התוכנית המרכזית בשבע השנים האחרונות של ממשלת ישראל להגדלת היצע הדירות, שעלותה נעמדת בעשרות מיליארדי שקלים, נכשלה. זו המסקנה אליה הגיע מבקר המדינה מתניהו אנגלמן בדו"ח שמתפרסם היום (ג'). בדו"ח נסקרים הסכמי הגג שחתמה הממשלה עם 32 רשויות, הסכמים שבמסגרתם המדינה מזרימה תקציב לפיתוח שכונות חדשות ומחדשת תשתיות בשכונות ותיקות. בתמורה, הרשויות המקומיות החתומות על ההסכמים מתחייבות לאפשר בנייה בקצב מואץ. אנגלמן בחן את הישגי פרויקט הענק הזה לאורה של התוכנית האסטרטגית לדיור - תוכנית שהממשלה אישרה ב-2013 ובה נקבעו יעדים לתכנון ובניית דירות התואמים לתחזית גידול האוכלוסייה.
בפסקה קצרה שמתחבאת באחד מ-80 עמודי הדו"ח מסכם אנגלמן את ממצאיו המטרידים: "עד סוף שנת 2020 שווקו קרקעות שניתן לבנות עליהן כ-80 אלף דירות, שהן 33% מ-241 אלף דירות שהיו אמורות להיות משווקות לפי קצב השיווק שנקבע בהסכמי הגג. עקב כך לא תוכל הממשלה לתת מענה לצורכי הדיור במדינה בהיקף של כ-1.5 מיליון דירות בשנים 2017 - 2040, הצרכים שציינה הממשלה בהחלטתה על התוכנית האסטרטגית".
הסכם ענק לבניית 40 אלף דירות באשדוד הניב אפס דירות
בכל הסכמי הגג עליהן חתמה הממשלה עם העיריות השונות צריך היה לשווק קרקעות לבניית 2,000 דירות בשנה. על פי המפתח הזה, אנגלמן הגיע למסקנה כי במועד הכנת הדו"ח, ינואר 2021, היו צריכות להיות משווקות קרקעות לבניית 240 אלף דירות. בפועל, כאמור, שווקו קרקעות לבניית 80 אלף דירות בלבד.
באף עיר לא הושג היעד של 2,000 דירות בשנה, ורק אשקלון התקרבה אליו כאשר שווקו בה כמעט 32 אלף דירות שהן 95% מהיעד. נתיבות ובית שמש הגיעו ל-74% מהיעד. במודיעין, באר שבע, ירושלים, ראשון לציון, וראש העין שווקה רק כמחצית הכמות. בשאר הערים שיעור השיווק נמוך מ-50%. בערים יהוד, רמת גן וקריית אתא שחתמו על הסכמי גג בשנים 2020-2019 עם אפשרות לבניית 36 אלף דירות בכולן יחד - לא שווק ולו מגרש אחד, ושיא הכישלון נרשם באשדוד שבה נחתם ב-2017 הסכם הגג הגדול אי פעם, לבניית 40 אלף דירות, בטקס מרשים שבו נכח גם ראש הממשלה דאז בנימין נתניהו. אולם, על פי דו"ח המבקר, מאז ועד עתה לא שווק בעיר אף לא מגרש אחד.
במחוז תל אביב שבו מחירי הדיור שוברים שיאים מדי שבוע שווקו בשתי ערים שחתמו על הסכם גג (רמת גן והרצליה) קרקעות לבניית 17 אלף דירות - רק 7% מהכמות הנדרשת בקצב של 2,000 יחידות בשנה; במחוז מרכז שווקו ב-11 ישובים החתומים על הסכמי גג קרקעות לבניית 123 אלף דירות - 28% מהיעד.
הסיבות המרכזיות לכישלון
המבקר סוקר בהרחבה את הסיבות המרכזיות לכישלון. מרביתן נחשפו בשנים האחרונות בתקשורת, כך שהן מוכרות לממשלה שהייתה צריכה טפל בהן לפני זמן רב. ואלה הן:
אישור התוכניות ארך זמן ממושך מהמתוכנן: החלטת הממשלה על הסכמי הגג קבעה כי יוכנסו להסכמים רק תוכניות בנייה מאושרות או כאלה שיאושרו תוך 18 חודשים ממועד החתימה על ההסכם. אבל מבדיקת המבקר עולה כי 49 תוכניות בנייה שבהן אפשרות לבניית כמעט 100 אלף דירות לא היו מאושרות במועד שבו נחתמו הסכמים שבהם הן כלולות, אבל המדינה לא הצליחה לאשר אותן גם שנה וחצי אחרי החתימה. פרק הזמן הממוצע שנדרש לאשר את התוכניות האלה היה 29 חודשים, והיו תוכניות שאושרו רק לאחר חמש שנים. ארבע תוכניות שבהן 6,300 דירות לא קודמו כלל, בעקבות בקשה של ראש הרשות המקומית או משום שנמצאו בשטח עתיקות.
עשרת אלפים דירות ביבנה תקועות בגלל מחלפים שלא הוקמו: סיבה נוספת לאי עמדה ביעדי השיווק היא קשיים בשלב פיתוח המגרשים, ובדרך כלל מחסור בתשתיות מרכזיות. כך למשל, באוגוסט 2016 הממשלה חתמה עם יבנה על הסכם גג לבניית 15,600 דירות. אבל על פי המבקר התוכנית המרכזית בהסכם לבניית 12 אלף דירות תקועה בגלל מחלוקת בין משרדי האוצר, התחבורה, רשות מקרקעי ישראל ורכבת ישראל, על ביצוע פרויקט בהיקף של 1.5 מיליארד שקל שכולל שני מחלפים ושיקוע של מסילת הרכבת. פרויקט שבלעדיו אפשר לשווק רק 2,500 דירות. כתוצאה מכך שווקו קרקעות לבניית 26% מהדירות בהסכם הגג של יבנה, ולמעשה לא נותר מלאי קרקעות לשיווק בעיר.
ביקוש נמוך בחלק מהערים: חלק מהסכמי הגג נכשלו משום שחברות הבנייה לא ניגשו למכרזים בערים מסוימות, מחשש שהביקוש לדירות בהן נמוך. מבדיקה של תוצאות המכרזים בשש רשויות נמצא כי בקריית גת, אשקלון, ירושלים ומגדל העמק נרשמה הצלחה נאה כאשר במעל ל-90% מהמכרזים נחתם הסכם עם חברת בנייה שזכתה במכרז. בבית שמש שיעור ההצלחה עומד על 56% בלבד, ובעפולה מרבית המכרזים נכשלו, ורק כ-30% נסגרו בהצלחה.
רשות מקרקעי ישראל הסבירה למבקר כי מכרז נכשל כאשר אין לו ביקוש, יזמים לא מגישים לו הצעות משום שהם מעריכים שסיכויי ההצלחה של הפרויקט נמוכים. השאלה היא מדוע מראש הושקעו משאבים בפיתוח שכונה וקידום מכרז שאין לו ביקוש.
פרק הזמן להוצאת היתר בנייה איטי: גם במקרים שבהם המכרזים מצליחים, הדירות נבנות בקצב איטי שאינו תואם לביקוש לדירות. הסכמי הגג מחייבים את הרשויות המקומיות להוציא היתר בנייה תוך 90 יום ממועד הגשת הבקשה. אבל בבדיקה שביצע אנגלמן ב-11 רשויות עולה כי הזמן הממוצע להוצאת היתר בנייה הוא 309 ימים - חריגה של כמעט פי 3.5 מההסכמים. למעשה אף אחת מהערים שנבדקו לא עמדה ביעד. המהירה מכולן היא נתיבות שהוציאה היתרים תוך 132 ימים בממוצע, בנתניה האיטית שבערים חברות הבנייה התבקשו לחכות 504 ימים בממוצע להיתר הבנייה שהן ביקשו.
הסכמי הגג משפיעים לרעה על מצבן הפיננסי של הרשויות: הסכמי הגג מובילים את הערים לגידול מהיר במספר התושבים. לרשות המקומית נוצר גירעון שנתי בסך כ-3,300 שקל בממוצע בגין כל דירה חדשה שנבנית בתחומה. התופעה הזו יוצרת נטל כלכלי שבגינו יש ערים שלא מוכנות להיכנס להרפתקה הזו. רשות יכולה להשיג איזון כלכלי באמצעות הגדלת ההכנסות מארנונה לעסקים. אבל המבקר מצא כי המדינה שיווקה כמות מזערית של קרקעות לבניית משרדים בערים החתומות על הסכמי הגג.
24 (75%) מ-32 הרשויות המקומיות החתומות על הסכמי גג צפויות לירידה ביכולתן הכספית לספק את רמת השירות לתושב בעקבות תוספת יחידות הדיור ובהיעדר תוספת מספיקה של ארנונה עסקית. 26 הרשויות האלה יצטרכו לייצר יחדיו הכנסה שנתית חדשה נוספת בסך 329 מיליון שקל, שווה ערך להכנסות מ-2.9 מיליון מ"ר שטחי תעסוקה. אף על פי כן, עד יוני 2020 שווקו רק 7% משטחי המסחר והתעסוקה בתוכניות שבהסכמי הגג: מגרשים לבניית 1.3 מיליון מ"ר מתוך פוטנציאל לבניית 17.6 מיליון מ"ר בתוכניות.
לא קודמו פרויקטים של התחדשות עירונית: על פי התוכנית האסטרטגית לדיור בשנים 2020-2017, המדינה הייתה צריכה לאשר תוכניות התחדשות עירונית שבהן 76 אלף יחידות דיור חדשות. בהסכמי הגג יש אפשרות להקצות קרקע משלימה ונועדה לשפר את הרווחיות הכלכלית בפרוייקטים של פינוי בינוי. הקרקעות המשלימות שהובטחו בהסכמי הגג יכולות להניע פרויקטים לבניית 44 אלף יחידות דיור בהתחדשות עירונית בסך הכל. אבל רק לראשון לציון הוקצה מגרש לבניית 460 שיאפשר להניע פרויקט התחדשות עירונית לבניית 3500 דירות.
לא ניתן מענה לצורכי הדיור של ישובים ערבים: על פי התוכנית האסטרטגית בשנים 2020-2017 צריך לאשר בישובים ערבים תוכניות לבניית 84 אלף דירות. אבל רק בספטמבר 2021 הממשלה חתמה על הסכם גג ראשון עם רשות ערבית - אום אל פאחם. עד אז לא נחתם ולו הסכם גג אחד עם עיר ערבית.
לא ניתן מענה לצורכי הדיור של החרדים: כישלון נוסף נובע מכך שאף הסכם גג לא כולל שוכנה חרדית וזאת על אף שעד שנת 2035 נדרשות 200 אלף יח"ד לאוכלוסייה החרדית. בהחלטת ממשלה נקבע כי במטרה להקים שכונות חרדיות בישובים מעורבים מנכ"ל משרד הבינוי, בתיאום עם יו"ר מטה הדיור והממונה על התקציבים, יגבשו מערכת תמריצים הולמת שתאפשר את הכללתן של שכונות חרדיות בהסכמי גג. אולם, ארבע שנים לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה הזו משרד הבינוי ואגף תקציבים באוצר לא הגיעו להסכמות על מנגנון תמריצים להקמת שכונות חרדות בערים מעורבות.
