18 שנה מאז שתוכנית המתאר הארצית למיגון מבנים מפני רעידות אדמה – תמ"א 38 – יצאה לדרך, היא עדיין לא השיגה את מטרתה. כך עולה מדוח מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן, שפורסם היום (שני). בדוח מסביר המבקר כי רעידת אדמה חזקה בישראל היא עניין של זמן, ולכן יש חשיבות רבה להיערכות אליה. ביקורת המעקב העלתה כי חמש השנים שחלפו מאז הדוח הקודם ב-2018 לא נוצלו לקידום פעולות שיביאו לשיפור של ממש בהיערכות המדינה מפני רעידות אדמה. הביקורת נערכה בחודשים יולי 2022 עד מרץ 2023.
בביקורת הקודמת עלה כי יותר מעשור לאחר שאושרה תמ"א 38, היא לא השיגה את מטרתה העיקרית – לקדם במידה רבה את חיזוקם של מבני מגורים מפני רעידות אדמה. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי לא תוקן וכי תמ"א 38 לא השיגה את יעדיה והפכה עם השנים לכלי לקידום התחדשות עירונית, בפרט באזורים שערך הקרקע בהם גבוה.
>> לסיפורים החשובים והמעניינים בכלכלה ובצרכנות - הצטרפו לערוץ הטלגרם שלנו
על פי הדוח, עד סוף שנת 2022 אושר חיזוקם של 4,755 מבני מגורים בלבד מתוך 80 אלף, שהם כ-6% מכלל המבנים המחייבים חיזוק בישראל. ב-2,852 מבנים, שהם 3.5% מכלל המבנים המחייבים חיזוק, תהליך החיזוק הושלם. רוב המבנים האלה ממוקמים באזורי ביקוש, ואילו באזורי הפריפריה, הקרובים לקווי השבר, חוזקו רק פחות מאחוז אחד (715 מבנים) מכלל המבנים וכ-15% מכלל המבנים שתהליך חיזוקם הושלם במסגרת תמ"א 38, משמע שבאזורים אלו תמ"א 38 אינה כדאית כלכלית, ולכן כמעט שאינה מיושמת. לדברי המבקר, "מדובר בכשל רב שנים, החושף כ-4.3 מיליון תושבים הגרים במבנים שנבנו לפני 1980 לנזקים מרעידות אדמה".
עורכי הדוח בחנו את עמידות בנייני המגורים בדיור הציבורי. בביקורת הקודמת עלה כי משנת 2016 קטן התקציב שהוקצה לחיזוק מבני מגורים באזורי שיקום, ובין 2011 ל-2018 חוזקו כ-80 בניינים ב-6 יישובים הנמצאים על בקע ים המלח. בשנים 2018-2022 התקציב היווה בממוצע 48% מהתקציב למיזמים בשיקום שכונות שאינם כוללים חיזוק מבנים לרעידות אדמה. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי תוקן במידה מועטה. בשנים 2013-2016 חוזקו כ-113 מבנים; ב-2016-2022 חוזקו או נמצאו בתהליך חיזוק עוד 101 מבנים.
בדוח נכתב כי על פי התבחינים של משרד השיכון מ-2016, נותר לחזק באזורים הסמוכים לקווי השבר עוד 1,010 בניינים. תוכניות משרד השיכון לחזק 126 מבנים נוספים בשנים 2023-2028 בתקציב כולל של 460 מיליון שקל מלמדות כי השלמת חיזוקם של כלל המבנים ב-10 היישובים עלולה להסתיים רק בעוד כ-48 שנה, כל זאת כשמטרת התוכנית לחיזוק מבנים היא לרכז מאמץ לחזק כמה שיותר מהם, בעיקר באזורים הקרובים לאזורי הסיכון, בטרם תתרחש רעידת אדמה.
נזכיר כי ב-2019 החליטה המועצה הארצית לתכנון ולבנייה על ביטול תמ"א 38 לטובת תוכנית שכונתה "חלופת שקד" על שמה של שרת הפנים דאז, איילת שקד, במסגרתה נוסחו שינויים בסוגיית מיגון המבנים והתחדשותם. תוקף התוכנית היה אמור לפוג באוקטובר 2022, אז מאז הוא חודש במספר מקרים, הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית כבר קידמה תוכנית חלופית משלה, ובשלב זה תמ"א 38 יכולה להתקיים בחלק מהרשויות המקומיות עד 2026.
בעיה גדולה גם במוסדות חינוך
דוח המבקר מתייחס גם לעמידות מוסדות חינוך ברעידות אדמה. בישראל 5,440 מוסדות חינוך ולומדים בהם כ-2.5 מיליון תלמידים בכיתות א'-י"ב. בביקורת הקודמת נמצא כי היעדר הנחיות והצורך באימוץ תקנים בינלאומיים מנעו את ביצועו של מיזם החיזוק של מוסדות החינוך ועיכבו מאוד את עבודות החיזוק, וכי עד סוף שנת 2017 ב-50 מתוך כ-1,600 מוסדות חינוך שנמצאו בעלי פוטנציאל לביצוע עבודות חיזוק (כ-3%) עבודות החיזוק הסתיימו או היו מצויות בשלבים מתקדמים. ביקורת המעקב העלתה כי הליקוי תוקן במידה מועטה. רק ב-87 מתוך כ-1,600 מוסדות חינוך (כ-5%) עבודות החיזוק הסתיימו או היו מצויות בשלבי ביצוע.
לגבי חיזוק מוסדות חינוך השוכנים במבנים טרומיים, בביקורת הקודמת עלה כי הם אינם עמידים ברעידות אדמה, אין תקן לחיזוקם ותקציב החיזוק לא כלל את חיזוקם. ביקורת המעקב העלתה כי הליקוי תוקן במידה מועטה. 166 מתוך כ-1,600 מוסדות חינוך (כ-10%) שוכנים במבנים טרומיים. משרד החינוך עשה עבודה מקיפה לאפיון מבנים טרומיים. עם זאת, משרד החינוך מסר כי עד יוני 2023 ההליך בוצע בכ-50 רשויות מקומיות בלבד (מתוך 258 רשויות), וכי ברשויות שנבדקו הוחלט להרוס ולבנות מחדש 27 מבנים טרומיים (כ-16% מסך המבנים הטרומיים) ולחזק שני מבנים (כ-1% מסך המבנים הטרומיים).
בביקורת הקודמת עלה כי בישראל יש עשרות מוסדות חינוך פרטיים, השוכנים במבנים שהבעלות עליהם אינה בידי הרשות המקומית וכי לגביהם לא נבחנה עמידותם ברעידת אדמה ולא מופו הסיכונים לאלפי התלמידים הלומדים בהם. ביקורת המעקב העלתה כי הליקוי תוקן במידה מועטה. ועדת ההיגוי ומשרד החינוך נדרשו לסוגיית מוסדות חינוך השוכנים במבנים פרטיים, מיפו אותם ובחנו אילו כלים קיימים להבטחת העמידות של מבני מוסדות החינוך בכל הזרמים ברעידות אדמה. אף על פי כן, 3 מוסדות חינוך בלבד מתוך כ-620 (כ-0.5%) נכנסו לתוכנית החיזוק.
אשר לעמידות מוסדות בריאות ברעידות אדמה, בביקורת הקודמת עלה כי משרד הבריאות לא קידם את חיזוקם של 4 בתי החולים שנבחרו לחיזוק, אלא באופן חלקי. ביקורת המעקב העלתה כי הליקוי תוקן במידה מועטה. אף ש-13 שנים חלפו מהחלטת הממשלה לחיזוק בתי חולים וכ-5 שנים מהסקר שביצעו משרד הבריאות ופקע"ר לא הסתיים חיזוקם של 3 בתי החולים שנבחרו לחיזוק (50%). כמו כן, אין תקציב רב-שנתי לחיזוק בתי חולים, ונמצא כי בשנים 2018-2023 לא היה תקציב שנתי לחיזוק בתי החולים הממשלתיים.
עורכי הדוח מזכירים כי ב-2018 התקבלה החלטה ב/302 של ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (הקבינט המדיני-ביטחוני) בעניין מוכנות העורף למצבי חירום, ובה הוחלט על גיבוש תוכנית רב-שנתית לשנים 2019-2030 למיגון העורף ולשיפור המוכנות לרעידות אדמה בהיקף של 5 מיליארד שקל (תוכנית "מגן הצפון"). בביקורת המעקב כעת עלה כי נכון ל-2022, משרד האוצר, בשיתוף רח"ל (רשות חירום לאומית) ופקע"ר (פיקוד העורף) איתרו מקור תקציבי רק ל-890 מיליון שקל (18% מתוך 5 מיליארד שקל) ליישום החלטה זו.
עוד עלה כי עד סיום מועד הביקורת הוצאו למטרה זו 186 מיליון שקל בלבד, מתוכם רק 7 מיליון שקל (4%) לחיזוק מבנים נגד רעידות אדמה. כמו כן עלה כי ההיערכות הממשלתית לרעידות אדמה מנוהלת בידי ועדת היגוי בין-משרדית הכוללת 3 עובדים בלבד ותקציבה פחת בין השנים 2016-2022 ועמד על 6 מיליון שקל בלבד בשנת 2022.
בדוח קורא המבקר אנגלמן לראש הממשלה, שר הביטחון, שר הבינוי והשיכון וכלל השרים החברים בוועדת השרים למוכנות הזירה האזרחית למצבי חירום, בשיתוף המל"ל (המועצה לביטחון לאומי) וכן ועדת ההיגוי הבין-משרדית להיערכות לרעידות אדמה "לפעול להאצת כלל הפעילות להגברת מוכנותה של מדינת ישראל להתמודדות עם רעידת אדמה, באמצעות גיבוש תוכניות פעולה ארוכות טווח והקצאת תקציב ייעודי רב-שנתי למימוש היעדים שהוגדרו בהם - ויפה שעה אחת קודם".
משרד הבינוי: "פועלים בהתאם לחוות הדעת המקצועית"
ממשרד הבינוי והשיכון נמסר בתגובה: "משרד הבינוי והשיכון פועל בהתאם לחוות הדעת המקצועית של ועדת ההיגוי הבין-משרדית להיערכות לרעידות אדמה, שקבעה את סדר העדיפות לחיזוק מבנים בעשרת הישובים הסיסמיים. על פי תוכנית העבודה שאושרה, עבודות החיזוק מבוצעות במבנים בהם מתגוררים לפחות כ-50% דיירי דיור ציבורי, כאשר סדר הטיפול במבנים נקבע על פי מיפוי פקע"ר, שהגדיר בכל מבנה ציון מבנה מינימלי והסתברות לכשל כללי. בנוסף, נדגיש כי ככל שיינתן תקציב להרחיב את תוכנית העבודה לכלל 14 אלף המבנים בהם דיור ציבור כלל ארצי, המשרד יפעל בהתאם.
"חשוב לציין כי המשרד רואה חשיבות גבוהה במוכנות מבנים לשעת חירום, תוך הבנה כי התחדשות עירונית ובנייה חדשה לפי תקן רעידות אדמה ומיגון דירתי יתנו מענה ראוי לנושא. לאחרונה, באמצעות הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, פורסמה תוכנית רב שנתית לקידום התחדשות עירונית בערי הפריפריה בהיקף תקציבי של כ-10 מיליארד שקל ערב המלחמה. התוכנית אושרה בקבינט והונחה על שולחן הממשלה לאישור.
על פי התוכנית, החל תכנון ל-110 מתחמים שאותרו בערים המוגדרות כבעלות סיכון סיסמי גבוה בשל מיקומן לאורך קו השבר הסורי-אפריקני (קריית שמונה, חצור הגלילית, צפת, טבריה, בית שאן, עפולה, מגדל העמק ואילת). מתחמים אלו כוללים כ-1,000 מבנים, בהם כ-14,300 יחידות דיור. על פי התוכנית, מתחמים אלו צפויים לכלול כ-37 אלף יחידות דיור חדשות בתום ביצוע הליך ההתחדשות".
ממינהל התכנון נמסר בתגובה: "אנו מברכים על העובדה כי גם מבקר המדינה תומך בעמדת מינהל התכנון שהוצגה כבר לפני 4 שנים, לפיה תמ"א 38 לא השיגה את המטרה שלשמה היא הוקמה, ובמקום זאת הפכה לכלי להשבחת נכסים באזורי ביקוש בלבד. מאז שהתקבלה ההחלטה על ביטול תמ"א 38, פעל מינהל התכנון לקדם חלופה במסגרת חקיקה (תיקון 139), הכוללת בין השאר את הרחבת הסמכויות של הוועדות המקומיות, וכן קודם מסלול של 'תוכנית לרישוי מהיר', שנועד לקדם את התוכנית ואת היתר הבנייה במקביל".
מדובר צה"ל נמסר בתגובה: "צה"ל מודה למבקר המדינה על ביקורת זו ומתייחס בכובד ראש לממצאיה. פיקוד העורף פועל בהתאם לתקציב שמוגדר על ידי המדינה, כאשר היכולת לצאת למכרזים ולהפעיל קבלנים נגזרת מהתקציב שניתן.
"פיקוד העורף השתתף בכ-17 מיליון שקל בפרויקטי חיזוק מבנים לרעידות אדמה ובתוכנית העבודה לשנת 2024 מתוכנן להשתתף בכ-10 מיליון שקל נוספים לפרויקט פינוי בינוי בקריית שמונה. כמו כן, פיקוד העורף ביצע סקר מבנים בקריית שמונה בעלות של 1.12 מיליון שקל שעל בסיסו נבנתה תוכנית עבודה ראשונית לטיפול במיגון ורעידות אדמה, תוך מתן עדיפות לבתים בהם נדרש טיפול גם במיגון וגם ברעידות.
"עד כה, במסגרת הפרויקט נבנו כ-400 ממ"דים ועוד כ-1,150 נמצאים בשלבי תכנון שונים. בנוסף שופצו כ-750 מקלטים משותפים, בוצע מיגון לעשרות מוסדות חינוך, בריאות ורווחה ושופצו כ-200 מקלטים ציבוריים".
