מתחת למדרכה והכביש שליד ביתכם מסתתר עולם שלם של טעויות וכשלים בירוקרטיים, שמובילים לא פעם לכאוס של ממש בפרויקטים של הקמת תשתיות ובנייה ציבורית בישראל. הציבור שאמור ליהנות מהתשתיות האלה, הוא זה שמשלם את המחיר הכבד ביותר – מחסור קשה בתשתיות חיוניות.
אחת הסיבות לבעיה בתחום זה נעוצה בעובדה שלקבלני התשתיות לא תמיד מתאפשר לפעול בצורה תקינה או אפילו להתקיים. במדינה שבה קצב שיא של גידול אוכלוסייה מול מחסור קבוע גדול בפתרונות דיור, הפך המחסור בתשתיות ומבני ציבור לחסם מספר אחת להשלמה של הקמת דירות. להלן הצצה לאחת המערכות שמנהלים הקבלנים מול גורמים שונים בתחום התשתיות, לצד הבעיות המרכזיות שאיתן מתמודדים קבלני הביצוע והתשתית.
מוסר בלי תשלומים
אם בעל מקצוע נשכר לבצע עבודה, הוא אמור לקבל את שכרו בצורה תקינה ובזמן סביר. בישראל קיים חוק ותיק, שאמור לדאוג לכך שספקים של המדינה יקבלו בזמן את התשלום המגיע להם. אבל כבר שנים שהחוק הזה מאפשר להחריג ציבור מסוים – הקבלנים. גורמים המזמינים עבודות בנייה של תשתיות, משלמים בפועל על העבודות רק לאחר חודשים רבים, כך מספרים בהתאחדות הקבלנים. עוד מתלוננים הקבלנים, כי הם הוחרגו ממוסר התשלומים הנהוג במשק, שעומד על 45 יום.
"החוק למעשה קבע רף מינימום של תשלום בתוך 85 יום והלאה. בפרויקטים שהמדינה מממנת לרשויות ציבוריות – התשלום אף יכול להגיע לאחר כחצי שנה".
מלבד מוסר התשלומים הלקוי, בעיה שהקבלנים מנסים לטפל בה בכנסת כבר שנים, גם התשלום הסופי על העבודות לא מגיע בזמן. "לצד הבעיה בזמני התשלום תוך כדי העבודה בשלב החשבון הסופי של הפרויקט, הרף מוגדר חדשות לבקרים מחדש, כשהמתנה של שנתיים לתשלום היא עניין שבשגרה", מסבירים הקבלנים, "אם זה לא מספיק, לאור העלייה בריבית, הסיכון המוגבר בענף וכמות הקשיים בעמידה באשראי, שבהם הם נתקלים בשנים האחרונות, הביאה את הבנקים להקשיח את התנאים לקבלת ערבויות, מתן אשראי ונקיטת מדיניות מוקשחת כלפי קבלני הביצוע. גם שרשרת האסונות הגלובליים והמקומיים שאירעו בשנים האחרונות - מגפה עולמית, מלחמה באוקראינה, משבר תובלה, רעידות אדמה בטורקיה שפגעו במפעלי בטון, סגרים עקב אירועים ביטחוניים ועוד – גררו עלויות בחומרי הגלם ובמדדים. בניגוד לשוק הפרטי, בבנייה ציבורית - מרבית החוזים, למעט בנייה עבור משרדי הממשלה עצמם וחלק מהחברות הממשלתיות – לא כוללים הצמדה למדד כלשהו. במקרה הטוב, חלקם מכילים הצמדה חלקית וחלקם הצמדה שאינה בכלל רלוונטית לפרויקט הקיים".
חסם נוסף שמתארים הקבלנים מתייחס לעובדה שעל מכרז יש לשלם. "בפני קבלן שעובד עבור הסקטור הציבורי בשלטון המקומי, עומד החסם של תשלום עבור מסמכי מכרז. אלה אינם סכומים קטנים, לעיתים מדובר באלפי שקלים רק עבור הגשה. מה יקרה אם המכרז יתבטל? הכסף הלך. כדי שקבלן ייצר ודאות לזרם עבודה שוטף, הוא אינו ניגש למכרז אחד, מדובר במספר לא מבוטל של מכרזים שמוגשים במקביל, כך גם לגבי שאר הבטחונות שנדרש הקבלן להעמיד רק עבור הזכות לגשת למכרז".
גם רגולטור וגם מזמין העבודה
80% מהקבלנים בישראל הם עסקים קטנים ובינוניים. הבעלים הוא המנכ"ל, חשב הכספים, האנליסט והמזכירה יחדיו. חוזי הביצוע לבנייה ציבורית לרוב עתירי עמודים, וחלוקת הסיכונים הקיימת בחוזה בין קבלן מבצע למדינה אינה שווה.
בהתאחדות הקבלנים מסבירים, כי "המדינה נמצאת בשני הכובעים. מצד אחד המזמין ומצד שני הרגולטור. מצב זה רחוק מלשקף חלוקת סיכונים הגיונית ועסקית". בהתאחדות מעניקים דוגמה – "כשקבלן אחראי על מה שיש מעל הקרקע ומתחת לקרקע, וזאת למרות שמזמין העבודה הוא בעלי השטח, ולרוב יש לו סקרי קרקע והוא מכיר את השטח בצורה הטובה ביותר".
ניר ינושבסקיצילום: כפיר סיוןניר ינושבסקי, יו"ר אגף בנייה חוזית וסגן נשיא התאחדות הקבלנים בוני הארץ מתייחס לנושא: "לאור ההשקעה הצפויה בתשתיות הגדלה משנה לשנה, מתגברים האתגרים העומדים בפני הקבלנים בענף. יישום סטנדרטיזציה בכלל הגופים הציבוריים יגביר משמעותית את היעילות בענף, יצמצם מחלוקות משפטיות, יגביר את הוודאות והתחרות ועשוי להביא להוזלה במחירי הפרויקטים הציבוריים. מזמיני העבודה הציבוריים נושאים באחריות להסרת החסמים ולהאצת התהליכים".
בחירה על בסיס מחיר בלבד
בעיה נוספת היא התמודדות של הקבלנים עם מסמכי המכרז. לדברי הקבלנים: "כל מזמין עבודות בנייה ציבוריות מייצר מסמכי מכרז חדשים, חוזה חדש, סעיפי מחירון שונים, וכל קבלן נאלץ להתמודד עם מסמכים שונים, וזאת ללא מטה תומך, בהיותו קבלן קטן. זאת חרף מסקנות והמלצות ברורות בעקבות דוחות, ועדות וצוותים בין־משרדיים ממשלתיים, שעסקו בייעול הליכי הרכש הממשלתי לאורך השנים, כשרובם המליצו על שימוש במסמכי סטנדרט, תבניות ואחידות במתודולוגיה העומדת מאחורי קביעת מסמכי ותנאי מכרזים ציבוריים". המשמעות בסוף היא שהמכרזים לא משקפים את היכולות בשטח. כל זה מצטרף לאופן בחירת הקבלנים במכרזים ציבוריים, המתבסס רק על אמת המידה של המחיר, ללא התחשבות ברכיבים איכותיים. "הבחירה על בסיס המחיר", מסבירים הקבלנים, "ללא פסילת הצעות גרעוניות 'מתאבדות' (הצעות שמראש אינן עומדות ברף הנדרש) – אלו תהליכים הגוררים מספר רעות חולות המשפיעות על הענף; האחת - ביסוס מחירונים על הצעות מחיר גרעוניות שבינן למחירי השוק הריאליים אין דבר וחצי דבר, השנייה הכוונת השוק למדיניות מוטת מחיר, ומכאן השקעה מינימלית עד אפסית ברכיבי איכות וחדשנות בפרויקטים הציבוריים".
השפעה נוספת של כל האמור לעיל מגיעה בסוף גם לתחום הבטיחות בעבודה באתרי הבנייה, שגם בהם הבעיה קשה: "המצב הנוכחי מוביל להשקעה מינימלית במרכיב הבטיחות בפרויקט", מסבירים בהתאחדות.
מחסור בכח אדם
ענף הנדל"ן והביצוע סובל ממחסור בידיים עובדות. תחום קבלני התשתיות והבנייה הציבורית מתמודד עם מחסור משמעותי של כוח אדם כבר שנים. דו"ח שפורסם בשנת 2020 על ידי צוות בין־משרדי של הממשלה, הציג תמונה עגומה של חוסר יכולת למימוש פרויקטי תשתיות בהיקפים של 20 מיליארד שקל.
לא מדובר בדו"ח עתידני. הדו"ח מצביע על המחסור בקבלנים שיבצעו את העבודה שנדרשת מהענף כבר בשנת 2025. בין הסיבות למחסור: התמחור הנמוך של פרויקטים של מזמיני העבודה הציבוריים. התמחור הנמוך מחייב את הקבלן הביצוע לפעול במרווחי רווח נמוכים של בין %3 ל־6%, מציאות שגם מובילה בסוף להדרת אנשים איכותיים ומקצועיים מהענף. נוסף על כך ההסתמכות על כוח אדם זר, ששיעורה בישראל עומד על 50% (להבדיל בכ־30% במדינות ה־OECD), מחייב ניהול אחר הן מבחינת הכשרות מקצועיות והן מבחינת בטיחות בעבודה.
"יש לזכור שלרוב מדובר בשיעור גבוה של עובדים המגיעים ממדינות שרף הבטיחות בהן אינו גבוה בלשון המעטה", מזכירים הקבלנים, "ההסתמכות על כוח אדם פלסטיני מעלה אף היא קשיים, כשהאירועים הביטחוניים התכופים מייצרים חוסר יכולת הסתמכות על כוח אדם מהשטחים. משמעותו של סגר היא נזק של חצי מיליארד שקל ביום. הרי ברור מי משלם את הנזק".
דוד יהלומיצילום: לע"מדוד יהלומי, מנכ"ל הקרן לעידוד ענף הבנייה מתייחס לנושא: ״ענף הבנייה והתשתיות מצוי בחסר כוח אדם מקצועי בשנים האחרונות והפער הולך וגדל. בשלושת העשורים הקרובים המדינה תכפיל את אוכלוסייתה. יידרשו בנייתן של 3 מיליון יחידות דיור ותשתיות בהיקפים של מאות מיליונים. הצרכים הללו מחייבים את המדינה לגיוס מסיבי של כוח אדם מקצועי לתוכנית הכשרות אסטרטגית ולתוכניות הסבה מקצועיות".
מצוקת חומרי הגלם
עוד בעיה קשה בענף היא מחסור הולך וגדל בחומרי גלם. בישראל צורכים מדי שנה למעלה מ־50 מיליון טון חומרי חציבה מכ־20 מחצבות בישראל, תשע מהן בבעלות ישראלית בשטחי איו"ש וכן מחצבות רבות בבעלות פלסטינית. כ־30 מיליון טון משמשים את ענף התשתיות, הממומן כולו מכספי משלם המיסים באמצעות השקעות ממשלתיות ועירוניות, וכ־20 מיליון טון משמשים את ענף הבנייה למגורים ולמבני ציבור. הענף מהווה את התשתית שעליה מונח כל סקטור הבנייה והסלילה בישראל.
צביקה דוד, יו"ר אגף תשתיות וסגן נשיא התאחדות הקבלנים בוני הארץ, מסביר את הבעיה: "גורמי הממשל לא מקדמים כיום יישום המלצות של ועדות שישבו על המדוכה ובחנו את השוק לעומקו, דוגמת ועדת בלינקוב מ־2017 ודוח ועדת פינס מ־2021, שלא אושרו או יושמו. יישום כלכלה מעגלית יסייע להפחית את הפגיעה בסביבה ויצמצם את הכרייה. הוא גם יתמרץ מיחזור פסולת בניין והפחתת פליטות בשיעור ניכר כתוצאה מצמצום היקפי השינוע והפעילות הנדרשת לכרייה ולחציבה. מיחזור יעיל של פסולת בנייה שמקורה בהריסות של מבנים ובנייה חדשה, עשוי לצמצם בכ־20% את פעולות הכרייה והחציבה ולהבטיח את עתודת חומרי הגלם בענף".
צביקה דודצילום: כפיר סיוןבהתאחדות הקבלנים מזהירים, כי על־פי נתונים שונים, קיים צפי לחוסר משמעותי בחומרי הגלם לבנייה עד שנת 2040. ועם זאת, ב־30 השנים האחרונות לא נפתחה מחצבת אבן חדשה אחת, ובמהלך השנים נגרעו מעתודות המחצבות הקיימות כשני מיליארד טון חומרי חציבה כתוצאה מצריכה או מסגירת מחצבות. "משמעויות המחסור, למעט הפגיעה המיידית בכיס של קבלן הביצוע שמוצא את עצמו נעול בחוזים ארוכי טווח ללא הצמדה וגילום של ההתייקרויות – היא עמידה של פרויקטים במקום", מזהירים בהתאחדות הקבלנים, "הטיפול עצמו של חומרי הגלם מבוזר ברשויות השלטון השונות ללא סנכרון אמיתי ביניהן, וכל אחת זורקת את הגחל הבוער על השנייה, עד שנעמוד כולנו בפני שוקת שבורה".
יש אור בקצה המנהרה
לצד הבעיות, יש אור בקצה המנהרה. שורה של יוזמות ופעילות יזומה עשויות לענות על כמה מהבעיות הבוערות. להלן כמה מהן:
• הפורום הבין־משרדי ליצירת סטנדרטיזציה בענף הבנייה, בהובלת משרד ראש הממשלה, משרד הביטחון והחשב הכללי, ובהשתתפות גופים ציבוריים רבים והתאחדות הקבלנים, פועל ליצירת מדדי הערכת קבלנים איכותיים, גיבוש סטנדרט אחיד למסמכי מכרז וחוזה ועוד.
• צוות "תשתיות 2030" המליץ על שורת צעדים שייצרו סטנדרטיזציה בחברות התשתית של משרד התחבורה. במסגרת זו, החשב הכללי פועל לגיבוש חוזה סטנדרט עבור כלל חברות התחבורה.
• חוזה 3210 של החשב הכללי עבור משרדי הממשלה נועד להכתיב סטנדרט חוזה בתחום עבודות הנדסה בנאיות וצפוי לעבור עדכון עוד השנה.
• רשויות שלטוניות הבוחרות להתנהג באופן אחראי ולאמץ סטנדרטים כנהוג במדינות מפותחות; משרד הבינוי והשיכון מנהיג מנגנון פסילת הצעות גרעוניות ומתקצב בטיחות במכרזים, מתוך חשיבות לאיכות הפרויקטים ובטיחות חיי אדם.
• מזמיני עבודה הנוהגים לבצע באופן שוטף שיח עם השטח – עם הקבלנים, כדי לעמוד על הקשיים, ואף לקדם תרבות של בטיחות, כמו נתיבי ישראל, משרד הביטחון, חברת חוצה ישראל ועוד.
• הקרן לעידוד ופיתוח ענף הבנייה (המורכבת מהתאחדות הקבלנים והסתדרות העובדים), בסיוע ציונות 2000, גלגל התנופה ומינהלת המעסיקים במשרד העבודה, פועלת לביצוע הכשרות בתחומים שונים בענף והגדלת היצע כוח האדם. בנוסף הקרן מעודדת יישום בטיחות באמצעות "תוכנית הכוכבים" של מטה הבטיחות בהתאחדות, שמטרתה לחולל שינוי בענף בכל הקשור להקנייה של תרבות בטיחות.
