות) הן תוכניות פינוי בינוי. ב-2016-2019 עברה הוועדה את היעדים שנקבעו על ידי הממשלה ב-22%, לאחר שאושרו 36 אלף דירות מעבר ליעד.
עורכי הדו"ח מסבירים כי ב-2015 ו-2020 לא נקבעו יעדים לפעילות הוועדה, והיא פעלה במסגרת היעדים השנתיים הכלליים שנקבעו בתוכנית האסטרטגית לדיור. לפי הנתונים, בשנים 2015-2020 אושרו בוועדות המחוזיות ובותמ"ל יחד כ-722 אלף יחידות דיור, שהן כ-18% מעבר ליעדי הממשלה לשנים אלו (106 אלף דירות). אף שמדובר בעקיפת יעדי הממשלה, עורכי הדו"ח מציינים כי נתונים אלו מציגים הערכת חסר מפני שאינם כוללים דירות שאושרו בתוכניות שבסמכות ועדות מקומיות וכן יחידות דיור שנוספו כחלק מפרויקטים של תמ"א 38 או מהקלות בהיתרי בנייה.
עם זאת, מדגישים עורכי הדו"ח כי לא בכל המחוזות ובכל הקטגוריות שהוגדרו בתוכנית האסטרטגית לדיור הושגו היעדים. כך למשל, לפי דו"ח המעקב של המועצה הלאומית לכלכלה אחר יישום התוכנית האסטרטגית לדיור מדצמבר 2020, קיים חסר תכנוני ביחס ליעדי התכנון לציבור הערבי במחוזות ירושלים (חסר של 60% מהיעד) במחוז חיפה (חסר של 40%) ובמחוז צפון (חסר של 23%). לעומת זאת, עברו את היעדים לתכנון במחוזות דרום (יותר מפי שניים מהיעד) ובמרכז (170% מעל היעד).
עוד עולה מהדו"ח של המועצה הלאומית לכלכלה כי יעדי התכנון להתחדשות עירונית בפריפריה לא הושגו: במחוז צפון לא תוכננו כלל דירות בתוכניות פינוי בינוי, וכ-2% בלבד מהדירות שאושרו במחוזות חיפה ודרום היו יחידות דיור תוספתיות בתוכניות פינוי בינוי (לעומת יעד של כ-20%). עוד ציינה המועצה לכלכלה כי לאור עודפי התכנון הגדולים ביחס ליעדי התוכנית, מומלץ להפחית את היעדים ביישובים יהודים ומעורבים לשנים 2021-2030, בהתאם לעודף שנוצר בשנים 2016-2019, למרות הגידול בצרכי הדיור ביחס לתחזית בשנים האחרונות. המועצה המליצה שלא לעבור להבא את יעדי התכנון ביותר מ-5% מהיעד בכל מחוז.
קושי בקידום דיור להשכרה ארוכת טווח
אשר לדיור בר השגה, הדו"ח קובע כי על פי חוק הותמ"ל, במתחמים שהוכרזו כמועדפים לדיור על קרקעות מדינה פנויות, כלומר למעט בתוכניות פינוי בינוי ובתוכניות ביישובים ערביים, 30% מכלל הדירות יוקצו לדיור בר השגה, חציו במחיר מופחת (אלא אם כן נקבע אחרת בהכרזת הממשלה). על פי הנתונים, בכ-56% מהתוכניות במסלול הרגיל שאושרו בשנות פעילות הוועדה (כלומר לא ביישובי מיעוטים או בפרויקטים של פינוי בינוי) נקבע שיעור של 30% מהדירות להשכרה לטווח ארוך וביתר התוכניות נקבעו שיעורים נמוכים יותר.
בסך הכל, עד סוף 2020 אושרו בתוכניות הותמ"ל כ-45 אלף דירות להשכרה ארוכת טווח – רק כ-22% מסך יחידות הדיור בתוכניות מאושרות. נכון לנובמבר 2020, ב-12 תוכניות ותמ"ליות החלו בהליכי שיווק עבור 4,000 דירות להשכרה, מחציתן במחיר מופחת. אולם עורכי הדו"ח מציינים כי עם התמקדותה של הוועדה בתוכניות פינוי בינוי ובתוכניות ביישובים ערביים, בהן אין דרישה בחוק להכללת דיור בר השגה, ולאור הצעת החוק לפיה תתמקד פעילות הוועדה בתחום זה עוד יותר ותופחת הדרישה להכללת דיור בר השגה בתכניות ותמ"ל, תצטמצם, למעשה פעילותה של הוועדה להשגת מטרה זו.
הדו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת בחן את מספר התוכניות שאושרו ביישובים ערביים ודרוזיים. על פי הנתונים, בשנים 2014-2020 הוכרזו 36 מתחמים מועדפים לדיור ביישובים אלה, המהווים כרבע מכלל המתחמים שהועברו לטיפול הותמ"ל ובהם פוטנציאל לתכנון של כ-84 אלף דירות. מתוך המתחמים שהוכרזו, אושרו 20 תוכניות עם 30 אלף דירות, שהן כ-36% מסך פוטנציאל יחידות הדיור במתחמים. כ-53% מהדירות שאושרו הן במחוז צפון, כרבע במחוז דרום, 20% במחוז מרכז וכ-4% במחוז ירושלים.
אשר לתוכניות פינוי בינוי בותמ"ל, מהנתונים עולה כי בשנים 2017-2020 הוכרזו 40 מתחמים מועדפים לדיור עם תוספת של כ-53 אלף יחידות דיור. נתון זה מהווה כמחצית מהתוכניות המועדפות לדיור שהוכרזו בשנים אלו ורק כ-28% מיחידות הדיור המוצעות בהן. כ-65% מפוטנציאל הדירות במתחמי פינוי-בינוי מוכרזים נמצאות באזורי הביקוש – מחוזות תל אביב והמרכז. היתר במחוז דרום (24%), חיפה (7%) וירושלים (4%). מתוך המתחמים שהוכרזו אושרו 13 תוכניות פינוי בינוי הכוללות כ-23 אלף דירות.
בסך הכל שיעור הדירות בתוכניות פינוי בינוי מכלל הדירות שאושרו בותמ"ל בשנים 2018-2020 עלה בהתמדה: מ-1% בלבד ב-2018 ל-22% ב-2019 ועד ל-28% ב-2020. בשנים אלה אושרו בותמ"ל כ-46% מסך הדירות בפינוי בינוי שאושרו בכלל מוסדות התכנון.
אי מימוש קרקעות וחסמים בקידום הבנייה
עורכי הדו"ח בדקו את סוגיית מימוש התוכניות שאושרו בותמ"ל. על פי הנתונים, נכון לינואר 2021 שווקו או היו בהליכי שיווק ליזמים כ-42 אלף דירות ב-39 תכניות, מתוך 75 תוכניות הכוללות כ-237 אלף דירות. כלומר, בכ-52% מהתוכניות שאושרו החל שיווק הקרקע ליזמים (18% מהדירות שאושרו). חוק הותמ"ל קובע כי יש לפתח לפחות 25% מהקרקע בתוכנית תוך 4 שנים ממועד אישורה. על פי הדו"ח, עד ינואר 2021 החל פיתוח קרקע לטובת בנייה ב-43 תוכניות (כ-57% מהתוכניות שאושרו בוועדה).
אשר לחסמים למימוש תוכניות, לפי משרד הבינוי השיכון מתוך 7 תוכניות באחריותו, רק בשתי תוכניות לא היו חסמי ביצוע ואילו בשאר היו חסמי ביוב, תשתיות מים, התנגדות רשות מקומית, חסם ארכיאולוגיה ופלישה לשטחי התוכנית. לפי רשות מקרקעי ישראל (רמ"י), ב-44 תוכניות באחריותה היו חסמים (88% מהתוכניות), מתוכן 19 תוכניות עם חסמי נגישות תחבורתית ו-17 תוכניות עם חסם הנוגע למט"ש (מכון טיהור שפכים). נכון לסוף 2020, כ-48% מהתוכניות שיש בהן חסמים מצויות במחוזות תל אביב והמרכז, במחוז צפון כ-23%, במחוז דרום כ-22% ובמחוז חיפה כ-7%.
עורכי הדו"ח: "לוועדה הייתה תרומה להגדלת המלאי התכנוני, אך קשה להעריך את השפעתה על תחום הביצוע והיצע הדירות בשוק, ולא ברור אם וכיצד הגדלת המלאי משפיעה על התחלות הבנייה"
ביקורת נוספת טוענת כי בנייה על שטחים פתוחים בשולי הערים יוצרת שכונות פרבריות המנותקות ממרכזי הערים הוותיקים מבחינה גיאוגרפית ועירונית, ותחזוקתן יקרה שכן הן דורשות הקמת תשתיות חדשות ושירותים. עוד נטען כי הן מגדילות את הנטל על הרשויות המקומיות וגורמות להחלשתן הפיננסית ויוצרות הזנחה של מרכזי הערים. על כך נמסר לעורכי הדו"ח מצוות הותמ"ל כי לא כל בנייה בשוליים הפיזיים של העיר היא "פירבור", וכי התוכניות שקודמו בוועדה נותנות דגש לערכים של קידום עירוניות. כמו כן ציין הצוות כי יצמצם תוכניות על שטחים פתוחים ל-750 דירות.
עורכי הדו"ח מסכמים כי "לוועדה הייתה תרומה ניכרת להגדלת המלאי התכנוני. עם זאת, קשה להעריך את השפעת פעילותה על תחום הביצוע והיצע הדירות בשוק, ולא ברור אם וכיצד הגדלת המלאי משפיעה על התחלות הבנייה. אחד החששות מתכנון מפורט מואץ בהיקפים גדולים למגורים הוא יצירת תכנון יתר, כלומר תכנון שלא יתממש בקרוב ובעתיד יהיה מיושן ולא רלוונטי. גם כיום אין אפשרות לקשר את נתוני התכנון ונתוני הרישוי, וקישור לנתוני התחלות וגמר הבנייה אינו בנמצא. לכן יש קושי אמיתי להעריך את היקף מימוש התוכניות המאושרות".
החברה להגנת הטבע: עודף תכנוני הוביל לעליית מחירים
מסקנות דומות עולות ממחקר של החברה להגנת הטבע לגבי פעילות הותמ"ל, שהגיע לידי "ממון" ו-ynet. "במסגרת החוק ניתנו לוועדה סמכויות תכנון חריגות ומיוחדות ונקבעו לוחות זמנים מהירים", כתבו עורכי המחקר. "הכוח הרב שניתן לה הפכו אותה לוועדה דרקונית בסמכויותיה ובהרכבה. הוועדה מורכבת כמעט כולה מנציגי משרדי הממשלה, הליך התכנון והאישור מהיר באופן קיצוני, ורבות מהתוכניות סותרות רכיבים מתוכניות ברובד הארצי, המחוזי והמקומי שאושרו על ידי המועצה הארצית, מוסדות תכנון ארציים והוועדות המחוזיות", נכתב במחקר.
גם מנתוני החברה להגנת הטבע עולה כי העשור האחרון, ובפרט החומש האחרון, מאופיינים בהיקפי תכנון חסרי תקדים של יחידות דיור. כך, בעוד שבשנים 2011-2015 אושרו 333 אלף דירות, בשנים 2016-2020 אושרו 626 אלף דירות – זינוק של כ-88%. ואולם, בעוד שמערכת התכנון עמדה ביעדים, ואף מעבר להם, תחום שיווק הקרקעות הציג ביצועים ירודים, על אף משבר הדיור. ב-2020 הגיע היקף שיווק הקרקעות לשפל של 26,311 דירות, כ-56% מסך השיווקים ב-2017.
אשר לתחום הביצוע, מהמחקר עולה כי גם הוא מצוי במגמת משבר ובשנים 2017-2020 נרשמה ירידה בהתחלות הבנייה. "חיבור המגמה של הפחתה בהתחלות הבנייה, עם הקריסה בשיווקי רמ"י, מעלה חשש כבד מפני המשך ירידה, ייתכן דרסטית, בהתחלות הבנייה בישראל. יש כשל מוחלט בשיווק התוכניות המאושרות שנמצאות על המדף וביצוען", נכתב במחקר. "המגמות ההפוכות מראות את היעדר הקשר בין התכנון לבין השיווק והביצוע ומוכיחות שלתכנון אין השפעה על ההיצע".
לדברי דרור בוימל, מנהל תחום התכנון בחברה להגנת הטבע ומעורכי המחקר, "כאשר בוחנים את הנתונים העגומים של מספר הדירות שנבנו בפועל מתוך התוכניות שאושרו, לצד הירידה בהתחלות הבנייה והקריסה בשיווק הקרקעות, ניכר כי לותמ"ל לא הייתה כל השפעה על בניית דירות בישראל". עוד הוא מוסיף כי מספר הדירות שאושרו עלו על יעדי הממשלה, אלא שמגמות הפוכות אלה - עלייה דרמטית בהיקף הדירות המאושרות מול ירידה בהתחלות הבנייה וקריסה בהיקף השיווקים - "מצביעות על כשל חמור בשרשרת ייצור הדירות - שהביא לעליית מחירים דרמטית בשנתיים האחרונות".
לדברי אסף זנזורי, רכז מדיניות התכנון בחברה ומעורכי המחקר, "הממשלה מבקשת להאריך את חוק הותמ"ל ולאפשר לה לתכנן תוכניות רבות נוספות על שטחים פתוחים עבור האוכלוסייה הכללית, מתוך תקווה נאיבית שאישור תוכניות נוספות יפתרו את משבר הדיור. זאת, במקום להפנות את הקשב הממשלתי לטובת יישום ביצוען של מאות תוכניות שאושרו על ידי מוסדות התכנון בעשור האחרון כדי שיביאו לבלימת עליית המחירים. הממשלה מחפשת פתרונות במקום הלא נכון, מתחת לפנס - במוסדות התכנון - בעוד שהפתרונות נמצאים בתחומי השיווק והביצוע".
שקד: "הותמ"ל - גורם חיוני להגדלת היצע הדיור"
משרת הפנים שקד נמסר בתגובה: "הותמ"ל ב-6 שנות פעילותה הוכיחה כי היא גורם חיוני להגדלת היצע יחידות דיור איכותיות ובפרט בעידן של משבר דיור. עד היום אושרו בותמ"ל 260 אלף יחידות דיור, המהוות 35% מסך יחידות הדיור שאושרו בשנים אלו בכל מוסדות התכנון. כמו כן, כ-35 אלף יחידות דיור בהתחדשות עירונית באזורי הביקוש ממתינות לאישור החוק. לצד מתן מענה למלאי יחידות הדיור, הותמ"ל נותנת מענה תשתיתי בכל תוכנית אותה היא מאשרת. בימים הקרובים נדון בוועדת הפנים במטרה למצוא את המתווה המתאים ביותר, במסגרתו הפגיעה בשטחים חקלאיים תהיה מינימלית ותוכניות שלא פוגעות בחקלאות יקבלו עדיפות. אני מקווה לאישור מהיר של החוק ולהמשך פעילותה הענפה של הוועדה".
יו"ר ועדת הפנים והגנת הסביבה, ח"כ סעיד אלחרומי (רע"מ) שיזם את הדיון בהארכת הצעת החוק, מסר: "היום תחל ועדת הפנים בדיונים על חוק הותמ"ל. המטרה היא להכין את החוק לקריאה שנייה ושלישית כבר בשבוע הבא, ולהביאו לאישור במליאת הכנסת. לחוק הייתה הצלחה גדולה בהגדלת היצע התכנון לדיור בשנים שעברו, וחשוב שזה יימשך במיוחד בחברה הערבית. לצד זאת, יש הערות שצריך לקחת בחשבון ואנו נדאג שהן ילקחו בחשבון ככל האפשר".
מהחברה להגנת הטבע נמסר: "בדו"ח עצמו של מרכז המחקר והמידע של הכנסת כתוב כי לא עלה בידי כותביו לקבל נתונים לגבי הוצאת היתרי בנייה והתחלות הבנייה מתוקף תכניות שאושרו בוועדה. כלומר, למרבה האבסורד אפילו משרדי הממשלה עצמם, שאחראים על הנושא, לא יודעים להציג את הנתונים האלה. לפי נתונים שיש בידינו, התחלות הבנייה באזורי הביקוש הן סביב 14 אלף - כ-10% מסך הדירותר שאושרו.
"עם נתונים כאלה ניתן לשער שאפילו אם המספרים היו נמצאים בידי משרדי הממשלה, הם היו מחביאים אותם ולא רוצים לשתף בהם את הציבור. מהדו"ח עולה שורה תחתונה - יש מלאי תכנוני אדיר בהיקפו, לצד היקפי שיווק וביצוע ירודים ביותר, מה שמעיד על כשלי הממשלה בחוליות השיווק והביצוע. למרות זאת, הממשלה כהרגלה בורחת מאחריותה על הכשלים הרבים בביצוע התוכניות, ומצביעה על מערכת התכנון כאשמה בזמן שהכישלון, המתמקד שוב בשיווק ובביצוע, רשום על שמה בלבד".
