המושג "חוק ההסדרים" מככב בכל מהדורות החדשות וכלי התקשורת. אולם, מתברר שרבים כלל אינם יודעים במה מדובר ולמה כוללים שורת חוקים מכל התחומים בחוק אחד, שעליו מתקיימת בכנסת למעשה הצבעה אחת בלבד לאישורו הסופי. ננסה לעשות סדר במושג המעט מעורפל הזה.
>> לסיפורים החשובים והמעניינים בכלכלה ובצרכנות - הצטרפו לערוץ הטלגרם שלנו והאזינו לתוכנית כסף חדש ב-ynet radio
חוק ההסדרים הוא למעשה שם מקוצר לשורה שלמה של חוקים ותיקוני חקיקה המובאים כמקשה אחת לאישור הכנסת, בצמוד לאישור השנתי או הדו-שנתי של תקציב המדינה לשנים הבאות. החוק עוסק במגוון רחב מאוד של נושאים וחוקים קיימים וחדשים, שהממשלה רוצה לחוקק.
מתי נוסד החוק הזה?
חוק ההסדרים הראשון חוקק בכנסת בשנת תוכנית הייצוב הגדולה במשק, כאשר האינפלציה הרקיעה לכמעט 500% בשנת 1985. מי ש"המציא" אותו היה שר האוצר דאז, יצחק מודעי (הליכוד) ויחד עם ראש הממשלה שמעון פרס (מערך), הוחלט לצרף עשרות חוקים כמקשה אחת לתוכנית הכלכלית הגדולה להצלת המשק מהאינפלציה הדוהרת.
הכוונה הייתה אז שבכל שנה יהיה חוק הסדרים?
ממש לא. סעיפי החוק הוצגו כ"תקנות לשעת חירום" וזאת אחרי שהיועץ המשפטי לממשלה דאז, פרופ' יצחק זמיר, קבע כי "הממשלה חייבת להיות משוכנעת שאנחנו מצויים כעת בשעת חירום כלכלית המצדיקה קביעת תקנות לשעת חירום במסגרת חוק אחד. במקרה כזה הסמכות ניתנת לממשלה".
איך זה שהחוק ממשיך להתקיים מאז?
המשלה ראתה כי טוב - לאשר שורת חוקים בבת אחת, בלי מתן אפשרות להתנגד לרבים מהם בשל הזמן הקצר שנותר לאישור התקציב - ואימצה את השיטה. כך יכולות היו הממשלות, ביוזמת משרד האוצר, לכלול עשרות חוקים, בהם בעייתיים ושנויים במחלוקת, המסייעים לרפורמות רבות שהיא מבקשת לקדם תחת כנפיו של חוק אחד ולצרפו לתקציב המדינה השנתי. החוק הוגדר במהרה כ"חוק לקידום מדיניותה הכלכלית והלא-כלכלית של הממשלה, שיוצמד לתקציב המדינה מדי שנה".
החוק תמיד אושר?
היה חריג. בשנת 1994 משכה הממשלה בחזרה את כל חוק ההסדרים והוא נותק מתקציב המדינה, לאחר שבשל התנגדותם של חברי הכנסת אלי דיין ורפי אדרי להכליל בו את חוק "יום הלימודים הארוך" - לא נמצא רוב לאישור כל חוק ההסדרים, והתקציב עבר בכנסת בלעדיו.
חוק ההסדרים תמיד מאושר כולו?
ממש לא. אפילו בשנה שעברה הוצאו ממנו ברגע האחרון כעשר רפורמות וחלקן, כמו חוק המטרו, הושארו בו אך קוצצו. בשנים 2002 ו-2003, בעת המשבר הקשה במשק, הציגה הממשלה את חוק ההסדרים תחת השם "חוק תוכנית החירום הכלכלית" וגם "חוק חירום להבראת כלכלת ישראל" ואלה נותקו מהצמדה לתקציב ונחקקו בהמשך השנה בנפרד, אף כי כללו, כמו חוק ההסדרים, שורה של חוקים בתחומים שונים.
מדוע החוק זכה גם לביקורת במשך השנים ומי היו המבקרים?
אכן הביקורת הייתה רבה ולא רק מספסלי האופוזיציה. כמעט בכל שנה טענו שרים, חברי כנסת וגם יועצים משפטיים שיש להצביע בנפרד מחוק ההסדרים על רפורמות רחבות מאוד שנכללו בו. הטענה הייתה שלא יתכן שבשתיים-שלוש ישיבות חפוזות של ועדה בכנסת - לרוב ועדת הכספים ולעתים גם ועדות הכלכלה והעבודה והרווחה או ועדה מיוחדת שהוקמה לצורך זה - שעל שולחנה מונחים 20-40 חוקים, יאושרו גם חוקים בנושאים מרכזיים, עם תקציבי ענק, כמו הקמת שדה תעופה חדש או חוק ענק כמו המטרו.
מה הייתה הטענה המרכזית?
בשנת 2006 טענה היועצת המשפטית לכנסת, נורית אלשטיין, בחוות דעת מיוחדת שפרסמה כי יש לקבוע מנגנון מסודר שבו יצוין האם כל חוק הכלול בחוק ההסדרים אכן קשור ישירות להצעת תקציב המדינה לאותה שנת כספים. באותה שנה אכן הוצג לבסוף חוק הסדרים מצומצם, אולם זה חזר לגדול ולתפוח בשנים הבאות.
מה היה היקפו של החוק בשנת השיא?
בתקציב לשנים 2009 ו-2010 הקיף החוק עשרות רפורמות שהתפרסו על פני 370 עמודים. בסך הכל כלל החוק 268 סעיפים אולם רק 185 נכללו בחוק הסופי שאושר. בחוק ההסדרים הקודם שאושר, כאשר נפתלי בנט היה ראש הממשלה, נכללו קרוב ל-40 רפורמות.
מה כולל חוק ההסדרים בשנים האחרונות?
מחד יש בו פרקים וסעיפים שנועדו לצמצם את ההוצאה התקציבית בתחומים שונים. מאידך יש בו רפורמות חדשות לחלוטין, אך גם כאלה שדוחות חוקים קיימים או פורסות אותם לשנים אחדות. כך, למשל, בחוק ההסדרים ב-2008 הוצע לבטל חוק שאושר ב-2007 ושקבע כי חוק לימוד חובה יוחל עד לכיתה י"ב. פעם אחר פעם נדחתה גם בחוק ההסדרים הפעלת "יום לימודים ארוך" בישראל והמתכונת ללימודי חינם בכל שנות בית הספר, שחוקקה למעשה בראשונה לפני כ-15 שנים, לא אושרה עד היום הזה.
כיצד מתנהל תהליך גיבוש חוק ההסדרים?
החוק שיוצמד לחוק התקציב מתגבש, על עשרות פרקיו, במשרד האוצר בהליך מקוצר של חודשים ספורים בלבד, בהשוואה להליכי החקיקה הרגילים האורכים לעתים חודשים ארוכים וגם שנים. הצעות החוקים השונים שמגבשים באוצר מוצגות למשרדי הממשלה הנוגעים בדבר ולעתים משתנות בשלב הזה.
מתי ואיך החוק ההסדרים מחוקק בסופו של דבר?
החוק כולו מובא תחילה לאישור ראש הממשלה (מהלך שמתוכנן להתבצע מחר, יום ב') ואחר כך לאישור מליאת הממשלה. כעבור שבועיים-שלושה החוק הבסיסי מובא לאישור הכנסת בקריאה ראשונה ולאחר אישורו כל החוקים מנוסחים בהרחבה בניסוחים משפטיים מתאימים במשרד האוצר. כעבור עוד חודשיים-שלושה, בשנים רגילות לקראת החודשים נובמבר ודצמבר, מובא החוק לדיונים בוועדות הכנסת הרלוונטיות ואחר כך, ממש בצמוד לסוף שנת תקציב רגילה, החוק מובא לאישור מליאת הכנסת בקריאה שנייה ושלישית.
מה קורה אם חוק התקציב וחוק ההסדרים אינם מאושרים בכנסת?
בשנה רגילה ניתן לאשר את החוק עד ל-31 בדצמבר ואם הוא לא מאושר עד למועד זה ניתנת ארכה של עוד שלושה חודשים, עד ל-31 במרץ. אם גם אז החוק לא מאושר – הממשלה נופלת, הכנסת מתפזרת ומוכרזות הבחירות חדשות. ממשלת נתניהו-גנץ נפלה בסוף דצמבר 2020, כאשר הזמן שהוקצב לאישור התקציב בכנסת חלף.
מה קורה השנה?
באוצר גובש חוק הסדרים הכולל כ-45 רפורמות, קרוב למחציתן כאלה שנכללו כבר בחוק ההסדרים של הממשלה הקודמת (בנט-לפיד), שלא אושרו בשל נפילת הממשלה.
מהו לוח הזמנים הפעם?
בשל נפילת הממשלה הקודמת וקיום הבחירות רק בחודש נובמבר 2022, נדחה חוק התקציב יחד עם חוק ההסדרים. לאישור החוק הוקצבו 145 ימים מיום הקמת הממשלה ולפיכך על החוק להיות מאושר עד ל-29 במאי השנה. אם החוק לא יאושר – לא תינתן עוד ארכה, כאשר שנת התקציב כבר איבדה חמישה חודשים ללא תקציב מאושר, והממשלה תיפול.
