המדינה ויתרה לחברת החשמל על מיליארדים מבלי לדעת כמה קיבלה בתמורה, ייבשה את נמלי הים עד לכדי חוסר מוכנות ובזבזה מיליונים על הובלת מטענים ברכבת. הדו"ח של מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן, שפורסם היום (ב') מותח ביקורת קשה על מגוון תחומי תשתיות ותחבורה.
חברת החשמל: המדינה ויתרה על מיליארדים, התמורה לא ברורה
בינואר 2018 התפארה המדינה בהסדר הנכסים של חברת החשמל, שהושלם כחלק מהרפורמה בחברה וכונה "היסטורי". במסגרתו חברת החשמל החזירה מבנים ושטחים שלא שימשו לייצור, והמדינה ויתרה לה על כ־2.5 מיליארד שקל חוב. הקרקעות הוצגו בידי האוצר, ככאלה שיסייעו לביקוש למגורים ולמסחר.
ואולם, מדובר היה ב"גיבוש הסדר נכסים על פי רשימת נכסים חלקית", שנולד "על בסיס מסד נתונים של חח"י שכלל רק את הנכסים המהותיים שלה, ללא נכסים תפעוליים משניים רבים". האוצר לא גיבש רשימת נכסים עצמאית, ולכן יש "נכסים רבים שלא היה מו"מ על השבתם למדינה, וייתכן שחלקם עשויים להיות מהותיים".
ולא רק חברת החשמל בבעיה: "לאוצר אין אסטרטגיה לטיפול בהשבת נכסים עם פקיעת הזיכיון. הוא לא גיבש כזו על אף קשיים חוזרים של המדינה באכיפת עמדתה בדבר זכויותיה בתום זיכיון ארוך, והיעדרה ממריץ הקשחת עמדות מצד בעלי הזיכיון כדי להפיק ויתורים מצידה". בשורה התחתונה, ייתכן שהמדינה הפסידה כסף או נכסים שהיא אמורה לקבל.
"לאוצר אין אסטרטגיה לטיפול בהשבת נכסים עם פקיעת הזיכיון. המשרד לא גיבש כזו על אף קשיים חוזרים ונשנים של המדינה באכיפת עמדתה בדבר זכויותיה בתום זיכיון ארוך, והיעדר אסטרטגיה ממריץ הקשחת עמדות מצד בעלי הזיכיון, כדי להפיק תועלות על ידי ויתורים מצד המדינה"
כמה המצב חמור? "בחתימת ההסדר היה למדינה אומדן שווי לכ־27 נכסים, מתוך רשימת 220 הנכסים שהעבירה לה חברת החשמל", פחות מ־13%. "לא היה לה מידע על היקף הנכסים שמחזיקה החברה ואי אפשר היה לעמוד על מידת מיצוי זכויותיה והיקף הוויתורים שנאותה להם במו"מ עם החברה".
העניין תומחר בכ־2.5־2.8 מיליארד שקל ברפורמה בחברה, ואכן, את 2018 היא סיימה עם רווח נקי גדול מ־4 מיליארד שקל. בדוח גם נכתב כי "האוצר לא כלל את כל המשמעויות הכספיות של ההסדר בתחשיב התועלות ועלויות ברפורמה" כך שייתכן שחברת החשמל, או המדינה, יכלו לרשום הישג פיננסי גדול יותר. מנגד צוין שהסדר הנכסים תרם לשיפור במצב הפיננסי של החברה וליכולת גיוס ההון שלה, ותרם לגיבוש הרפורמה.
מחברת החשמל נמסר: "הסדר הנכסים מאוזן, חשוב למשק ולחברה, ומבטא פשרה, עם ויתורים משמעותיים משני הצדדים. למדינה הועברו נכסים בשווי מיליארדים, לצד תועלות כשחרור קרקעות באזורי ביקוש והשמשת נכסים. חיזקנו את איתנותנו הפיננסית, וזו מאפשרת המשך השקעות בתשתית. המבקר ציין כי הוא רואה בחיוב את השיפור במצב הכספי של החברה.
"לחברת החשמל רשימה מסודרת של כל הנכסים, שהובאה בפירוט לידיעת המדינה. בפועל נדונו הנכסים הרלוונטיים להסדר, והוסכם שאין טעם לעסוק ברבבות נכסים קטנים, כחדרי טרנספורמציה ושנאים קטנים שאמורים ממילא להשאיר חלק מהרשת התפעולית, ולא ניתן להעבירם מבלי להקים אחרים. המבקר ציין לחיוב את רישום הנכסים שעשינו".
ממשרד האוצר נמסר: "סכסוך בן למעלה משני עשורים בין חברת החשמל למדינה, בו כל צד טוען לבעלות בנכסים, גרם לכך שנכסים בלב אזורי הביקוש עמדו כאבן שאין לה הופכין ושימשו כחניונים. ההסדר העביר מחברת החשמל למדינה נכסים מהותיים בלב אזורי הביקוש שיאפשרו הקמה של אלפי יחידות דיור, מאות אלפי מ"ר של שטחי תעסוקה ומסחר, הקמת תשתיות חיוניות, הרחבת מחלפי תנועה ואפילו פינוי חופי רחצה. לצורך השלמת ההסדר נערכה במשך כשנתיים עבודת מטה מסודרת בשיתוף פעולה על ידי כלל גורמי המדינה הרלוונטיים ביניהם משרד האוצר, משרד המשפטים, רמ"י, משרד האנרגיה ועוד.
"במסגרת העבודה נערכו אומדנים ונבחנו הנכסים העיקריים של חברת החשמל בהם ראתה המדינה תועלת משקית ואולם נכסים כגון עמודי חשמל וחדרי שנאים אכן לא נבדקו שכן נכסים אלו נדרשים לצורך המשך ייצור החשמל ואין היגיון וצורך בהעברתם למדינה. יובהר כי במסגרת החלטת הממשלה, ניתן גילוי מלא לרציונל בגיבוש מתווה הסדר הנכסים והצורך בו והוא אכן אושר בגלל התועלת המשקית העצמאית הרבה שראו בו כל הגורמים, ללא קשר לרפורמה. כמו כן, מאחר ולכל חברת תשתית מצב נכסים שונה מבחינה חוקית נדרש הסדר שונה עבור כל אחת מהן".
נמלי הים: הזניחו ואז הפריטו
שנים התלונן האוצר על אחיזה כוחנית של ועדי העובדים בנמלי חיפה ואשדוד, עד כדי הפרעה לפעילותם. זה אולי התברר כנכון, אך לפי דוח מבקר המדינה על "פיתוח התחרות בנמלי הים", המדינה תרמה רבות לקריסת החברות, ולאורך שנים הזניחה השקעות בחברות הנמל שלה.
לפי הדוח של מתניהו אנגלמן, האוצר אומד את הנזק למשק מהיעדר תחרות בענף במיליארד שקל, ולפי הערכה בדוח, נמלי חיפה ואשדוד יפסידו מעל 143 מיליון שקל כבר ב־2023. "השלמת תוכניות עסקיות ואסטרטגיות לחברות הקיימות התעכבה, והדבר עלול להביא לכך שעם תחילת פעולת הנמלים החדשים, הנמלים הוותיקים לא יהיו ערוכים לתחרות", נכתב.
דרך נמלי חיפה ואשדוד עוברים כמעט 98% מהסחורות שנכנסות ויוצאות מישראל. אף שחשוב לשמור על חברות אלו עבור היבואנים והיצואנים, הרגולטור - חברת נמלי ישראל (חנ"י) - נכתב, צמצם את השקעותיו בנמלים מכ־247 מיליון שקל לשנה בממוצע בין 2010־2015 לכ־32 מיליון בין 2011־2018. באין מקורות מימון חלופיים, נכתב, "ספק אם תתאפשר התאמת התשתיות בנמלים הקיימים לתחרות".
בהיעדר השקעה, המדינה הפריטה את התחום, ועד שנת 2022 צפויים לפעול בישראל שני נמלים חדשים שיפעילו גורמים פרטיים (SIPG הסינית בחיפה, TIL ההולנדית באשדוד), מה שיפגע מאוד בקיימים. עם זאת, לגבי חיפה, "טרם הוחל בהתאמת התשתיות לפקידת אוניות מכולה גדולות, ונראה שהפיתוח עלול להידחות לשנת 2023", ובנמל אשדוד יש "ספק לגבי היכולת לעמוד בזמנים להתאמת התשתיות לקליטת אוניות גדולות".
לגבי שניהם נמצא כי "היעדר הסכמה על מכסת הפורשים, עלול לייצר לחברות סיכון שלא תבוצע פרישה בהיקף שיבטיח את האיתנות הפיננסית שלהן ויכולתן להתייעל כנדרש". בצד היותר חיובי, נמצא שנחתמו הסכמי עקרונות בין העובדים לנמלים הקיימים.
מחנ"י נמסר: "הרפורמה ויצירת התחרות מתקדמות בצעדי ענק. בעשור האחרון השקענו מסיבית בנמלים, והקמנו את נמל הכרמל ונמל היובל במיליארד שקל כל אחד. כחלק מהרפורמה האחריות להמשך השקעה בפיתוח היא של הנמלים, לצד פעולותינו לשדרוג מתקניהם. זאת במקביל לפיתוח הנמלים החדשים, נמל הדרום ונמל המפרץ".
ממשרד התחבורה נמסר: "משרד התחבורה חולק מקצועית ועובדתית על אמירות רבות מהדו"ח ואף ניסה לשקף את הדברים בצורתם הנכונה מספר פעמים מול אנשי המבקר, כולל ישיבה בראשות מבקר המדינה, שר התחבורה ומנכ"לית המשרד.
"במהלך השנים האחרונות, תשתיות הנמלים שודרגו באופן משמעותי על ידי העמקות הנמלים ותעלות הכניסה, רכישת מנופים והתאמתם לטיפול באוניות הגדולות ביותר העוגנות בים התיכון. כיום, ישראל מדורגת במקום ה-37 בעולם באיכות החיבוריות הימית שלה. עד היום לא סורבה אף אנייה בישראל לכניסה ותפעול בנמלי ישראל בגלל גודלה".
מטענים ברכבת: רק 5% מהסחורות, למרות סובסידיות במיליונים
פרק עצוב מתייחס להובלת מטען ברכבת ישראל: מאז 2012 קיבלה החברה 144 מיליון שקל בסובסידיות והשקעות נוספות כדי להוביל סחורות ולהפחית משאיות בכבישים, אך בתום 7 שנות פעילות תפסה כ־5% בלבד מהשוק - כ־8.5 מיליון טון סחורות מתוך כ־155 מיליון (נכון ל־2018). ב־2019, בטרם נחתם הדוח, אף המליץ דירקטוריון החברה לסגור לאלתר את החברה הבת למטענים.
ב־2018 הובילה רכבת ישראל כ־8.5 מיליון טון סחורות בלבד, מתוך שוק כולל של 155 מיליון טון. ב־2019 אף המליץ דירקטוריון החברה לסגור לאלתר את החברה הבת שהוקמה למטענים
חלק מהכשלים היה בצורת הקמת החברה הבת, שלא כללה תוכניות פיתוח משלימות. בממשלה "איפשרו קידום הליכים להקמתה אך הגבילו את יכולת פעילותה ועיקרו את התועלת בהקמתה והיכולת להפריטה", נכתב. המדינה לא סייעה לחברה לפתח את התחום, כי "ההליכים נמשכים 5־9 שנים - במוסדות התכנון, בממשלה, בחברת הרכבת וברשויות המקומיות שבהן יוקמו המסופים - ואין מועד צפוי לסיומם. הפעילות בחלק ממסופי המטענים פחתה וחלקם אף נסגרו, ואי־פיתוח תשתיות, וזמינות מוגבלת של מסילות מטען, גורמים לאי־יעילות בניצול הציוד הנייד". כך, "עיכוב בקידום תשתית למטען גרם אי־ניצול תקציבים למטרה זו. אף שתקציב ההרשאה היה עשרות ומאות מיליונים בשנה ומומש בכל שנה, ביצוע מזומן הסתכם לרוב במיליוני שקלים בודדים".
בין 2017־2018, "יעילות הובלת המטענים ברכבת פחתה ועלות ההובלה ליחידת תפוקה גדלה, ותרמה לחברה הפסד של כ־114 מיליון שקל בין 2017 ואמצע 2019" - עד למצב בו החברה המליצה לפרק את העסק. במעט הסחורות שעברו, היה גידול במספר אירועי הבטיחות ביחס לתנועת המטען, מ־26 עד 43 אירועי בטיחות למיליארד טונה־ק"מ, ועם ממוצע של 31 אירועים בתקופת הבדיקה. מנגד נמצא שהמדינה שיפרה את הסכם הסובסידיה של החברה ואירועי הבטיחות טופלו. העיסוק בהובלת מטענים יבוצע בידי החברה עצמה (ולא בחברה הבת), ותוכנית שיפור נמצאת ביישום.
מרכבת ישראל נמסר: "אנו לומדים את ההערות והחלנו ביישום פעולות מתקנות, ובשנה האחרונה נרשמו פחות אירועי בטיחות. ההובלה היא אינטרס לאומי, לצמצום גודש, הפחתת זיהום אוויר ושיפור הבטיחות, כי רכבת אחת מורידה מהכביש 60־80 משאיות. הובלה כזו יקרה יותר ממשאית, ולכן מצריכה סובסידיה. מגזר המטענים 'מתחרה' במגזר הנוסעים על זמינות מסילה, הנמצאת גם כך במחסור. התחלנו בביצוע המסילה המזרחית, כציר מרכזי להובלת מטען, בעיקר בין נמלי אשדוד וחיפה. ככל שפרויקט זה יתוקצב ויואץ, ביצועי המטענים ישופרו".
ממשרד האוצר נמסר: "מהלכי ההתייעלות ברכבת הצליחו חלקית. עדות לכך יש בתוצאות מגזר המטענים בדוחות. לקראת ההסכם החדש עם הרכבת, הממשלה מגבשת תוכנית מקיפה לייעול ושכלול הובלת מטענים בה".
החזרי מס על הסולר: המדינה נעקצה, ולא עשתה עם זה כלום
3.6 מיליארד שקל החזירה המדינה ב־2018 על רכישות סולר של גורמים שונים בשוק, מבעלי משאיות עד עסקים פרטיים שהגישו קבלות על כך. אך לפי הדוח, שעסק בפעילות רשות המסים בנושא, ייתכן כי השוק נהג "לעקוץ את המדינה", ולקבל החזרים על כסף שלא בטוח מגיע לו.
משרד המבקר עסק בנושא בעבר, והפעם חידד: "בביקורת הקודמת נמצא כי תדלוק דרך שוברים מאפשר לעוסק לרשום כמות סולר מוערכת לכל כלי רכב או עבודה ואף לרכב שלא מזכה, בלי שניתן לפקח על כך. כך היה חשש שמוחזר בלו על סולר לעוסקים שלא היו זכאים", אבל "המעקב העלה כי ליקוי זה לא תוקן". בנוסף, "בביקורת הקודמת נמצאו מקרים בהם עוסקים קיבלו החזר על פי חשבוניות פיקטיביות. ליקוי זה לא תוקן".
"בביקורת קודמת נמצא כי תדלוק עם שוברים מאפשר לרשום כמות סולר מוערכת לכל רכב. היה חשש של החזר בלו על סולר לעוסקים שלא היו זכאים לכך, והיו גם מקרים שבהם עוסקים קיבלו החזר על פי חשבוניות פיקטיביות, אך הליקויים לא תוקנו"
ב־2018 נגבה מרכישות סולר מס של 11 מיליארד שקל, כ־2.5% מתקציב המדינה. "גם כיום אין הקפדה שמפקחי מס יבדקו תיקים של נישומים שקיבלו את ההחזרים הגבוהים ביותר", ומשרדי מע"מ כלל לא השתמשו ברשימה שקיבלו מהיחידה הכלכלית לבדיקת דיווחים חריגים, ובה לפחות 600 נישומים שאולי יש איתם בעיה. אם לא די בזה, "רשות המסים הוציאה אוטומטית ממאגר העוסקים הזכאים להיכלל בהסדר את מי שעמדו בדרישות אך לא ביקשו החזר", לאחר הערה מ־2014 - כלומר התעלמה מהבעיה.
מנגד נמצא שהרשות הידקה את הבקרה לגבי קבלת שוברי סולר, שיפרה את מערכות המחשוב, חידדה נהלים ועדכנה את השפעת ההחזרים על הקופה הציבורית.
תאגידי המים: מעט מדי פחת וגבייה, יועצים ללא מכרז
פרק המים בדוח כולל התייחסות לשניים מהתאגידים הגדולים בישראל, והתייחסות לאגודת המים "מי דן". לגבי תאגיד אביבים, שפועל באזור ת"א והוקם בידי העירייה, נמצא שלא עמד בנורמות התפעול, ושהיו פערים בכל המרכיבים של נורמות התפעול שקבעה רשות המים ל־2017, עם פער של 43 מיליון שקל.
התאגיד מספק לתושבים כ־47 מיליון מ"ק מים: כ־10% ממקורות עצמיים והיתר ממערכת המים הארצית. הוא "לא עמד בשיעור פחת הגבייה שנקבע", וב־2018 פחת הגבייה ופחת המים היה כפול מהנדרש. לגבי כמות המים, התאגיד הפעיל ב־2018 רק 6 מתוך 10 בארות, ו"היו מקרים בהם לא נערך מראש לפרסום מכרזים ולכן האריך התקשרויות קיימות. במקרים אחרים התאגיד לא עקב אחר הניצול של התקשרויותיו".
לגבי תאגיד "הגיחון", שמספק שירותי מים וביוב בירושלים, "בשכונות מעבר לגדר ההפרדה במזרח העיר, פחת הגבייה ופחת המים גבוהים בהרבה מהנורמות שנקבעו". זה גרם בזבוז מים, משאב במחסור, וייקור התעריפים. הפער לרעת התושבים היה כ־12 מיליון שקל ל־2017. גם בגיחון נמצאו בעיות בהתקשרויות, כשחלקן "הוגדלו כמה פעמים עד לחריגה מהמגבלות". בנוסף ב־2018 שילם התאגיד לעובדיו עבור שעות כוננות שרק 10% נוצלו בפועל.
באגודת המים השיתופית החקלאית מי דן, כ־30% מהיועצים בפרויקט הפחתת שפכים תעשייתיים נבחרו "ללא הליך תחרותי, ומי דן הייתה מעורבת בבחירתם. הם הועסקו ללא סיכום המגדיר נושאים כגון תכולת העבודה או השירות, התוצרים שעליהם להפיק או הגורם אליו הם אמורים לדווח".
מרשות המים נמסר: "הקמת תאגידי המים הביאה התייעלות ומהפכה במשק המים העירוני בכל הארץ. זו מלווה בפיקוח הרשות על התאגידים העירוניים, כולל תוכנית האב ההנדסיות, אמות המידה לשירות, מינוי בעלי תפקידים וממשל תאגידי. נעקוב אחר תיקון הליקויים".
מהגיחון נמסר: "כל הערות מבקר המדינה נלמדו בזמן הכנת הדוח, הלקחים הופקו והליקויים תוקנו".
מחצבות: חשש למחסור בחומרי בנייה משנת 2025
פיתוח מבוסס גם על בנייה וסלילה. אף שאלו נחוצות לבניית דירות, כבישים ונמלים, תכנון ושיווק מחצבות מתעכבים, וטרם מומשו חלק מהאמצעים המשלימים לאספקת חומרי כרייה וחציבה.
הביקורת מכוונת ברובה לרשות מקרקעי ישראל (רמ"י), אך גם למשרד האנרגיה. ב־2018 פעלו בישראל כ־130 אתרי חציבה וכרייה ו־66 מחצבות, שהפיקו עד 70 מיליון טון חומרי גלם. ב־2017 הושקעו בענפי הבנייה כ־136 מיליארד שקל, ותוכנית מתאר ארצית ייעודית טרם מומשה.
"מדי תקופה מבצע משרד האנרגיה סיורים עם הגופים המפקחים - רמ"י, משרדי העבודה והגנת הסביבה, והרשויות המקומיות - אך מלבדם אין ממשקי עבודה שוטפים והעברת מידע". כך המדינה מתקשה לשווק מחצבות, ומתוך 18 שיועדו לשיווק, רק 7 שווקו בפועל, ורק ארבעה החלו לפעול.
כיוון שגם יש "עיכובים ביישום פרויקט לשינוע מסילתי", "לקראת 2025 עלול להיות מחסור בחומרי חציבה במרכז הארץ". עוד נמצאו בעיות מחשוב ועדכון נתונים, וקושי בהגשת רישיון חציבה.
בצד היותר אופטימי נמצא כי מערכות המחשב שודרגו, פיקוח על הפעילות מבוצע לפחות 3 פעמים בשנה, ורמ"י פועלת לעגן התקשרויות עם המחצבות.
ממשרד האנרגיה נמסר: "יישום ההמלצות בנושא המחצבות מצד כלל הרשויות והמשרדים יסייע להבטיח אספקה של חומרי חציבה למשק הבנייה, הסלילה והתעשייה. לגבי המערכת הממוחשבת, אנו שוקדים על בניית מערכת שתאפשר ניהול שוטף של ענף הכרייה והחציבה בממשק נוח וידידותי".
